农村土地信托中政府角色的错位以及优化

邱俊杰

（江西财经大学法学院，南昌 330000）

2018 年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称新《承包法》）将土地经营权作为一项独立的权能予以确立，农村土地“三权分置”理论得到正式确认。2020 年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的出台也落实了有关“三权分置”的要求，为相关利益主体提供更充分的保护，有效激发农户流转土地的积极性。本研究讨论的土地仅指通过家庭承包方式取得的农用地，不包括农村宅基地、建设用地等土地。相较于农村土地出租、转让、入股、互换等常规流转方式，农村土地信托是一种新型的土地流转方式，而透过浙江“绍兴模式”、安徽“宿州模式”和湖南“益阳模式”等实践中的经典模式，发现信托有利于发挥土地的效益，推动农业产业结构化调整，农村土地信托制度的必要性和可行性也已经在理论界达成了共识［1］。但是传统信托模式在实践中仍暴露出对土地这一特殊信托客体处理上的缺陷，政府身份的越位、缺位是其经典表现。政府角色错位问题与农村土地信托法律关系建立同时产生，对该问题的探讨是完善相关制度的基础。为实现农村土地信托制度的良性发展，有必要对其问题进行分析梳理，在理解其本质的基础上进行相应优化。

1 中国农村土地信托实践经典模式中的政府角色

信托秉持“受人之托，代人理财”的理念，由委托人将自己所有的财产作为信托财产交由受托人代为理财，所获收益可为“自益”，即由委托人享有；也可为“他益”，即由非委托人享有。在理想化状态下，应当由拥有土地经营权的农户作为委托人将土地交由受托人代为理财，农户作为农村土地信托的委托人符合《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）的规定，理论界也对此达成了共识［2］。同时，基于土地的公益性，其事关农户的生存以及中国土地政策，政府作为公权力机关理应成为农村土地信托中的监督者，发挥应有职能。本研究选取浙江“绍兴模式”、湖南“益阳模式”、安徽“宿州模式”和江苏“无锡模式”作为典型样本进行比较分析（表1），发现政府存在角色错位，未充分发挥其监督、引导和服务等职能。

表1 实践中4 种经典信托模式结构对比

政府角色错位主要表现为越位和缺位2 个方面。一方面，政府越位成为信托当事人，以委托人或受托人的身份参与农村土地信托活动。在“宿州模式”中，区政府以委托人身份参与农村土地信托，集中管理农户土地并与安徽帝元现代农业投资发展有限公司（以下简称“帝元农业公司”）签订信托合同，直接担任信托合同的当事人。在“益阳模式”中，信托公司由益阳市草尾镇政府直接出资成立，由政府设立的信托公司管理农户土地，发放土地流转金，该做法可能会对信托市场和政府公信力带来不利影响。而“绍兴模式”的信托委托人是村委会，该模式是先由村委会与有土地信托意向的农户达成土地使用权转让协议，再由村委会和农业大户达成土地使用权转租协议。虽然政府并不是该法律关系的当事人，但村委会和政府之间并非是委托关系，村委会很难以村民集体的利益对抗政府［3］，因此本质上“绍兴模式”中政府仍属于信托当事人。在“益阳模式”中出现了政府频繁调整土地流转金的情况，越位干预了本该由市场调节的信托定价［4］。

另一方面，政府越位导致农户权益保护的缺位。在“宿州模式”中，区政府选择帝元农业公司作为受托人，但未参与到信托合同的草拟过程中，使农户的权益未得到有效保护。在“益阳模式”中，政府选择土地实际经营人时，未选择合适的土地实际经营人，后期土地承包公司无力支付土地流转金，导致农户权益受损。

4 种经典模式中“无锡模式”更符合农村土地信托的理想化状态，因为“无锡模式”中的合作社是由村集体的农户自发组成的，信托行为充分反映农户意志。“绍兴模式”“益阳模式”以及“宿州模式”都存在政府越位成为信托当事人的情况，而政府越位成为信托当事人也导致了农户权益保护的缺位，在越位、缺位行为的相互作用下，最终使政府角色错位。

