浅谈外卖餐饮食品安全监管对策及思考

+文|李秀云 厦门市食品药品审评认证与不良反应监测中心

外卖餐饮是近年来发展迅猛的新兴行业，在提供消费便利的同时，也存在加工环境脏乱差、从业人员操作不规范等食品安全问题，是餐饮服务领域监管工作的重点，更是政府关心、消费者关注的民生实事。本文总结了一系列外卖餐饮监管措施，探讨了外卖餐饮监管过程中存在的问题及对策建议。

1.前言

依托“互联网+”模式，互联网和传统餐饮业不断融合。在移动互联网普及率逐步提升、外卖物流持续优化、人们生活节奏日益加快等因素的综合带动下，近年来外卖餐饮经济快速发展。2019—2021年，限额以上单位餐饮配送及外卖送餐服务营业额年均增速超过15%，其中2021年比上年增长超过30%，增速明显快于餐饮业整体水平的提高速度。

外卖餐饮的蓬勃发展给传统餐饮业带来了新的机会，提供了新的发展方向，增加了新收益。但是，作为一种新兴行业，外卖餐饮行业也存在一系列食品安全隐患：加工过程相对隐蔽；从业人员食品安全意识薄弱；平台资质审查不到位等。例如，2016年“3.15”晚会上，记者调查曝光了“饿了么”等网络平台上的黑心作坊，自此揭示了外卖餐饮的种种乱象和黑幕：经营者无证经营或者超范围经营，食品加工现场环境恶劣，从业人员不遵守餐饮操作规范等。“一石激起千层浪”，新闻媒体及消费者高度重视外卖餐饮食品安全问题，监管部门也对外卖餐饮食品安全问题予以了高度重视。以福建省为例，2021—2022年，监管部门连续两年将“整治脏乱差店家入驻外卖平台问题，强化外卖商家审核监管”项目纳入“点题整治”工作，并取得较好成果：外卖平台内入网餐饮服务提供者线上监测合规经营率由2020年的不到90%提升至99.7%，入网餐饮服务提供者线下检查合规经营率达95.3%。

尽管政府部门一直在加强对外卖餐饮的监管，但是仍面临入网餐饮服务提供者监管基数庞大，政府部门掌握数据与平台系统数据存在滞后性，平台把关不严等问题，外卖餐饮的食品安全监管仍存在一定困难。本文拟将对外卖餐饮的监管作为切入点，总结外卖餐饮监管措施及监管过程中遇到的困难，探索后续管理措施，在依法依规的监管下，破除重重障碍，保障线上“舌尖上的安全”。

2.监管措施

2.1 转变政府职能，服务先行暖人心

政府部门不仅要保持高压监管，更要践行服务理念，立足于入网餐饮服务提供者的实际，着力解决入网餐饮服务提供者最直接、最现实的问题。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四条规定：“入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，并按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。”在入网餐饮服务提供者进入外卖餐饮行业门槛，即办理证照时，如果其对食品安全相关法律法规的认识不够充分，就容易在筹备过程中出现标准不清的现象，导致行政审批申请因不符合审批条件而被驳货或者退回整改，造成前期投入损失。证前指导措施的实行正好能够解决这一问题。根据入网餐饮服务提供者的需求，监管部门应事先提供现场勘察、业务咨询指导等服务。该措施一方面可将行政许可关口前移，帮助入网餐饮服务提供者掌握证照审批条件和材料清单，提高入网餐饮服务提供者的办证效率；另一方面，侧重在入网餐饮服务的筹备环节，特别是在场所布局、硬件设施等重大投入方面提前提供服务指导，帮助入网餐饮服务提供者减少盲目投资，规范其后续经营操作，树立正确的食品安全意识。

2.2 加大监管力度，严厉打击促整改

第一，督促外卖平台落实主体责任。自2013年以来，外卖餐饮行业快速发展并伴随产业整合，目前大致形成了以“饿了么”“美团”为主的双寡头竞争格局，笔者所在辖区即是如此。尽管两家平台的注册地址不在监管辖区，监管部门通过电话联系、网络沟通、工作约谈、签订备忘录、公文发函等形式与“饿了么”“美团”等外卖平台保持沟通合作，督促平台积极履行法定责任，严格履行资质审核、信息公示和协助监管等义务，并建章立制，强化平台治理能力，进一步规范入网餐饮服务提供者的经营行为，营造健康有序的网络食品安全市场。

