我国城市社区公共体育服务供给主体的调适与嵌合

胡 磊 ,于倩懿 ,王瑞芹

(1.重庆工商大学 体育学院,重庆 400067;2.海曲中学,山东 日照 276800)

党的二十大报告提出“促进群众体育和竞技体育全面发展,加快建设体育强国”的要求,为新时期各级党委、政府做好体育工作指明了方向。要加快建设体育强国,需要以更加合理和完善的公共体育服务体系作为体育人才选拔、培养的平台,同时以全面健身和体育产业发展作为体育事业发展的储备库和蓄能库。体育治理的理论和实践是国内外成果关注的焦点,特别是伴随着我国建设新型现代社会的需求,体育主管部门正在经历着“管理型”向“服务型”的转变[1]。政府职能的转变是在我国第十三届全国人民代表大会上被首次提出的,但无论政府的职能如何转变,其依旧是以为人民服务为根本任务和宗旨的,而公共体育服务是服务型政府的根本职能之一。党的十八届三中全会指出要处理好政府与社会之间的关系,服务型政府就必须与社会组织及市场等紧密合作,充分发挥社会组织及市场的作用。通过对国外公共服务供给机制以及公共服务相关理论研究与回顾,清晰地体现出政府、非盈利组织、市场及公民组织等在治理网络中各自的作用,而其在有效治理过程中所承担的功能和地位,以及部分弊端能够对我国公共体育服务发展提供借鉴,促进中国城市社区公共体育服务的有效供给。

1 我国城市社区公共体育服务的供给主体

1.1 市场成为供给主体的应然机理

(1)修补政府治理的失灵。在新古典经济学家看来,公共服务通过一些官僚机构来分配是对市场机制的扭曲。美国经济学家盖伊·彼得斯(Buoy Peters)强调公共服务的市场性和自由性。但是,美国学者文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)等人研究表明,政府组织中存在着显著的利己主义行为,并且这种行为随着组织的发展而不断蔓延,最终导致形成垄断,在对如资源、信息、利益、权力等方面的分配逐渐沦为利益集团意愿主导的局面[2]。如上所述,为克服我国城市社区公共体育服务的供给上的困扰,人们提出利用市场机制来修补与调节政府治理的不足,从而灵活分配我国城市社区公共体育服务的需求[12]。

(2)适应供给主体的多样化选择。罗纳德·科斯是新制度经济学奠基人之一,也是诺贝尔经济学奖获得者,他提出了科斯定理,也就是只要产权明晰,交易成本基本上为零,产权的所有权归谁,市场效果均将成立,甚至达到了资源帕累托最优配置[3]。因此,从某种意义上讲,没有什么比产权更加重要的东西了。在科斯看来,公共服务问题解决的关键在于产权。在现代社会中,政府应该承担起公共管理职能并提供相应的服务。主体在提供公共服务产品时,存在着诸多选择,追求多样化、个性化,适应更高层次的体育健身需求需借助市场,而且政府并非独一无二[8]。为此,很多学者提出了我国城市社区公共体育服务的市场化改革,要求政府放宽市场准入渠道和政策,建立由市场引导投资、企业自主决策、融资方式多样、中介服务规范、国家宏观调控有效的新型公共体育服务投资管理体制。

(3)在新的公共管理理论中,市场是政府的有益补充。新的公共管理理论(NPM)是一种新的公共治理模式,自20世纪80年代以来一直存在于英国和美国等西方国家。它强调自由市场在公共服务中的价值,提倡用市场过程和制度安排来取代政府干预弊端,实现对社会公共服务资源配置的积极响应。根据新的公共管理理论,应采用消费者、生产者协同决策需求与供给,同时充分发挥政府与市场各自的优势,才能够达成资源等方面的最佳组合。政府的角色应该是指导者,而不是舵手,通过许可制对服务的提供方进行监管。特别是在公共服务领域中引入有效的竞争机制和退出机制,根据市场所能提供的服务质量引入服务提供方。政府不再是公共产品和服务的唯一供应商,而是推动和管理公共服务的动力。政府和市场相互补充,必须有机融入政府和市场机制[4]。我国学者认为,要吸取新公共管理理论的优点,转变政府现有的体育职能与执政方式,形成我国城市社区公共体育服务多元供给主体,开展回应性公共体育服务,构建与国情相适应的我国城市社区公共体育服务体系[5]。

