利益相关者视角下课后体育服务的协同治理研究

覃晓渝,刘转青

(贵州师范大学 体育学院,贵州 贵阳 550001)

青少年的健康发展问题是关系千万家庭的重大民生问题,是关系国家未来的发展问题。2019年全国6～22岁学生体质健康达标优良率仅为23.8%[1]。为进一步提高中小学义务教育阶段课后服务水平和教学质量,2021年7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”)文件,要求学校利用课后服务时间开展丰富多彩的文体活动,且可适当引进非学科类校外培训机构参与课后服务来满足学生兴趣特长需要[2]。自“双减”政策推行以来,在激发学生体育锻炼兴趣、提升学生体质健康水平、缓解家长接送时间冲突等工作方面已取得显著成效。但这一过程中,服务中的政府、学校、机构、服务对象等诸多利益相关主体之间尚未形成治理合力,课后体育服务的实践中还存在校内服务执行、校外服务机构管理、服务质量监管、学生家长主体权益保障等诸多难题亟待解决。2022年12月28日,《教育部等十三个部门关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》提出了“服务育人、问题导向、内外联动、部门协同”工作原则[3],本研究从利益相关者视角出发,分析课后体育服务实践过程中的利益相关主体以及其互动关系,构建课后体育服务协同治理模型,优化政府、社会、学校、家庭等相关主体参与课后体育服务治理路径,提升服务质量与水平。

1 利益相关者理论及课后体育服务的利益主体辨析

1.1 利益相关者理论

1984年弗里曼曾提出“利益相关者”是任何能够影响公司目标的实现,或者受公司目标实现影响的团体或个人[4]。米切尔等学者将利益相关者根据权利、合法性和紧迫性三种属性进行分类,这三种属性是可变的、非固定的,要成为利益相关者至少要具备一个属性。若拥有一种属性为“潜在型利益相关者(Latent Stakeholders)”,拥有两种属性为“预期型利益相关者(Expectant Stakeholders)”,同时拥有三种属性则为“确定型利益相关者(Definitive Stakeholders)”[5]。利益相关者的核心内涵是进行最优的价值创造和不同利益相关者之间的有效治理,即创造尽可能多的价值和实现有效治理[6],通过对组织行为的利益相关者分析,能够辨别不同主体的互动关系、利益优先级和需求目标,从而在综合平衡各方诉求的过程中建立更加高效且健康的治理秩序。

1.2 课后体育服务利益相关者辨析

课后体育服务是指学校在常规教学结束之后,以学校为主阵地,积极引入校外服务资源,为满足家长托管和学生体育锻炼需求而开展的体育教学活动。课后体育服务主要包括政府部门、学校、服务机构、学生与家长、媒体等9个利益相关者(见图1)。

图1 课后体育服务的利益相关者图

结合米切尔评分法,确定政府、学校、服务机构(直接参与课后服务的体育俱乐部、体育培训机构、体校、协会等主体)、家长、学生为确定型利益相关者;教师、教练员和第三方评估机构为预期型利益相关者;学术研究机构、媒体和体育用品商为潜在型利益相关者(见表1)。

表1 体育课后服务利益相关者类别、角色和功能表

2 课后体育服务利益相关者的权力/利益结构

权力,它本质上是一种强制力量,行使这种强制力量的最终目的是为了夺取或维护掌权者的利益[7]。权力的大小能够反映不同利益相关者实现诉求时对组织的影响程度,利益水平的高低则反映不同利益相关者的利益诉求的兴趣[8]。因此,通过构建权力/利益水平矩阵(见图2),将课后体育服务中不同利益相关者置于A、B、C、D四个区域来辨识其关系地位和利益诉求,为优化主体治理点明方向。

图2 课后体育服务主体权力/利益矩阵图

A区域的主体们拥有较高权力和利益诉求,并掌握着总体的话语权。(1)政府部门是课后体育服务相关政策及制度建立的主要决策者和管理者,他们把控着课后体育服务整体规划方向和运转机制的科学性,并协调着服务供给主体和需求主体之间的利益关系,追求的是服务带来的社会公共利益;(2)学校和服务机构是课后体育服务的具体生产者,对制定服务的具体内容、实施过程以及管理方案等有主导权,通过服务带来的社会影响力、经济收入等是其追逐的主要利益;(3)学生和家长既是服务的直接消费者,也是服务的监督者,他们的态度会影响政府、学校、机构等对服务政策和内容的设置,所追求的是丰富且高质量的服务内容。