在农村土地信托发展初期，受限于农户认知水平、农村土地信托中介机构缺失等客观因素，农村土地信托活动的开展需要引路人，政府为促进农业现代化而介入信托活动是其履行职能的表现。从经济学的角度来看，政府积极参与农村土地信托，以其公信力为依托，能够打消农户的顾虑，最大程度发挥土地规模化、集约化的效果，避免单个农户作为主体而产生高额的运行费用，进而为信托双方当事人带来可观的利益。但由于法律的滞后性，中国法律并未对农村土地信托这一新型土地流转方式进行详细的规定。为实现农村土地信托的良性发展，有必要进一步明晰农村土地信托中政府的角色，并在其基础上推动政府角色的转变。

2 有限政府理论对政府角色转变的启示

有限政府是指政府的社会管理及经济管理职能应当受到法律和社会的严格限制和有效制约。政府与公众之间是平等自由状态下的契约关系，公民为了享有更好的生存环境将权力授予政府，获得授权的政府并不意味着享有公民拥有的全部权利，其拥有的权利只是公民权利的一部分。政府的职能与权利相对应，因此，政府职能是有限的。有限政府理论与当下“放管服”改革的大背景相吻合，“放管服”改革的根本目的是转变政府职能，其目的实现方式是要求政府成为一个“有限政府”，收缩政府的权利，扩大市场机制。

2.1 政府的能力有限

有限政府意味着政府能力是有限的。受限于人员、编制等客观因素，政府需要与企业、非营利组织、公民共同治理和共同管理。反观在农村土地信托中，地方政府不仅要完成招商引资的任务，促成土地流转，发展地方经济，还需要保护农户的权益，地方政府在农村土地信托中仍然扮演全能政府的角色，但全能政府角色与有限政府理论和中国“放管服”改革背景相冲突。合理界定政府在农村土地信托中的主体行为界限，将政府直接参与农村土地信托转移到利用法律、政策、财政等手段间接参与农村土地信托，充分发挥信托制度的市场调节作用，是政府角色转变的重中之重。

2.2 政府的目的有限

有限政府意味着政府目的是有限的。政府的核心作用是保护人民的利益，具体到农村土地信托中，地方政府同样应当体现其人民性，市场经济以追求私益为目标，但农村土地信托中带有强烈的公益性，任由市场调节不利于农户权益的保护。政府作为公共利益的维护者，在农村土地信托中，应坚定地站在农户的立场上，维护农户的各项权益。

2.3 政府的权力有限

有限政府意味着政府权力是有限的，国家之所以拥有治理社会的强大力量，关键在于它代表着最广大公民的共同意志［5］。为了防止公民权利受到侵犯，有必要界定权力与权利的边界，而法律规定是政府行政行为的重要依据。在农村土地信托中，地方政府过度参与微观经济领域，这是地方政府未明确其行为的法律边界的表现，地方政府的行为均应在《民法典》、新《承包法》和《信托法》等法律法规规定的范围内做到依法行政。

3 政府角色错位所导致的问题

3.1 农户主体地位边缘化，农户权益保护不足

《信托法》在信托财产的归属上明确规定，“委托人将其财产权委托给受托人”，即明确规定了信托财产应当转移至委托人，信托财产的转移也意味着农户在农村土地信托期间不能再占用使用土地，农户将与土地相“分离”。理论上，农户虽然与土地相“分离”，但当发生对农户不利的情况时，农户能够依托《信托法》赋予其知情权、撤销权、终止权等权利，采取提前终止信托计划、请求赔偿等手段及时止损，以维护自身权益。但在农村土地信托实践中，政府往往居于主导地位，这就导致了农户在农村土地信托关系中地位的边缘化，其权利无法顺畅行使，权益难以得到有效救济。