(4)市场提供公共服务的普适性要求。科斯理论认为,只要公共服务产品存在生产的可分割性和私人提供的可能性,就可以通过一定的市场价格机制实行公共产品的市场交易,即公共产品由市场提供是可能和必然的[6]。籍此理论,我国城市社区公共体育服务的供给,可以通过一系列的制度安排,通过引入市场机制使我国城市社区公共体育服务产品消费的外部性得到解决,这些产品的生产成本也能够通过市场交易得以补偿,以及建构居民对公共体育服务供给主体的认同博弈机制,激励供给主体间对供给数量和质量的竞争优化[7]。

(5)市场化的手段更为丰富。由于政策、资金等多种原因,由政府所提供的基本体育公共服务是有限的,而由市场向民众所提供的基本体育公共服务则是无限的,因此要充分利用丰富的市场化手段,发挥市场在资源配置中的决定性作用。丰富的市场化手段体现在多个方面,例如,完全的私人运营,是指体育场地设施等完全由私人企业去运营,政府不对其进行监管和干预[8;政府与企业合作是指政府将体育公共服务项目以招标的形式交由私人企业管理,企业在这段时间内负责该项目的经营与管理,并从中获取一定的利益,在期限到之后,再返还于政府管理[4]。此外还有很多丰富的市场化手段,他不仅降低了政府的管理压力,避免了政府垄断以及贪污腐败等现象的发生,还能够将基本公共体育服务的作用发挥到最大,使其能更精确地服务于各类不同人群。

1.2 政府成为供给主体的应然机理

(1)国家的性质。随之而来的是广大群众对城市社区公共体育服务需求在量和质方面的提升。尽管在不同国家和社会形态中,公共服务的提供主体和形式会有所区别,但是现代社会中公共服务已经无可避免地成为公众评判政府能力和服务水平的内容[12]。也意味着,公共服务的质量是衡量各级政府治理能力和水平的指标之一,也是国家存在的重要标志。马克思主义认为,国家的本质特征是脱离人民群众的公共权力,国家必须在一定程度上代表国家权力,管理国家事务是国家的主要职能之一。国家利用其权力管理公共事务,为人民提供公共服务,以解决冲突、缓和冲突和维持统治阶级的秩序。可以看出,提供包括体育在内的公共服务是一种国民素质[9]。

(2)政府存在的逻辑前提。从社会契约学的角度看,国家或政府的存在是人们基于对生存安全和生活所需而对权利的一种让渡的结果。因为人们在诸如抵抗自然灾害、防御外敌入侵等方面,社会个体或小集体是无法胜任的,只能依靠国家、政府集全国之力来进行,于是人们只有让渡一部分权利给国家或政府。国家或政府也经常提供组织和管理这一社会公共服务活动,来满足人们对社会生活和生存安全的诉求,防止利益冲突而引起“秩序”动荡,并形成了一种最基本的、常态化的职能服务行为和方式。

(3)市场失灵的有效弥补。英国著名经济学家庇古、哈丁及美国诺贝尔经济学奖第一人萨缪尔森和他的导师汉森等人发现,在典型的市场经济活动中,公共服务处于效率低下的状态。只有政府的介入才能保障公共服务提供的有效性,弥补市场不足。因为公共服务提供的产品在非排外、无竞争力和不可分割的情况下,当商品在市场机制内非排外和不可分割时,便很难通过市场来反映和调整对公共服务的需求,因为市场机制下的公共服务总是伴随着规模回报的增加和边际成本的减少[10]。当公共服务引入市场机制时,由于附带的公共服务消费、外部因素和信息不对称等问题,导致边际成本高于边际效益,最终使在市场机制决定下的效率水平和公共服务供给量之间产生巨大的差距。诸多著名学家认为,要实现公共服务的公平与效率,需要政府才能调和市场机制的这一缺陷[12]。