B区域是权力较高但利益诉求较低的相关主体,对课后体育服务政策的推进一般持“顺从”态度。第三方评估机构是协助政府规范课后体育服务的客观监督者,对课后服务推行效果具有一定的影响力,对服务所形成的评估结果带来的行业影响力是其主要的利益追求。

C区域属于权力较低但利益较高的相关主体,会对课后体育服务表现出极大的兴趣和表达欲,要注意倾听他们的意见并关注他们的利益实现情况。(1)教师、教练员是体育服务的直接服务者,享受着服务带来的培训机遇和薪资待遇;(2)学术科研机构的研究成果能够对课后服务实践进行指导,利益诉求是享受成果转化带来的社会影响力提升;(3)媒体是帮助政府、服务对象、服务者三方的信息传递的沟通协助者,也能通过信息传播来获得社会影响力和经济利益。

D区属于权力低利益低的相关主体,他们对课后体育服务相关政策的推行和发展情况并不在意,也不具备专属的权力。体育用品商提供场地建设、器材设施、服装等服务,只是单纯的商业行为。

3 不同利益相关间的利益冲突分析

根据不同利益相关者与课后体育服务实践的实际现状,将各主体分为直接利益相关者和间接利益相关者。直接利益相关者是指直接参与服务组织管理实践,并直接享受服务成果的主体,包括:政府部门、学校、服务机构、教师、学生和家长。间接利益相关者指通过评估、舆论等途径间接对影响服务的决策与实践,并以此获利的主体,包括:第三方评估机构、媒体和学术研究机构。

3.1 直接利益相关者之间的利益冲突

3.1.1 政府与服务者的利益冲突

“双减”以减轻学生和家长负担为主要目的的公共政策,政府强调非学科类课后服务的“公益”属性,这决定了政府追求的公共利益与学校、服务机构追求的经济利益之间必然产生矛盾。课后体育服务高收费与政府所要求的“公益”服务背道而驰,增加了家长的经济负担,而低收费无法满足学校的服务内容建设和教师酬劳分配,同时这对“利益至上”市场服务机构而言无法满足他们预期的经济收益,容易造成机构教师结构向兼职人群偏移,进而拉低服务的质量。尽管地方政府能给予学校一定的财政支持,这也并不能完全满足不同地区、不同条件学生多样的服务需要和高质量的服务诉求。且由于学校基于“升学”目标的追求,导致学校对课后体育服务的开展成效并不重视,随着年级的升高,体育类课后体育服务还会逐渐减少,到毕业年级甚至会关闭课后体育服务[9]。另外,由于不同地区的发展存在较大差异,教育资源分配不均,部分地区学校的师资水平和基础设施较差,课后体育服务开展困难。随着第三方校外服务机构的参与,监管和安全亦是需要重点关注的问题。在监管上,部分服务机构为追求利益最大化,宣传与实际办学水平并不相符,还会在监管部门资格审查和校园准入审批过程中寻找漏洞,甚至出现“走后门”的不良行径。在安全上,《学生伤害事故处理办法》主要针对在学校内开展教学造成的在校学生人身损害后果的事故处理[10],这对在校外开展的课后体育服务意外伤害情况并不完全适用。这导致学校为避免运动事故带来的赔偿纠纷以及名誉损害,在用简易的体育教学方法来降低校内学生运动伤害风险的同时,还会刻意限制校外课后体育服务的开展。政府应在学生运动伤害事故处理法规方面考虑更加细化的责任关系。

3.1.2 政府与服务受众之间的利益冲突

“双减”是基于学生和家长的利益诉求出发而制定的“减负”政策,政府是其关键的决策者和推动者,但由于涉及的政府部门繁多,对服务机构资质和服务质量审查和监管分工复杂,加之非学科类校外服务机构因其培训科目性质,在监管上可能存在一些盲区[11]。部分地区对课后体育服务管理缺乏相关的执行标准,针对机构跨区域开展线下服务的资格审查机制尚未完善,对服务者管理的漏洞会滋生出“师资造假”“卷钱跑路”等恶意经营的问题,但服务对象反馈的问题也因各部门责任与权限没有明确划分,处理起来束手束脚[12],导致学生服务质量无法保障,家长维权困难等问题。同时,上述所涉及到的学生安全问题的处理同样是服务受众关心的重点,没有官方法规政策保障孩子的运动安全,会影响家长与学生对于课后体育服务的选择。政府部门在追求课后体育服务开展与普及的过程中并没有建立完善的行动保障机制,导致课后体育服务治理混乱。政府对服务供给端的治理漏洞,增加了群众对服务的担忧,会损害服务受众对政府、服务者的信任关系,为“双减”政策的推行增加阻力。