第二，强化入网餐饮服务提供者的线下检查。对辖区入网餐饮服务提供者进行全面排查和集中整治，规范入网餐饮单位线上、线下经营行为。对于监管检查中发现的问题，及时监督指导入网餐饮单位切实履行主体责任，严格落实各项食品安全管理制度，规范操作；对于违法行为严重的经营主体，以“四个最严”的标准，严格打击违法行为。另外，通过效果验证，将好措施、好做法和好经验常态化、标准化；针对检查中发现的安全隐患和薄弱环节，制订整改措施，固化整治成果，营造良好的外卖餐饮营商环境。监管部门应及时将对入网餐饮服务提供者实施的置休下线、恢复上线等监管手段通报给第三方平台，避免在违法行为尚未整改完成前，让问题餐饮食品流入市场，危害消费者身体健康。

第三，创新构建分类监管机制。在持续强化对入网餐饮服务提供者的全覆盖监管的同时，引入分层次管理思路，根据交易数量、消费者评价等因素筛选对象进行重点监管。例如，对订单较多、评价较好的“头部”店家和订单较少、评价较差的“尾部”店家进行检查，一旦发现违法违规行为后，按照“线上断网、线下断链”的工作机制，坚决把“害群之马”逐出市场。

2.3 创新监管方式，提高工作效率

一是以网管网，利用技术手段履行监管职责。为提升网络订餐监管效率，监管部门在原有网络商品交易监管平台的基础上，开发上线运行线索感知系统“餐饮网店证照资质”模块，通过政企合作，探索建立政府部门和第三方平台之间的数据交换机制，通过共享食品经营许可证等证照数据，利用互联网技术进行数据抓取、比对，监测出涉嫌证照资质问题线索（涉嫌虚假主体、有执照无许可证、营业执照注/吊销、营业执照被撤销、名称剔除、许可证过期、许可证注销、证照名称不一致、一证多用），可极大提高监管效率和精准度，有利于监管部门主动开展入网餐饮服务提供者证照资质常态化监管。

二是加强外卖餐饮食品安全抽检。合理制订年度食品安全抽检计划，适当增加网络餐饮的抽检数量，以发现外卖餐饮食品安全问题为导向，有效防控食品安全风险隐患。第一，对第三方平台反馈的消费者评价及投诉举报信息进行分类，梳理出消费者反映较为集中的食品品种，进行有针对性的抽检。第二，根据辖区网络餐饮经营者数量设定抽检总数，根据平台类型、餐饮类别（热食类、冷食类、生食类、自制饮品、糕点类）等特性选取抽检样品，既突出高风险产品又提高品种覆盖性。第三，鼓励第三方平台自发对入网商家的餐饮成品进行抽检，并及时将抽检信息反馈给监管部门。监管部门及时向社会公示监督抽检数据，同时依法对抽检结果不合格的样品开展食品安全调查，确保入网商家整改到位。另外，监管部门应充分对抽检结果进行大数据分析，辨别出食品安全潜在风险较大的餐饮品种或经营者，实现对外卖餐饮行业的分类监管，有针对性地对重点领域、重点商家进行重点监管，将有限的监管力量用在“刀刃”上。

三是完善信用体系建设，坚守食品安全底线。入网餐饮服务提供者是外卖餐饮食品安全的第一责任人。建立信用建设和食品安全相结合的管理体系，有助于强化入网商家的诚信守法意识，从源头抓好外卖餐饮食品安全问题。通过和入网商家负责人签订食品安全承诺书，向其普及餐饮服务行业食品安全知识，能增强商家的食品安全使命感和责任感，加强信用约束和社会监督。另外，要推进外卖餐饮“红黑榜”动态管理，完善信用体系建设。监管部门通过对辖区入网餐饮服务提供者的日常监管进行量化打分，评选出环境卫生优良、设施设备齐全、食品安全制度执行到位的餐饮单位，将其纳入“红榜”；选出环境脏乱差、设施设备不全、未有效落实食品安全制度的餐饮单位，将其纳入“黑榜”。通过向社会公示“红黑榜”评选结果，可倒逼入网商家主动履行食品安全主体责任，进一步规范和引导外卖餐饮市场的良性发展。

2.4 加强社会共治，促进健康发展

第一，加强“互联网+明厨亮灶”建设，保障外卖餐饮食品安全。以往“明厨亮灶”只在实体餐厅中推行，而随着外卖餐饮行业的壮大，线上光鲜亮丽的美食线下脏乱差成了很多消费者的担忧。监管部门在积极落实线上监测线下巡查的同时，应鼓励入网商家实施“互联网+明厨亮灶”，通过后厨安装直播摄像头，在第三方平台APP上亮出关键工序、重点部位，使消费者能通过APP实时观察后厨食品加工的全过程，保障消费者的知情权、选择权和监督权，有助于入网商家提升行业自律能力，提升食品安全保障水平。通过“互联网+明厨亮灶”建设的推行，能让监管部门的“一双眼”变成消费者的“无数双眼”，使消费者放心点餐、入网商家用心服务、监管部门尽心监督。