当政府作为农村土地信托的委托人参与信托活动时，与信托公司签订信托合同，由于政府充当了信托合同的当事人，导致农户被排除在农村土地信托合同关系人之外。如在“宿州模式”中，区政府与帝元农业公司签订的信托合同约定，区政府为信托的委托人及受益人，当农户发现信托存在对自身不利的情况时，由于农户并非信托合同的当事人，因此无法顺畅地行使《信托法》赋予的权利。尽管农户作为理论上的委托人，但在农村土地信托过程中，他们既不是信托的直接委托主体，也不是诉讼中的原告，即使农户发现委托人存在危害自身权益的可能，也只能寄托于政府行使权利提供救济，若政府怠于履行权利，农户的权益便难以得到有效救济。

当政府作为农村土地信托的受托人参与信托活动时，农户与政府出资设立的信托公司签订信托合同，但由于政府和农户地位的不平等以及缺少相应的制衡机制，农户的主体地位同样被边缘化。政府设立的信托公司能否维持独立性并充分考虑农户的权益，较大程度上取决于政府的自我约束。如在“益阳模式”中，政府出资设立的信托公司在选取土地承包商时，为了完成政府的土地流转考核指标，盲目下调选取标准，选取的并非是对农户有利的承包商。面对政府对农户权益的损害，由于缺乏相应的异议渠道，农户的权益难以得到有效保护。因此，政府在农村土地信托角色中的错位，直接导致了农户主体地位边缘化，不利于农户权益的保护。

3.2 政府职能边界模糊，公信力易受损害

在农村土地信托实践中，政府肩负发展地方规模经济和保护农户权益的双重职责。为推动农村土地信托发展，促进地方规模经济，政府直接参与农村土地信托活动，造成了政府既是“运动员”又是“裁判员”的困境，而在该困境下政府职能模糊，易造成政府公信力受损。

一方面政府的常规职能是一般公共服务，具有普遍性和公益性；另一方面成为信托当事人则意味着政府将参与营利性服务。当政府同时扮演这两种角色时，两种利益随之发生了冲突。如“宿州模式”中存在政府为了达成土地流转考核指标，而忽视个别村民意愿，强行进行土地流转的情况［6］。长此以往，政府职能边界的模糊易滋生农村土地信托中的腐败，削弱人们对政府的信任和支持，导致政府公信力受损。因此，为了明晰政府职能，维护政府公信力，有必要将政府置于流转双方之外，提供政府角色转变的空间。

3.3 农村土地信托政治化，信托效能无法发挥

信托的本意是将财产交给专业人士打理，由专业人士进行评估并参与运作，信托制度优化资源配置功能的发挥，需借助市场调节的力量。但实践中由于政府角色的错位，政府过度参与农村土地信托活动，使得农村土地信托政治化。如“益阳模式”中，政府频繁调整土地流转金，以确保各农户收益的平均，平均主义并不等于公平主义，平均主义虽然能在短时间内带来农村土地信托的繁荣，但政府的行政力量会干涉市场的公平竞争，削弱市场的调节作用［7］，不利于农村土地信托的长远发展。

同时，面对农村土地信托政治化，当政府作为农村土地信托的委托人参与信托活动时，信托公司也会考虑在运营农村土地时，其决策是否会遭到政府的干扰，能否独立对信托财产进行运营等问题，这些顾虑在一定程度上会打击信托公司参与农村土地信托的积极性；当政府作为农村土地信托的受托人参与信托活动时，由政府出资设立的信托公司将会垄断受托人主体市场，农户无法凭借自身意志选择受托人，其余信托公司也无法公平参与市场竞争。由此可见，农村土地信托政治化会抑制信托制度效能，而农村土地信托政治化的根源问题是政府角色的错位。