3.1.3 服务者内部的利益冲突

服务者内部之间的利益冲突主要有两个方面:一是学校与服务机构之间的冲突。作为课后体育服务的两大供给主体,在服务中处于合作关系,学校通过引入校外机构参与课后体育服务,既提供了市场,又丰富了自身服务内容。但在合作中,学校希望服务机构立足于课后体育服务的“公益性”,能够做出更多的“让利”,同时又能提供较好的服务,而服务机构需要师资建设、课程建设、设施建设等方面的经济成本考虑,高投入低回报的大尺度的经济让利对服务机构而言是难以接受的;二是学校、机构与教师之间的冲突。教师是实施课后体育服务的关键人物,他们希望通过服务能够为自身谋取一定的经济收益和提高机会。在2021年8月江苏教育厅规定学校教师课后服务报酬每课时不低于60元标准[13],随后要求省内10个左右尚未建立经费保障机制的县区尽快建立到位[14],但在2022年5月仍被爆出部分乡村教师课后服务报酬“延时发放”的问题[15]。由于国内体育师资力量不足等现状,许多地区需要教师身兼多样的运动技能及教学方法以应对不同的教学任务,这需要学校与社会体育团体持续性地开展多次专业化培训才能实现,但教师的进修政策因为开展的时间不同和学校领导的重视程度不同而参差不齐[16],难以满足教师培训需求,如此抑制了教师参与服务的积极性和主动性。

3.1.4 服务者与服务受众之间的利益冲突

学校与机构的教师是服务者,家长、学生是被服务者,家长为孩子花钱委托给学校(机构),再由他们安排教师提供服务,双方(家庭—学校或机构)之间形成一种契约关系。学生作为服务的关键群体,服务本身并没有达到他们心中的预期。还有部分学校受自身师资和场地器材资源的限制,并不能满足学生的需求,如,郑州市城区小学课后体育服务开展过程中学生喜爱的项目与活动开展过程中的实际参与人数较多的项目不成正比[17],学生被迫选择不太喜欢的项目;南昌市小学中有59.9%的学生对课后体育服务的形式表示不喜欢[18];在成都甚至部分学校对服务开展的形式都没有明确规定,一些课后服务的组织形式大多为授课教师自己决定[19]。此外,对于家长而言,课后服务是否选择体育本身是一个犹豫的问题,根据调查显示,72.7%的家长希望可以在课后延时服务中安排课业辅导和答疑,只有50.8%的家长希望有体育锻炼的服务形式[20]。同时家长心中对服务的收费也存在忧虑,一是认为课后服务应当属于学校教学的一部分而不应收费;二是即使官方规定了费用的范围标准,但不同学校、不同内容的收费仍存在虚高和不透明的情况,家长对服务收费存在质疑。

3.2 直接、间接利益相关者之间的矛盾

直接利益相关者与间接利益相关者之间的利益矛盾并不是主动的,政府委托第三方评估机构对学校、服务机构开展课后体育服务的现状进行监察和评估,并将结果反馈给政府和社会,第三方评估机构要求对评估结果的客观、公正,能够真实反映学校、机构的服务质量。媒体和学术研究机构(包括大学、期刊等)等主体对课后体育服务的关注度较高,前者善于在群众事件中去发掘新闻热点,后者倾向于对服务产生的社会现象本质及发展规律进行研究、探索,最后形成理论成果。他们的共同点是不通过服务本身来直接获得利益,而是通过揭露现状问题、表达群体需求,将弱小的个体的利益诉求传递给公共集体,以追求实现对当下服务组织、权责规划、监督评价结构的现状改善的目的。间接利益相关者的重点是服务政策推行之后的社会现象,但直接利益相关者的重心更多在政策实施后所达成的指标与绩效,对研究成果和部分负面信息反馈的接受、转化缺乏执行力。