(4)服务型政府的本质要求。在新时代,政府职能的转变和为人民服务的政府的形成是一个必要而有价值的选择。根据公民标准和社会标准概念运作的所谓的服务型政府,将政府定义为整个社会民主秩序框架中的仆人;通过法律程序和公民的意愿,政府致力于“为人民服务”,在法律面前平等,并承担相应的责任[12]。为人民服务的政府的本质是,它必须真正关注人民的利益、需求和愿望,真正把钱用于造福人民的日常生活,例如公共社会福利、公共基础设施、社会公共安全和秩序[13]。

1.3 公民社会组织成为供给主体的应然机理

(1)由其作为第三部门的性质所决定。公民社会组织作为政府机构的“伞形”外延,非营利组织和非政府组织日益成为现代公民社会的重要组织形式,作为“第三部门”的此类组织,形式上由公民以志愿服务、资金支持等形式运行,在英国等欧美国家中,此类组织在促进社区体育和公共体育资源发展等方面起到了重要作用。在大多数时候,它们不能很好地修复或解决这些问题。民间社会组织具有规模小、灵活性强、接近基层结构以及亲和力强等优势,并且能够快速、准确地跟踪人们对体育健身的需求等优势[12]。

(2)草根组织的本质。公民社会组织可以有效地弥补公共服务和市场供应的不足,并满足人们对运动和文化的各种需求。与此同时,政府和市场也正采取相关措施满足大多数人的需求。基层社会组织,特别是公民自发而成的组织,能够成为铺陈于基层的毛细血管,更细致地与基层人民进行对接,成为基层人民体育其他需求与产品提供方的中介,特别是能够抵达特殊群体和弱势群体等。从为公共体育服务的深度与精准性提供信息资源[12]。因此,特别是民间社会组织能够利用其基层优势来满足不同人群对体育服务的多样化需求,并且能够比政府和市场更有效地满足人们对公共体育服务的需求。

(3)公民社会组织可以很好地促进居民参与公共体育活动,促进和谐社会的建设。公民社会组织是基层组织,具有受众多、普遍性强、亲和力强等优点。对消费主体消费需求、动机和经济实力等方面有着较为详细和准确的分析。而且,作为社会组织的原子结构,基层组织与社区居民之间的互动和理解成为彼此双方形成情感的机制。特别是,在日常的频繁接触过程中,居民与公民社会组织达成了一种默契的平等关系,无论是从实际操作还是心理理解上都实现了动态的一致,并且他们可以更广泛地接触到公民社会组织提供的相关公共服务,从而使社区和居民之间达成了一定的和谐关系[13]。在这种情况下,以公民社会组织为组织形态,社会体育指导员为专业指导,社区公民为参与者可以很大程度上满足居民多样化的健身需求,确保社会稳定[12]。

2 我国城市社区公共体育服务供给主体的失灵

2.1 市场供给主体的失灵

(1)市场化以盈利为目的,把市场机制引入公共体育服务后,供给部门会更加专注于经济利益的获取而不顾公众的公共福利。在我国对于小城市和不发达地区的城市农村而言,由于城市居民对公共体育服务的有效需求不足,社会资本不愿意流向这些城市,必然导致这些地区的居民不能够和大城市和发达地区城市居民享受同等的公共服务。同时,既然是市场化,就必然是用货币支付来兑换等值的服务质量和内容。而由于不同人群、不同地域之间经济收入的等级化、差异化,预示着不同收入、不同地域之间的居民群体享受不到公共服务所应有的公平性和公正性,公共体育服务的公共性和公平性被市场化所扭曲。不同人群、不同地域之间人们的公共体育服务将产生新的差距和不公平现象[14]。

(2)我国市场机制和监管机制不完善,不健全,仅仅依靠市场机制的调节和自发运行进行公域之治,必然会导致产品供给不足,难以形成市场价格的合理有序竞争和定位,“免费搭车”以及“公地悲剧”等现象频频出现。同时,由于监管机制缺乏或不力,导致公共产品在市场生产、交易和消费的过程中出现腐败现象,公共服务质量低劣,诸如篮球场、健身活动中心等的豆腐渣工程层出不穷。

