儿童食品市场现状分析及其法律监管

吴志红，黄俊楠

（河海大学法学院，江苏 南京 210000）

随着生活水平的不断提高，家长们越来越注重儿童食品成分安全和营养元素，很多父母出于对孩子的健康和卫生考虑会专门选购带有“儿童食品”标签的产品，商家也为迎合家长的需求而细化儿童食品市场，开辟市场蓝海。儿童食品与一般食品的消费对象存在明显差异，具有典型的“代位消费”特征，家长们的青睐使得儿童食品市场规模不断扩大，从常见的儿童专用大米、儿童专用面粉等主食类食品再到儿童专用酱油、儿童专用盐等调味品，绝大部分日常必需食品都能找到儿童专用版。不少家长由于缺乏食品领域的专业知识，自然会认为该类食品更能满足儿童成长发育的需求，从而更热衷于选择以“儿童专用”为宣传要点的食品种类。然而这些所谓的“儿童食品”是否确有其效其实难以遽下定论。儿童是祖国的未来，儿童的健康成长是社会稳定运行的重要基础，儿童食品市场出现的种种乱象和无序发展亟需相关部门出手全方位加强法律监管。

1 儿童食品市场现状分析

1.1 儿童食品市场发展迅猛

随着我国居民人均可支配收入的稳步增长，国民消费力不断提升，儿童食品市场规模也随之不断扩大。根据中国副食流通协会、农业农村部食品与营养发展研究所等联合发布的《儿童食品市场调查白皮书》预测，到2023 年，儿童食品市场将以10%～15%的年复合增长率稳定提升[1]。另据《2022儿童食品行业研究报告》显示，高达84.8%的家长更倾向于为孩子挑选带有“儿童食品”字眼的产品[2]。仅从儿童食品在电商平台上的火爆销售情况便可见一斑，笔者以“儿童食品”为关键词在某电商平台进行搜索，这类商品大多在标题或者详情页上描述“无添加”“不含色素、防腐剂”等宣传用语，以此吸引消费者注意力，相关产品月销量动辄上万甚至数十万。儿童食品市场无疑前景广阔、商业价值巨大，吸引不少商业主体投身其中抢占高地。

1.2 儿童食品市场乱象丛生

2019 年，国家市场监督管理总局通报了一批食品安全监督抽检不合格的产品，其中有一款品名为“儿童酱油”的调味品引发了人们的关注，在一般社会印象看来，标注“儿童食品”标签的产品应当比成人食用的产品具有更高的营养元素和品质要求，然而此次被通报的儿童酱油产品不仅未达到消费者的预期产品品质，甚至连普通的国家标准要求都未达到，铅含量超过国家标准限量的3.5 倍，长期食用这种铅含量超标的酱油会影响儿童的大脑神经系统发育，导致智力下降、学习困难、注意力不集中、多动等问题，铅元素的过量摄入还会干扰儿童的造血功能，引发贫血、免疫力下降。2020 年4 月，湖南省市场监督管理局通报的一款儿童挂面产品铝残留超过国家标准限量的2.5 倍，过多的铝元素摄入体内，会导致儿童的神经紊乱，影响智力和记忆力。2020 年11月，北京市市场监督管理局通报的一款儿童奶酪产品被检测出菌落总数超标，达到国家标准限量的3倍。早在2017 年，有媒体就向权威第三方的检测机构送检了6 款品牌的儿童酱油，检测结果表明，这些打着“儿童酱油”旗号的产品靠着包装和宣传卖出高昂的价格，其具体成分却与一般食用酱油无异，纯属噱头[3]。

1.3 儿童食品市场呼唤法律监管

2023年，中国青年报社会调查研究中心针对1 334名家有0～14周岁儿童的家长进行了一次专项调查[4]。调查结果显示，家长们已经意识到了所谓儿童食品并非商家所宣传的那样高品质、零添加，对儿童食品的品质监管提出了急切需求，72.5%的家长认为有关部门需要加强市场监管，严格把好儿童食品的准入关，71.6%的家长呼吁加强处罚力度，严厉惩处虚假宣传、制造噱头等不良商业行为，69.6%的家长建议尽快明确儿童食品专门分类，建立并完善相关的安全标准。