4 农村土地信托中政府角色转变的建议

基于法律制度无法在短时间内改变的现实，应积极探索符合现行法律规定的信托模式，并以此为依托严守保护农户权益原则，明晰政府价值取向，但政府角色错位问题最终需要回归到法律层面，通过法律法规对政府行为的边界予以明确。

4.1 探索“慈善信托+农村土地信托”模式，改变政府参与方式

为实现农村土地信托中政府角色转变，可以构建“慈善信托+农村土地信托”模式（图1）。一方面，该模式为政府角色转变提供足够的空间，能更好地厘清政府的角色，使政府既不越位也不缺位；另一方面，该模式具有汇集社会资金、提高信托公司积极性、实现“慈善+信托”作用叠加等优势，可以更好地发挥信托制度巩固脱贫成果，推动乡村振兴。

图1 “慈善信托+农村土地信托”模式

第一，政府依托慈善信托减少直接参与，不越位。“慈善信托+农村土地信托”模式即首先由政府对信托公司进行公开招标，选出符合资质的信托公司，政府先行导入扶贫财政资金，与信托公司签订慈善信托。慈善信托的目的是扶贫，内容包括信托公司为农户设计农村土地信托产品以及产业升级等有利于乡村振兴的举措，由信托公司主动对接农户，开展农村土地信托活动，政府提供辅助性工作并监督信托公司。政府无需直接参与到农村土地信托中，依托慈善信托让信托公司积极促成农村土地信托，减少政府的直接参与，降低政府对信托活动的干预。

第二，政府通过间接参与回归政府本位，不缺位。首先，农村土地信托不同于其他信托产品，土地是农民的根基，是农村发展的基础，土地收益是农民生存最基本的保障，其承载着社会保障的功能。其次，相较于其他土地流转方式，信托需要将土地交由专门的信托机构，农户较难了解到信托公司内部的运作，在信息不对称的背景下，农户将承担较大的风险。因此，政府仍应参与到农村土地信托中，发挥其监督职能，保护农户权益，严格管控土地用途，确保土地制度有序运行。在“慈善信托+农村土地信托”模式下，政府基于对慈善活动的监督义务，成为与农村土地信托交易关系隔离的外部监管者，政府通过《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）第10 章专章规定的“监督管理”，对信托公司是否依照约定使用信托财产进行监督，政府未直接参与到农村土地信托交易关系中，能够把精力集中在提供更好的服务上。

第三，农村土地信托和慈善信托相结合能够起到巩固脱贫成果、推动乡村振兴的作用。首先，慈善信托不排除社会资金的进入，其能够发挥平台作用，汇集社会各类资金，探索精准防贫长效机制建设，持续助力巩固脱贫攻坚成果。其次，慈善信托的设立为信托公司设计农村土地信托产品提供了前期资金支持，信托公司将更积极地与农户对接，发挥其专业优势，因地制宜设计农村土地信托产品，确保土地发挥最大效益，增加农户收入。最后，农村土地信托能够加快土地流转，实现农村土地适度规模耕种，加快农业现代化进程；同时慈善信托可配合农村土地信托，开展农业基础设施扶贫、农业技术教育扶贫、就业扶贫等活动，完善农村产业结构，吸引人口回流，二者相结合发挥“1+1＞2”的效果。

4.2 严守保护农户利益原则，明晰政府价值取向

不同于传统由政府主导的农村土地信托模式，政府既是代表自身利益的交易方，又是与交易关系隔离的监督者，双重角色困境使得农户利益保护不足；在“慈善信托+农村土地信托”模式中，由于政府参与方式的改变，政府角色困境得以打破，根据有限政府理论，政府应做好农户利益的维护者，严守农户利益保护原则，维护农户的各项权益。为做好农户权益的维护者，政府强调从义务和提供救济2 个方面对农户权益进行保护。