(3)市场化机制难以顺应居民的消费心理以及居民对运动的重要性认识不足。既然我国的政府职能正在向服务型转变,即以为公众提供公共服务为政府的根本职能任务,而公共服务产品以其“公共性、公用性、公众性”为主要特征。因此,政府应该无条件地为公民提供包括体育在内的公益性、福利性公共服务,不能够把公共服务市场化。因此,在当今服务型社会和服务型政府的建设中,居民认为政府或城市应该无偿或免费提供一些体育器材或场地设施,而不是自身再承担体育运动带来的额外消费,从而影响了民众参与度。

2.2 政府供给主体的失灵

(1)体制特点使然。新中国成立之后,我国实行了“赶超战略”,在此体制的驱使下,我国体育也形成了“重竞技、轻群体”,实行了竞技体育的“举国体制”,大部分资源被倾向于竞技体育,而群众体育被边缘化。

(2)管理部门自身的特点。我国政府部门的决策管理的最大弊端就是难以形成信息的有效收集和回应,导致政府部门对有效需求资源配置的不足、浪费或效率低下,不能够真实、及时回应居民的健身娱乐公共需求。同时,“至上而下”的下游模式会导致资源配置过程中的腐败现象、资源的重复配置或零配置,以及项目资金的转移或挪用。

(3)利益偏好和寻租现象导致有效供给失衡。政府依然是一个具有经济理性的利益体,同样寻求自身效益的最大化,主要体现为政绩效益和经济利益。当前政府已经把全民健身纳入政绩考核,于是很多政府部门或人员都将注意力集中在易出成绩的显性项目上,大做形象或面子工程,而忽视居民真正需求。其次,在缺乏监管和经济利益的诱使下,政府部门内部或政府与企业之间常常出现寻租现象,导致我国城市社区公共体育服务资源配置效率低下,成本偏高,豆腐渣工程屡见不鲜,致使我国城市社区公共体育服务的有效供给失衡。

(4)责任主体执行力减弱。我国城市社区公共体育服务涉及到教育、文化、建筑和规划等部门的多头管理和综合性服务项目。但遗憾的是,当前这种多头管理的责任主体没有充分发挥各自的职责和效能,相互间并没有形成一个协调的联合体,导致信息在多部门、多层级之间流动而失真,以及横向部门之间责任的相互推诿、下级部门权力施展的不足,责任主体执行力减弱。如通常情况下,上级政府掌握着财权,而把事权责成给街道办事处、社区组织[15]。

(5)资源配置不合理,服务质量不高。在不同地区,不同民族,都有其独特的体育文化和民族传统体育项目,而政府对基本体育公共服务的供给是相对有限的,是自上而下发放的,因此很难保证各项体育设施能精确地分配到有着不同体育需求的地区,以满足不同民族文化、不同年龄段、不同文化程度的人们的需要。这种现象在各乡镇、各少数民族自治区显得尤为突出。另外随着经济的快速发展,生活在城市地区的人们有经济能力去选择性消费自己喜爱的适合自己年龄段的运动,而各乡镇、少数民族自治区的经济发展相对落后,甚至有些偏远山区还处于贫困阶段,他们没有多余的经济能力去消费在体育活动上,因此更多地依靠政府的基本投入与供给。但政府往往很难深入到每一个乡镇和贫困地区,并精准地供给适合当地民众使用的体育设施与服务,尤其在少数民族自治区,在尊重其传统民族文化的基础上,实施难度也进一步加大。

2.3 公民社会组织自治的失灵

(1)公民社会组织具有草根性,因此它具有零散、整合能力差、个别性等特性,处于社会公共服务组织中的“补缺拾遗”地位。各种不同的非营利组织不是从整体出发来解决社会或某区域的问题,而是从一些局部利益或视角出发,往往以社会特殊人群和特殊事件为服务对象和服务项目。在价值取向上缺乏全局性、统一性,降低了公共服务的整体效率。