4 课后体育服务利益相关者的协同治理

4.1 课后体育服务的协同治理框架

“协同治理”是“协同”理论与“治理”理论的交叉产物,两者在现代社会的起源与发展主要得益于西方理论研究的发展和探索。“协同”在系统论中指系统中个子系统的相互协调,合作或同步的联合作用及集体行为,结果是产生1+1>2的协同效应[21]。关于“治理”,Rhodes认为是政府以促进社会互动为任务,强化政府与民间、公共与私营之间的互动合作[22]。协同治理是多元主体通过协调合作,共担风险、共同行动,最终促进公共利益最大化的实现[23]。课后体育服务中政府、学校、服务机构等利益集体和教师、家长、学生等利益个体之间利益冲突复杂,矛盾网络交错,服务管理划分模糊、服务监督失信、治理过程低效,目标实现困难。而构建多元主体协同治理网络,可以帮助主体间在相互协商、协作共享的基础上实现治理过程的有序性和治理结果的有效性[24]。

课后体育服务进行协同治理框架(如图3)是基于不同利益相关者主体的角定位色和职能权责,以其利益诉求为基础,以厘清权责结构、增强互动关系为重点,从政策引导、部门协作、监督评价反馈、信息交互等方面进行构建。其中首先要以国家中央政策方针为导向,相关制度法规为根基,各地政府积极完善适应当地发展现状的相关管理办法,细化各部门的权责划分,强化协同配合,增强部门间的决策沟通和政策互补。其次是鼓励学校积极建设和学生主动参与,并支持引入校外机构丰富学校体育服务内容,规范化、简单化服务机构资质审批流程。通过委托第三方评估机构对区域内学校整体及学校个体服务开展水平进行常态化的评估监督,借助媒体宣传服务、建设良好服务氛围的同时,加强服务者与被服务者之间的信息流动,以学术机构的研究成果为参考,逐步完善服务评价指标构、内容制定等工作。最后,推动课后体育服务政策法规、审查制度、管理制度、评价指标等服务体系化建设不断完善,在课后体育服务中形成以政府为主导,多元主体协同参与,既分工明确又相互配合的协同治理网络,实现各方收益最大化。

图3 课后体育服务多元主体协同治理框架图

4.2 课后体育服务的协同治理路径

4.2.1 意识协同,关注学生之本

学生群体“双减”政策关注的重点人群,以“减轻学生作业负担和校外培训负担”为核心目标,各参与服务的主体应始终坚持以“学生为本”,从学生的角度出发规划、管理和实施课后体育服务。(1)注重服务规划。教育、体育部门依据学生的教育规律、生长规律统一制定课后体育服务大纲,规划常见体育项目的服务目标、服务要求,对服务的评价也应将学生的需求满足度、参与满意度等作为第三方评估的重要指标。(2)关注学生意愿。各学校在期末或假期提前统计学生意愿,协调与服务机构协力为下学期服务开展做足准备,针对年龄较小的学生,在遵循孩子意愿的基础上可由家长进行项目选择。(3)尊重孩子选择。学校可以通过班会、公开课等形式为家长展示课后体育服务,帮助家长认清服务目的、性质和作用,从孩子发展的角度去看待和选择服务。(4)增强服务自律。学校与服务机构要认清课后体育服务的工作性质,紧跟“减负”目标,以学生、家长的服务诉求为中心,建设服务受众欢迎的课后体育服务,并不断强化自身服务规范和教师行为监管。

4.2.2 制度协同,筑牢行动之基

课后体育服务中,政府部门要积极打通政府、学校、机构与家庭之间的组织阻碍,充分发挥第三方评估机构、学术研究机构等社会力量来优化服务管理。(1)建立与完善第三方机构准入和监察机制。教育、体育部门与学校积极合作,强化对校外机构的资格鉴定、师资查验、服务引入等工作,确保校外机构参与服务的质量与水平。针对市内跨区域开展线下服务的机构资质审查,可以根据机构师资力量、硬件设施和服务项目项目等情况,采用分级的多部门联合审查机制,仅满足跨区域(1～2个县级行政区内)线下服务资质的机构要分别在相关区域县级行政单位获得审批,而满足多区域(3个及以上县级行政区)服务水平的机构可以申请市级单位的联合审批,获取服务资格的可以在市内跨多区域进行线下课后体育服务,避免重复审查,但服务所在的县级单位仍具有相应的监管权力。(2)建立“家—校—社”服务协同管理制度。在划分学校与机构的权责界限同时,将家庭融入服务的管理当中,促进家庭对学校、机构服务的参与感和信任感。如,学校在对第三方服务机构进行遴选时,设置“家长代表”席位,由各年级分别派出部分家长参与,并赋予相应的表决权,在学期末家长可以对教师或机构进行匿名评分,学校对评分较高或过低的教师要设置专门的奖罚制度,对评分低的机构要通过沟通或更换的方式保障服务质量。(3)构建教师教学考评机制和进修培训制度,以保障教师的劳动所得和学习机会。学校要借助评估机构、学术机构对教师的教学实践、教学成果等设计专业化考评指标对教师进行定期评价,从学生、家长的服务需求、效果、满意度等方面形成学期评价,结果纳入教师绩效考核。依托单项体育协会、高等体育院校等社会资源为教师建立持续的业务培训。(4)强化风险管控。学校作为课后体育服务的“主阵地”,要从托管交接、运动伤害、风险规避等方面完善安全管理制度,从服务开始到结束,从学生课前运动风险告知与监督,到细化校内、校外服务过程中的人员管理责任分工,要明确不同阶段的主要责任方、责任内容和监管人员,同时要积极准备在室内、室外的课后体育服务中应对火灾、地震等各类突发灾害的应急预案,保障学生安全。

