预算管理一体化下财政国库监管实践——以广西柳州市为例

●王 焱

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称 《意见》）， 要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，更好统筹发展和安全， 坚持以完善党和国家监督体系为出发点， 以党内监督为主导，严肃财经纪律，健全财会监督体系， 完善工作机制， 提升财会监督效能， 促进财会监督与其他各类监督贯通协调，推动健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。这就对新时代预算管理一体化下财政国库监管工作提出了新的、更高的要求。财政国库部门应以此为契机， 推动国库监管工作协调开展， 为保障财经政策措施落实到位、预算执行严格规范、财政资金使用合规透明发挥更大的作用。

一、 深刻认识预算管理一体化下财政国库监管的重要意义

财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。 在广西财会监督工作实践中， 作为财会监督重要组成部分的财政国库监管是以广西预算管理一体化平台系统（以下简称“一体化系统”）动态监控等各模块（以下统称“动态监控模块”）全面运行为依托，加强大数据分析，通过监控模块及时发现不合规、 超标准支出并对突出问题开展重点监督的一项财政监督工作。

动态监控模块监管的对象是各预算单位的预算执行情况， 预算执行对国家重大政策落实和重大战略实施发挥着基础性和支撑性作用。 预算安排以后，执行是关键，抓好执行必须加强监督。近年来，财政国库部门通过运用动态监控模块实施对各单位预算执行情况的监管，聚焦预算支出环节，将关口前移到事前事中， 发现预算执行中的不合规行为，及时纠错纠偏，使财政资金在支付流程中真正得到有效监督， 有力保障财政资金能够运用到实处，更能够防止财政资金流失、浪费和被挪用的现象。 财政国库监管有效化解了财务风险， 保障了财政资金的合理运用，在严肃和强化财经纪律、维护财经秩序、促进经济社会高质量发展、提升财政治理体系和治理能力现代化等方面发挥了重要的作用。 同时也存在着监控模块有待完善、 监控范围有待扩大、监控规则有待健全、人才队伍建设滞后等问题。所以，国库部门应进一步主动担当作为， 压实资金监管责任， 切实提高财政资源配置效率和财政资金使用效益。

二、广西壮族自治区柳州市本级财政国库监管的现状

（一）柳州市财政国库监管的基本情况

目前， 柳州市财政国库监管主要采用线上监控与线下核查相结合的方式。 线上通过动态监控模块实施对各预算单位的监管； 经人工判断发现疑点后，线下通过电话核实、调阅材料、约谈沟通、部门协查、实地核证等方式进行核实，适时开展专项核查，促进提高监管效率。 预算执行动态监控是预算执行管理链条中的重要一环， 可以反映出预算单位履行职能、理财用财的水平和能力，柳州市高度重视财政国库监管（动态监控）工作。 柳州市本级财政部门于2012 年6 月底开始实行动态监控试点工作，2012 年8 月份全面实行动态监控。柳州市财政局由国库部门一名副科长专门负责动态监控工作，预算单位的支出触发红色监控预警后，业务科室、国库部门按照流程依次审核，局内各业务科室各行其责，形成一个层层监管的联动机制。财政监督检查办公室负责对重大违规行为进行检查和查处，发现问题后及时向局领导汇报。

（二）注重法规制度建设

2013 年柳州市财政局按照财政厅关于建立预算执行动态监控体系的要求，先后印发了《关于印发柳州市本级财政预算执行动态监控管理办法的通知》（柳财库〔2013〕17 号）、《关于印发柳州市财政局预算执行动态监控管理操作规程的通知》（柳财库〔2013〕18 号）、《关于印发柳州市本级财政预算执行动态监控预警规则的通知》（柳财库〔2013〕19 号）三个重要的指导性文件，绘制了预算执行动态监控系统业务操作流程图， 对动态监控的规则进行设置， 对具体的操作和管理进行了规范。 随后，预算法2014 年和2018 年的两次修订、2020 年预算法实施条例颁布实施， 以及中央财政预算执行动态监控管理办法的出台和预算管理一体化系统建设等一系列新的变化， 对柳州市本级动态监控提出了新的更高要求。 为顺应新形势发展变化，2023 年3 月，柳州市财政局印发了《柳州市财政局关于修订柳州市本级财政预算执行动态监控管理办法的通知》（柳财库〔2023〕4 号），在预算执行动态监控内容、疑点核实、违规处理、管理职责、结果运用等方面进行了全面、具体的规范。