第二，畅通投诉举报渠道，积极回应社会关切。在电话、信件、来访等传统投诉渠道的基础上，结合互联网优势进一步完善电子信箱、政府门户网站互动交流、微信等投诉举报形式，便于群众投诉反馈，最大限度地发挥群众监督效力。鼓励第三方平台内部人员、配送骑手、餐饮服务人员主动举报食品安全不合规行为。监管部门一旦发现入网商家无证无照、地址不一致等违法行为，应及时核查，发挥网络食品安全监督哨兵作用。制订适当的食品安全举报奖励办法，对查证属实的举报人进行奖励，鼓励群众积极举报食品安全违法行为，及时发现、控制和消除食品安全隐患。

第三，积极进行宣传引导，增强食品安全意识。积极开展宣传教育工作，守正创新，灵活运用LED滚动播放、现场咨询、网络直播等“线上+线下”方式，充分利用电视台、报纸、官方公众号、短视频、直播等各种媒介，采取消费者喜闻乐见的形式，广泛宣传外卖餐饮食品安全知识，畅通营业执照、食品经营许可证等商家资质的查询通道，食品安全追溯查询端口，投诉举报渠道，及时传递消费者权益保障等信息，增强消费者维权意识，着力营造人人关注外卖餐饮食品安全的氛围。

3.对策建议

3.1 继续健全外卖餐饮的法规制度，为依法监管奠定坚实基础

目前，与外卖餐饮食品安全相关的法规主要是针对外卖餐饮平台的义务和违规处罚规定，如《食品安全法》《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等等。国家市场监督管理总局2018年发布了新修订的《餐饮服务食品安全操作规范》，其中新增“餐饮外卖”六项防控措施及网络订餐公示信息要求，进一步规范了外卖餐饮经营行为，但仍有部分行为缺乏相关配套法律法规的制约。例如，外卖配送方面，由中国国际贸易促进委员会商业行业委员会联合百度外卖共同起草的《外卖配送服务规范》于2017年9月1日正式实施。虽说这一规范填补了国内外卖配送行业的空白，但是在执行层面，该规范只能算是行业公约，并不具备法律的约束力和强制性。按照建立健全覆盖外卖餐饮安全标准体系的要求，需要不断制订和完善更细致、更全面的法律法规，满足网络食品安全监管工作的实际需要。

3.2 探索构建政企合作新格局，提高监管有效性

目前，我国外卖餐饮第三方平台主要以“美团”“饿了么”为主，这两个平台仅能在当地依托站点主体开展日常管理。而我国对第三方平台的监管采用属地监管模式。例如，当地监管部门发现入网商家证照资质不符或是线下经营不规范等，需要“线上断网”以保障隐患解决前的食品安全，首先通过电话联系、网络沟通、工作约谈等方式通知当地站点负责人，再由其根据平台内部工作程序完成配合工作，这一来一回大大降低了监管效率。建议进一步完善政企合作平台，规范协同治理程序、时限，以及时、有效地实施监管措施。

3.3 优化信用评价机制，促进行业自律

目前，第三方平台均设置了独立的评价体系，主要以用户评价、月销量、营业状态、诚信状况等为主要评分点，如“饿了么”的放心点榜、“美团”的人气榜。而监管部门的信用评价采用公示日常监管量化打分的模式进行。二者的目的都是提高入网商家的合法经营自觉性，但又各行其道，消费者无法一次性地获取完整的评价信息，甚至需要通过不同渠道获取这两份评价信息。建议整合监管部门、第三方平台的评价体系，对入网商家的监管执行情况、用户评价、月销量等进行全面评价，并向社会公开结果，进一步保障消费者的知情权、选择权和公平交易权，增强入网商家诚信经营自觉性，提高食品安全保障水平。

结语

随着互联网技术的快速发展，社会生活节奏不断加快，人们越来越离不开外卖餐饮行业。“小饭盒”折射出“大民生”。确保外卖餐饮行业的有序健康发展不容忽视，需要全社会的共同参与，不仅需要监管部门认真履职，创新监管模式，还需要发动第三方网络平台、入网餐饮服务提供者、消费者、社会团体等的力量，发挥社会共治作用，不断净化外卖餐饮环境，确保消费者“舌尖上的安全”一直“在线”。