家长们对儿童食品市场乱象忧心忡忡，频发的儿童食品安全问题一方面侵害了消费者的正当权益，另一方面影响了儿童食品市场的健康良性发展，在这种情况下，加强儿童食品市场的法律监管势在必行。

2 儿童食品市场乱象原因探析

2.1 “儿童食品”定义不明，无此专门分类

事实上，“儿童”这一概念本身就存在较大争议，不同国家、地区在不同时代背景下对儿童的认定都有所不同。按照我国法律制度相关规定，《未成年人保护法》将年龄在18周岁以下的人认定为未成年人，《刑法》规定14周岁以下的自然人对其行为不负任何刑事责任，《教育法》中大量存在“儿童”“少年”“青年”等不明确表述，GB14880—2012《食品营养强化剂使用标准》依据生物学标准将儿童界定为出生满36个月但未满15周岁的自然人[5]。“儿童”概念都尚未明晰，“儿童食品”的专门定义更无从谈起。截至目前，我国并没有任何一部法律法规清晰地界定“儿童食品”的概念，《食品生产许可分类目录》中类别名称和品种明细也不存在单独的“儿童食品”这一分类[6]。在百度百科检索“儿童食品”时也突出显示，儿童食品是商家的营销手段，是卖家自行在标准范围内进行的调整、宣传的概念和噱头。法律定义的不明确给相关商家留下了打法律“擦边球”的空间，消费者在不知情的情况下极易被这些包装精美、宣传用语夸张、价格高昂的产品蒙蔽，遭受经济损失。

2.2 儿童食品监管标准缺失

我国有近千项食品安全标准，组成了一个较为完整的安全标准体系框架。然而在这近千项的食品国家安全标准中，涉及儿童的食品安全标准仅有7项（GB 10765、GB 10767、GB 10769、GB 10770、GB 22570、GB 25596、GB 1343），这些国家标准仅涉及婴幼儿食品[7]，3 周岁以上的儿童食品安全标准基本处于空白状态，只能按照成年人的食品安全标准进行规范。近年来，中国副食流通协会发布了《儿童零食通用要求》《儿童糕点》《儿童果冻》等团体标准[8]，一定程度上弥补了国家标准的缺位。但事实上由于该协会仅为行业协会，其颁布的标准并无强制力，对相关企业并无多少约束力。

此外，目前我国也缺少有关儿童食品宣传广告的规制标准。在很大程度上，儿童食品的宣传广告是诱导家长选购所谓“儿童专用”食品的罪魁祸首，这些广告夸大了产品对儿童成长发育的促进作用。一些常见的宣传用语如“零添加、无污染”“无防腐剂、乳化剂”等，给消费者对于食品安全的正确认知造成了严重误导。实际上，现代食品工业中在不超过用量限度的情况下必要的添加剂对于食品的品质维持是有益处的[9]。

2.3 儿童食品市场准入门槛虚设

市场准入制度本质上是行政机关通过行政许可手段来对希望进入儿童食品市场的企业和产品进行核查的一种方式，通过这种方式，行政机关能够对相关企业和产品进行较为有效的监管。市场准入制度是维护儿童食品市场平稳有序的首道防线，对于保障儿童食品的安全有效供给具有重要意义，其主要包括两个层面的内容：一是企业进入市场的准入规制，行政机关对于有意进入儿童食品市场的企业进行一定的资质限制，只有满足资质审查才可以进入市场；二是食品进入市场的准入规制，在相关产品进入市场前还需要行政机关确认其是否符合法律法规的质量要求。虽然我国有明确的市场准入制度，但是并未针对儿童食品企业和产品设有特别的准入门槛规定，沿用的仍然是普通的市场准入门槛审查，这无疑难以起到对儿童食品的有效事前规制。由于儿童食品消费对象的特殊性，儿童食品的市场准入门槛显然应当高于一般食品，唯有如此才能发挥出市场准入规则对于儿童食品市场的规制和监管效果。