（三）预警规则设置情况

改革初期， 动态监控是在柳州市财政国库集中收付系统（以下简称“支付系统”）上进行。 2021年9 月，一体化系统上线后，主要通过动态监控模块进行动态监控，2023 年5 月份在广西壮族自治区财政厅的统一部署下， 又上线运行了转移支付资金监控模块。 预算单位的疑似不合规支出触发红色预警后，系统将自动拦截冻结支付流程，经人工判断属正常业务的，解除预警予以放行支付；属违规或不规范业务的，退回预算单位责令整改。 目前， 柳州市本级动态监控模块预警规则主要有十条：单位向本单位基本户划拨资金预警；授权支付大额转账预警；公务租车费用预警；疑似违规列支“三公”经费、培训费、会议费预警；购买名贵特产类特殊资源预警 （分收款人和支付摘要两项预警）、大额提现预警；向个人账户转账预警；资金挪用预警； 单位向本单位二级及二级以下预算单位划拨资金预警；涉及安全机密预警。

（四）实行三级审批制度

柳州市触发动态监控红色预警实行三级审批制度，第一级由业务科室的专管员初审，第二级由业务科室的科长复审， 第三级由国库部门的专管员或领导终审。 审批流程中，触发预警后经人工判断被退回整改的预算单位根据情况的不同和财政部门的要求上传《柳州市财政局动态监控情况表》、相应的情况说明、文件、发票等佐证材料。 只有三级审批都通过了，相关的支付流程才能往下进行。每个季度及年末由国库部门对动态监控情况进行汇总， 作为国库部门的日常监督内容报送市财政局监督检查办公室。 通过该项举措，可以及时发现并纠正预算单位经费预算执行中存在的问题，遏制经费大幅增长和超预算支出的势头。

三、柳州市本级国库监管工作取得的成效

（一）增强财政管理资金的能力

国库集中支付制度是基于国库单一账户体系，预算单位提出申请，由国库集中支付执行机构或预算单位等对申请进行审核之后，充分利用财政支付信息系统以及实时清算系统进行款项支付的制度。 支付系统和一体化系统从源头上有效规范了单位账户的管理和预算单位对财政资金的使用， 单位开设账户必须经过财政部门的审批，不允许单位未经审批私自开立账户以躲避财政监督的行为，将原先分散的财政资金整合起来，通过国库单一账户体系进行管理， 保障了财政资金的安全，使其能得到更高效和规范的使用，增强财政部门对财政资金的调度能力，提高资金使用效率，增强宏观调控能力。

（二）有效防范预算单位财务风险，促进财务管理水平的提高

预算管理一体化动态监控聚焦预算支出环节，将监控关口前移至事前事中，可以及时拦截预算单位的不合规、超标准支出申请，采取一定措施进行纠错纠偏， 既可以增强预算单位规范使用财政资金的意识， 还可以促进其财务管理水平的提升，对于其财务管理制度、财务管理模式的优化和完善有着极其重要的意义。

（三）增强财政监督的效率和约束力

预算管理一体化动态监控的核心是通过建立适应公共财政发展的现代财政国库管理体系，进一步加强财政监督。 动态监控实施前对授权支付的监督检查主要是人工检查， 而动态监控则是有效运用一体化系统的预警规则设置实现了智能监控， 监控内容逐步拓展， 守好财政资金支付的闸门， 确保违规问题被及时拦截预警和督促单位整改处置， 提高了财政监督的效率和财政支出透明度，切实强化财政监督，厉行节约，增强预算执行的刚性。

（四）保障财政资金支付的安全性、规范性、高效性

2020—2022 年，因系统的转换和监控预警规则、统计口径、年度预算执行情况的不同，监控数据有所波动，其中2021 年9—12 月已退回与已监控笔数占比较高，是因为2021 年9 月一体化系统上线运行，前后两个系统的预警规则不同引起的，经过对各单位的预算执行进行规范整治后，2022年已下降至1.76%。 从表1 数据看来，支付系统和一体化系统动态监控工作均取得了满意的效果，进一步加强了国库集中支付管理与监督， 有效防范化解了财政资金使用风险，在严肃财经纪律、推进政策措施落实、 强化预算约束等方面发挥了重要作用，提高了财政资金支付的安全性、规范性、高效性。