(2)公民社会组织虽然不以营利为目的,但它同样关注效益和盈利,用以满足自身成员的享受及名誉,以及组织的发展。但如果在缺乏有效的监督和外部约束乏力的情况下,公民社会组织就不可避免地带有自利性,采用市场化运作方式,偏离公共服务非营利的宗旨。最终导致组织目标的共同性和组织的自治性产生张力,公民社会组织自治就成为获取利益和荣誉的工具。

(3)目前我国公民社会组织依附、挂靠于政府部门的限制依旧还没有完全消除。由此,公民社会组织缺乏独立性和自由性,依旧被政府所控制。而这种控制的结果,一是将导致公民社会组织之间缺乏有效的竞争,公民社会组织没有压力,缺乏改进和提高服务质量的动力,服务效率与质量跟不上公众的服务需求。二是公民社会组织不得不依靠政府部门的支持,而最终选择站在政府一边,忽视社会和公众真正需求。

(4)监管力度较为薄弱且没有明确的规章制度。公民社会组织处于“公”与“私”之间的一个领域,既不属于政府也不属于私营经济,他属于非强制性的行为集体,因此他无利益挂钩,纯凭自愿参与,组织性差,缺乏公共性建设等,都阻碍了其组织与发展,导致各种社会组织层出不穷、鱼龙混杂,但真正能对民众提供实际帮助的组织却少之又少。面对这种情况,政府应发挥监管和协调等作用,并颁布明确的规章制度,将对公民社会组织监管的责任分发到各区县甚至各社区单位,增强其承办活动时的组织性,严格遵守申报活动流程,定期在群众中开展基本的体育活动,并要联合社会各界、网络媒体等对其活动举办的优劣性进行监督与评价,对于活动组织较好的给予表扬与奖励,并通过媒体、互联网等对其进行宣传,反之则给予批评并停办之后的活动,在内部进行讨论与整改,以提高各社会组织的责任感,督促其将体育活动的举办做大做好,切实满足群众的需求。

3 我国城市社区公共体育服务供给主体实施调适与嵌合的机理与实施路径

3.1 实施的可行性

社区是社会的细胞,也是城市治理的基本单元,社区在对社会管理与服务方面所能起到的实效与其可行性,在关怀老人方面便能直接地体现出来。习近平总书记指出:“要发挥好基层党组织战斗堡垒作用,努力把社区建设成为人民群众的幸福家园。”社区是打造幸福家园的基础,是建设幸福中国的重要支撑。大力推进幸福和谐社区建设,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

3.1.1 重点调研与排查的能力

居家养老是中国养老方式的重要组成部分,社区物业及网格员定期统计老人居住基本情况,如是否能够照顾自身起居、是否有亲属同住等。同时,社区加快完善配套设施和公共服务设施,着力发展社区养老、托育、助残服务,高标准建设居家养老、社区养老服务场所。

3.1.2 重点关照与协调的能力

对于社区中的老龄住户,各个社区在物质层面都承担起保障居民基本生活并提供食物以及生活用具等必需品的责任。并对一些有特殊疾病或行动生活不便的特殊人群进行重点关照,提供药物并且上门进行医疗服务等。在精神层面,社区工作人员还需要耐心地对老人进行心理疏导,以消除老人们消极的情绪情感。这些人性化的举措不仅能抚慰老人们的内心,还能满足老年人安享幸福美满生活的需求。

3.1.3 网络化模式更为科学高效

网络化管理模式是我国在长期的基层社会治理工作中探索出的一个创新性举措。他能充分调动人民群众的力量,如社区养老是以家庭为核心,以社区为依托,以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性,把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区,构成了一整套严密、细致的网状体系,使老年人口关怀更为科学高效。

综上所述,社区在养老服务的实践中所能起到的作用是颇为显著的,社区不仅能重点关照到政府很难涉及的人群,并且能因人制宜地为其提供相应的帮助,还能在严格遵守国家政策的情况下做到重点防控与排查。并且在政府的支持下,社区管控的威信力与群众的服从力远比某些公民社会组织要强得多。这反映出社区在管理与服务等方面的诸多优点,同理将其转换在基本公共体育服务方面,通过社区管理防控疫情成功的例子为我们分析社区管理与服务基本公共体育提供了一定的理论与实践支撑,具有一定的可行性。