2.4 儿童食品监管法律和监管主体缺位

系统梳理当前我国食品相关的法律体系，法律法规层次的法律文件有29 部，部门规章26 部，基本形成了系统完备的食品法律体系[10]。但是，一旦具体到儿童食品这一领域，就会发现存在较大漏洞。食品监管领域最重要的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），在经过2018年的修订后，仅有部分条款对婴幼儿的食品安全有专门规定，且只涉及婴幼儿食品的安全标准和包装标准，3周岁以上的儿童食品监管条目则难觅踪影，低龄及中大童食品安全监管并未取得实际性进展[11]。此外，与儿童保护密切相关的《未成年人保护法》也没有直接与儿童食品有关的条文规定，仅在第五十五条简要规定，供未成年人使用的食品、药品、玩具等不得危害未成年人的身心健康，这种过于原则性的规定导致实践中可操作性不强[12]。监管法律的缺位是儿童食品市场鱼龙混杂的重要原因，这种缺位一方面造成了立法空白，给犯罪分子扰乱市场秩序留下了可乘之机，也让监管部门无法可依，客观上加大了执法难度；另一方面，现存的食品安全相关法律规范缺乏对儿童食品规制的针对性，没有考虑到儿童的特殊性，亟需对这种现状作出改变。

不仅监管法律缺位，监管主体也存在一定的不足。2015 年《食品安全法》[13]规定了相对集中的食品安全监管方式，市场监管、农业、卫生等各部门各司其职，市场监管部门负责监管保健品、食品的生产和流通及餐饮行业，农业农村部门负责农产品质量安全监管。目前，我国并没有专门的儿童食品监管机构，监管主体、监管手段、监管技术都是按照常规食品监管模式进行，执法人员缺少对儿童食品的专业知识和风险认知。这种监管模式不但难以适应当前儿童食品市场无序发展的现状，也难以真正对儿童的生长发育提供有效保护。

3 完善儿童食品法律监管的建议

3.1 明确“儿童食品”的法律定义，制定儿童食品安全标准

加强监管力度的前提是明确监管对象，清晰界定“儿童食品”的法律概念是完善监管措施的必要条件，立法者需要借鉴不同国家的规定标准，总结国内相关专家学者的研究成果，在一定程度上参考相关企业的意见和建议，尽快明确“儿童食品”在法律语境下的定义，以确定相应的监管对象，为后续有针对性监管措施的出台提供基础。

此外，加快制定儿童食品安全标准也同样重要。前文提及，目前我国近千项食品安全标准中仅有7项涉及婴幼儿食品，其他儿童食品实行的都是成人标准。儿童食品安全标准的空白为企业大肆攫取利益预留了空间。因此，首先需要制定适用于儿童食品的安全标准，针对儿童食品消费对象的特殊性，相较于一般的食品标准应当有更高的品质和安全性要求；其次还需要对现有的儿童食品安全标准进行整合和梳理，发现有已经落后于现实情况的标准需及时进行清理，以避免与之后制定的安全标准发生冲突。

针对当前儿童食品包装宣传广告的乱象，还需要制定统一的儿童食品标识标准。目前我国与食品包装标识相关的法律法规包括《产品质量法》《食品安全法》《预包装食品标签通则》等。但是这些法律法规未对儿童食品包装标识作出明确规定，大多仅强制规定要对脂肪、能量等元素进行标注，家长们无法通过外包装对儿童食品的营养成分有真实的了解。这显然不利于规制商家的宣传手法，很多企业在外包装上虚假表述或夸大食用效果，欺骗消费者，因此，需要尽快研究出台强制标示产品目录，加强食品营养成分标注的规范和监督[14]。

3.2 严格落实儿童食品市场准入制度

市场准入制度设立的根本目的就是在根源处对相关企业和产品进行门槛限制，运用行政权来规范市场环境，以防止不合格食品流入市场，危害消费者的人身财产安全。儿童食品的特殊性决定了其准入门槛要比一般食品高，只有这样才能彰显市场准入制度对于儿童食品监管的特殊作用。一是要对儿童食品生产企业进行资质审查。在充分尊重企业市场主体地位的同时，行政机关要把好资质审查关，具备相应的安全规范生产条件是必要前提条件，对于有过不良或违规生产记录的企业坚决不允许其进入儿童食品市场，同时也可以充分发挥公众参与的积极性，食品安全与公众利益密切相关[15]，在批准市场准入行政许可之前可以设置一定时间的公告期来接受群众监督举报，对于举报查实的一律剥夺涉事企业的准入资格，通过这种方式，一方面克服了行政机关执法能力有限的不足，另一方面可以加强群众的参与感，提高对于政府决策和市场安全的信任度。对诸如婴幼儿奶粉、辅食等更为特殊的儿童食品，可以适当拔高准入资格限制，如企业从业年限、生产设备服役年限等。二是要落实市场准入后续的常规检查。得到市场准入的行政许可后并非一劳永逸，还需要接受行政机关的定期抽检，检查范围包括生产企业的车间卫生、工作人员的健康情况和操作规范情况、仓储和物流全程环境等，对于检查不合格的要据实给以不同的处罚措施，从警告、罚款、降低资质到暂扣许可证件，直至剥夺市场准入资格并限制其从业。此外，对儿童食品的生产经营者建立信用目录，对检查出现问题的企业提高复查频次也是一条可行之策[16]。