4.2.3 资源协同,合聚供给之力

为提高课后体育服务的主体供给能力,不同地区应结合自身现状进行稀缺资源建设和现有资源整合。(1)优化师资配置。各地区教育局、体育局要积极协调现有的体育教师资源,通过学校间的教师流动或远程授课,形成“校—校”互助模式,要充分利用“潜在”的体育教师力量,鼓励当地退役运动员、高校体育专业教师或学生、具有体育专长的学生家长等群体在经过相关考核后进入中小学参与课后体育服务。(2)创新服务的内容与形式。鼓励学校、服务机构线下因地制宜,开展具有地方特色的课后体育服务。鼓励优质服务的学校、机构加快线上服务资源平台的教学资源开发和建设,破除时间和空间壁垒,创新数字化课后体育服务供给新模式。(3)加强社会体育场地资源建设与管理。以政策为先导,合理规划现有体育场地资源的公众使用权限,在提高校园内体育设施使用效率的同时,鼓励校外公共或私营体育场馆积极承担社会责任,与单个或多个学校开展合作,对场地资源匮乏的学校以租赁场地、提供服务等形式进行援助,根据不同学校的教学安排合理规划场地的使用时段和用途。(4)促进服务机会均等化。对体育设施建设参与服务有经济困难的学校和家庭要给予财政支持,通过专项拨款、经济“补贴”“免减”等方式,保障经济困难学生和残疾学生享受服务的权利和机会。(5)同时积极发挥媒体作用,做好做足宣传和推广作用,搭建好政府、学校、机构、学生、家长之间的沟通桥梁,并引导其他社会力量积极投入课后体育服务资源建设,助力课后服务中体育资源的纵深发展。

4.2.4 信息协同,提高服务之效

针对课后体育服务中服务信息混乱、意见反馈慢等问题,重点任务是建设多功能服务信息平台。地方政府部门要联合社会力量推动涵盖政策文件、课程安排、服务内容、机构信息、教师信息、收费明细、信访举报等多功能的课后体育服务信息交互平台建设。各地政府可以在平台中对服务的相关要求进行公示,并公开符合条件的校外机构信息供学校参考。学校可以把入选机构的基本情况以及教师基本信息通过平台展现给家长及学生,减轻家长心中的服务忧虑,增强服务信任,同时将本校预计开设或正在开设的服务进行公开,帮助家长和学生更好地进行选择判断。同时,在平台中设置教育、体育、市监多部门联合反馈窗口,家长或学生发现在服务过程中存在不良行为可直接通过平台向不同上级部门进行反馈。

5 结 论

课后体育服务是课后延时服务的重要组成部分,在促进青少年身心健康发展、推进学生素质教育工作中发挥着重要的作用,但当前课后体育所涉及的直接利益相关者之间、直接与间接利益相关者之间的利益尖锐矛盾,阻碍着“双减”政策目标的实现。并且在课后体育服务的组织实施过程中,政府与服务者、政府与服务受众、服务者与服务受众之间的矛盾分歧以及对第三方评估机构、学术研究机构以及媒体等第三方社会力量的忽视,也阻碍着课后体育服务的组织和实施。因此,本研究从利益相关者角度探究课后体育服务的协同治理,以课后体育服务中各主体的利益目标为基础,建立以政府、学校、服务机构、服务受众等多元主体协同参与的共治模式。并且通过意识协同、制度协同、资源协同、信息协同等途径,化解利益冲突,进一步完善服务组织与保障,提高服务水平,助力课后体育服务在“双减”政策的引导下高质量发展。