一方面，强调信托公司的信义义务。在“慈善信托+农村土地信托”模式中，信托公司是慈善信托和农村土地信托的受托人，其管理着双重资产，处于整个模式的中心位置，连接着其他信托相关人。因此，应强调信托公司需严格遵守信义义务，按照合同要求整合双重信托事务；谨慎运营信托业务，基于自身专业分析，做出最有利于委托人的决策；应避免关联交易，不得利用信托业务为自身及其所属公司谋取不正当利益。政府在签订慈善信托协议时，对信托公司的信义义务予以强调，表明对违反信义义务的行为进行追责的决心，并在整个信托运行过程中，将信托公司对信义义务的履行作为重点监管对象。同时，根据《中华人民共和国慈善法》第49 条规定，慈善信托的委托人根据需要可以确定信托监察人。因此，让农户作为信托监察人参与对信托公司信义义务履行的监督，在强化农户主体地位的同时，也实现了多元化监督。

另一方面，提供农户权利的救济路径。若信托公司违反慈善信托的信义义务，政府能够凭借行政力量对信托公司予以问责，督促信托公司履行信义义务；若信托公司违反农村土地信托的信义义务时，由于政府并非农村土地信托的直接参与者，不能利用行政力量直接干预纠纷的解决。在农村土地信托实践中，农户相较于信托公司处于弱势地位，举证、协商及诉讼等方面的能力较弱，政府应帮助农户行使权利。当存在纠纷时，可由政府牵头对农户或信托公司反馈的问题进行组织沟通，再联动人民调解员、法律援助律师等共同参与，促使双方充分协商，以调解方式化解矛盾。若无法以调解方式化解纠纷，鉴于农村土地信托涉及领域过于专业，应强化法律援助部门的职权，积极开展农村土地信托的法律援助工作。

4.3 完善法律法规，明确政府行为的边界

农村土地信托涉及《信托法》、新《承包法》《民法典》等法律法规，其独特性和《信托法》的宏观规定形成了鲜明对比，有必要在《信托法》中对农村土地信托进行专章规定，在填补立法空白的同时，有效衔接《民法典》和新《承包法》等法律法规。

在农村土地信托立法过程中，应从以下几个方面对政府行为进行规范。第一，明确农户为农村土地信托的委托人。农户以其享有的土地经营权作为信托财产进行信托，农户为信托委托人不违反《信托法》的规定，同时理论界对此已达成共识。实践中，“宿州模式”为了使区政府作为委托人合法化，采取了间接代理形式，即通过签订协议将土地集中交由区政府管理，再由区政府作为代理人与信托公司签订信托合同，并在合同中约定区政府为信托的委托人和受益人。政府作为委托人即使在形式上符合法律规定，但农村土地信托中体现的是政府的意志，而非权利人农户的意志，本质上违背了《信托法》第2条中所规定的尊重委托人意愿。同时，明确农户为农村土地信托的委托人，也意味着农户能够完整享有《信托法》赋予的救济权利，避免主体边缘化导致的权利行使不畅问题。因此，明确农户为农村土地信托的委托人是矫正政府角色、防止政府角色错位的重要基础。

第二，农村土地信托的受托人应排除政府出资设立的信托公司。信托公司应以信托为业，即使设立人为政府，农村土地信托仍然属于商业信托。但依据法权理论，政府是典型的行政法律关系主体，只有在行使职能或维护重大公共利益时，才能通过特定方式成为民商事主体［8］。农村土地信托虽然重要，但还未达到事关国家与民族重大长久利益的程度，因此，受托人应排除政府设立的信托公司。

第三，立法明确政府的职责，避免政府不作为。当农村土地信托逐步走向市场化时，应警惕政府不作为。可通过立法对政府土地用途监管、农户权益保护和土地登记服务等职责予以明确，督促政府履行其应尽的职责，发挥其宏观调控的作用。同时，由于农村土地信托涉及金融、土地、农业等多个领域，为了防止各部门推脱责任，可考虑在政府内部设立专门的部门，由该部门对农村土地信托监督进行全方位负责。