3.2 调适与嵌合的理论机理

研究表明,政府、市场以及公民社会组织在各类公共服务中发挥着越来越多的作用。为了能够更加精准和有效地提供公共体育服务,须在充分研判的基础上,搭建政府、市场和公民社会组织等在内的治理网络,以自下而上和自上而下的双向信息对接,形成公共体育服务体系,并及时修复或纠正其失灵。能够充分利用自身优势的同时,还能充分吸收其他三者的优势点,促进其合理利用各自的优势,充分发挥社区机制本身的一些优势(见图1)[16]。

图1 我国城市社区公共体育服务供给主体的调适与嵌合内容与机理注:→代表嵌合部分,→代表优化部分

研究分析可知,社区不仅在我国城市社区公共体育服务供给主体的效率和责任方面整合了政府、市场和民间社会组织的优势,而且在我国城市社区公共体育服务的决策和监督中,吸收了与政府类似的公共权力,还利用市场机制配置公共体育服务产品;并利用民间社会组织的规划和决策安排,避免无效市场竞争造成的资源浪费、闲置和公共损失,兼顾公共体育服务的公平和效率[12]。

3.3 我国城市社区公共体育服务供给主体调适与嵌合的实施路径

研究可知,我国城市公共体育服务的社区治理是一种比较适合我国国情的治理机制。在社区治理机制中,社区将成为我国城市社区公共体育服务的直接责任主体和有效实体。但根据我国国情和城市社区的发展,构建“社区—政府—市场”三位一体,以及社区为服务的互动运行机制,是我国目前实施城市社区公共体育服务的一种适宜途径。根据这一理念,笔者提出以城市社区公共服务中心(部门)为公共体育服务组织的主体,根据公共服务的一般管理原则和要求,构建了城市公共体育服务社区调整与整合的实施路径模型(见图2)。

图2 城市社区公共体育服务社区化服务主体组织结构图

在我国城市社区公共体育服务的社区治理中,社区负责社区公共体育的发展、组织和执行方案,并负责决策向政府、企业和公民社会组织提供有关信息,以及在公共体育领域组织市场、政府和社会组织的有机协调和整合。政府将重点放在宏观方向、决策、规划和融资以及评估和监测公共体育服务的效率等方面。企业将根据政府的需要和社区提供的信息将不同的生产和需求相结合,以尽可能低的成本和最佳的投资为我国的城市社区居民生产和生活提供各种不同的公共体育服务产品[12]。

在社区系统中,必须制定有关公共体育服务组织的科学运作的合理模式,并采用决策、生产、执行和控制的分工原则。例如,根据社区公共体育服务的生产因素,在社区服务中心设立了社区体育决策机构或委员会,制定、审查、改进甚至修改社区体育决策方案。财政部门或委员会负责资金的预算、分配和执行,以及通过国家拨款、国家支助、企业投资、社会捐款和社区自2我融资等方式向有关委员会或行政部门提供相应的资金,并制定服务产品质量标准、工业质量标准和资本预算,选择最好的企业并提供相应的服务,管理机构或管理委员会负责建立相关系统。此外对资本、商品或服务的质量控制和管理以及公共服务的满意度评估等都是通过预算、立法、审计、司法、行业质量标准、行为守则、道德规范、公众舆论等手段进行的。

4 结 语

随着服务型政府的建设和国家权力的下放,社区在公民生活以及社会治理方面发挥着举足轻重的作用。成为联结公民个体、政府机构与市场主体的重要机构,也必然会在我国公共体育服务供给的有效性、精准性等方面挥着独特作用。因此,在社区公共服务体系在信息化、组织化和程序化发展的基础上,为我国的城市社区的公共体育服务提供公共产权,并加强社区在公共体育领域的社会权威,构建更为科学的公共体育服务管理及运作机制是我国公共体育服务提质增效的必然选择。