3.3 完善儿童食品监管相关法律规范

3.3.1 借鉴国外先进经验

在我国目前在尚未颁布针对儿童食品监管的法律规范的情况下，可以借鉴参考其他国家的一些做法。国外有关儿童食品监管的法律规范主要存在两种形式（见表1）：①出台专门的儿童食品监管的法律文件，如韩国；②在通用的食品安全监管法中专门规定有关儿童食品的条款，如欧盟和俄罗斯。

表1 国外有关儿童食品监管的法律文件及相关规定[17]Table 1 Foreign legal documents and related regulations on the supervision of children’s food[17]

3.3.2 弥补我国法律空白

完善的法律规范体系不仅可以给行政执法和公民守法提供指引，还可以对可能存在的违法主体以震慑。在我国食品安全领域法律体系已经日臻完善的背景下，加快儿童食品监管法律规范的制定成为了当务之急。在综合考虑立法成本、立法时效和社会需求等因素后，笔者认为，依据我国的现实情况，对现存《食品安全法》进行一定的调整，后续出台专门的儿童食品监管的行政法规或者部门规章较为适宜。《食品安全法》是我国食品安全监管领域最高层次的法律文件，是行政机关制定有关儿童食品监管的行政法规或部门规章的上位法依据，《食品安全法》需要明确儿童食品的法律定义、监管主体及其监管责任、违法主体及其法律责任，为后续细化儿童食品监管条款提供遵循。之后出台的相关法律文件需要对《食品安全法》的概括性法条细化成实施细则，从儿童食品监管机构的职能、权限范围，到生产、流通、仓储、入市前检验各个环节都要有明确规定。最终形成以《食品安全法》为核心，行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等协调统一、无缝衔接的儿童食品监管法律规范体系。

3.4 加强对儿童食品相关主体的普法宣传教育

无论是通过立法弥补法律规范的空白，还是加强监管机关的行政执法能力，终究是通过外部力量来约束市场的失灵问题。消费者树立正确消费观念并增强维权意识、生产经营者做到规范自律、严格遵守法律和职业道德才是儿童食品市场健康发展、蓬勃向上的内生动力。现实情况是：一方面，消费者囿于自身认知，难以准确了解所谓儿童食品的品质和效用，陷入消费误区，可能存在盲目喂养和错误喂养等问题[18]；另一方面，生产经营者容易被经济利益所诱惑，违背职业道德，游离于法律边缘，虚假宣传，攫取不当利益。因此通过各种途径和形式向消费者、生产经营者等相关主体进行宣传教育不失为一条良策。学校、儿童公益基金会、行业协会、专家学者等应发挥力量，积极开展儿童食品安全科普教育活动，提高儿童自身和家长的食品安全素养[19]。消费者理性对待、合理消费，企业正当经营、货真价实，唯有如此才能共同营造风清气正、双方受益的和谐市场环境。

4 结语

儿童食品安全事关儿童健康成长、家庭安宁和谐、社会安定有序[20]，在人口老龄化加剧、人口出生率逐年降低的时代背景下，儿童食品行业的乱象必将得到越来越广泛的关注，如何为儿童提供放心安全的优质食品，对消费者、企业和监管部门来说都是一个重要课题。通过完善儿童食品的安全标准、严格落实儿童食品的市场准入制度并弥补相关领域的法律空白等举措加强对儿童食品市场的法律监管是可行之策。归根结底，还是需要多方合力为儿童的健康成长营造一个良好的社会氛围，为维护儿童食品安全保驾护航。