表1 2020—2022 年柳州市本级支付系统、一体化系统监控情况表

四、现阶段柳州市本级财政国库监管工作存在的不足

柳州市本级动态监控工作从2012 年6 月开始试行， 先后使用过两个系统——支付系统和一体化系统，这两个系统的使用，为增强柳州市管理财政资金能力、防范单位财务风险、增强财政监督效率等发挥了重要的作用。但是，目前国库监管仍然存在一定的问题和不足。

（一）动态监控系统的预警规则设置存在的问题

1. 一体化系统动态监控的预警规则设置较为简单。一体化系统上线前，支付系统主要的动态监控规则包括红色预警规则13 条（向基本户或实有资金账户划转资金预警、授权支付大额转账预警、“三公”经费预警、疑点账户预警、超限额提取现金预警、单笔大额提取现金预警、每日累计提取现金预警、每日频繁提取现金预警、每月频繁提取现金预警、不按规定使用公务卡预警、购买名贵特产类特殊资源预警、财政业务科室拨款监控、科室直接支付拨往县区金库预警）；蓝色预警规则2 条（申请进度预警、支付进度预警）。 一体化系统上线后，可用的监控规则为10 条，有些规则过于简单。比如提取现金的额度，有些部门使用的现金量较大， 有些部门使用的现金量较小， 相同的限额用在不同的部门，不够科学。 此外，预警规则主要从支付申请信息的经济分类科目、收款人账户信息、支付摘要、支付金额等相关信息进行预警，若支付信息避开了关键字或将大额转账拆分支付，则预警效果不佳。如：有些单位的摘要写得很简单，仅写“经费”或“经费支出”，可规避部分预警规则。

此外， 动态监控模块主要是依托现代信息网络技术的发展， 使用智能化手段对预算单位提交的海量支付申请进行分析、判断，实现对不符合规则的支付信息高效预警， 进而达到对行政事业单位的支付信息进行事前、事中、事后全过程覆盖管理监控的目的。由于受系统功能限制，人工参与校验的过程中发现，触发预警的业务违规的不多，预警规则的修订比较艰难， 监控人员很难精准把握预算执行中可能出现的违规支付的风险点， 所以制定的规则比较简单粗犷，人工校验量比较大，降低了监控效率，增加了财政监管的工作量，监控人员感觉业务量大，工作繁琐。

2.触发监控的方式固化，预警规则与文件要求不一致。这导致一些想监控的内容无法监控，不想监控的内容频繁出现，影响了监控效率。 如：一体化系统上线后， 不按规定使用公务卡预警规则出现大批量爆发预警的情况，预算单位意见很大。经核实，原因是：（1）一体化系统通过经济分类设置来触发此预警， 单位只要选择了某经济分类科目就会触发预警；（2）一体化系统设置的不按规定使用公务卡预警规则中经济分类科目与柳州市本级公务卡强制结算目录的经济分类科目不一致。 以上原因导致一些不需要使用公务卡的支付业务也被预警，影响了监控效率。

3.直接支付无法设置动态监控预警。一体化系统无法对直接支付设置预警， 导致财政局业务科室或预算单位直接往实有资金账户拨款或直接往县区金库拨款时无法进行拦截， 只能依靠人工判断，降低了工作效率也非常容易出错。

4.不能满足本地的个性化需求。 如：控制库款的规则、控制支出进度的规则、疑点账户预警、小额频繁提现预警、分部门设置大额支付预警、预算单位收款账户不规范预警、 往预算单位一般账户拨款预警等等。另外，动态监控在部门的重大项目支出方面未能按项目的特性设置规则， 市本级的所有项目支出在编制年初预算时都填报了项目绩效目标及项目指标， 目前监控系统还无法对重大项目选用可操作的绩效指标来设置监控规则。

（二）动态监控系统有待完善，动态监控范围有限，难以完全覆盖违规风险点

一体化系统集合了预算编制、预算执行、工资统发、会计核算、账户管理、资产管理等财政管理工作的各个业务模块， 实现了财政资金线上封闭运行且轨迹全程可控可追踪， 为有效防止资金体外运行和沉淀、 保证资金安全使用和效益充分发挥、财政管理的科学化、精细化目标和财政监督工作的全程化目标得以实现奠定了基础。 但是，动态监控模块受系统功能限制， 有些监控需求无法实现，形成了监控盲区。 如监控模块无法涵盖预算指标、用款计划、支付方式、项目库管理、单位账户管理等监控要素并将其有效关联， 预算单位跨预算指标、跨功能分类和经济分类支出、超预算和无预算支出等无法精准监控， 单位账户的备案存在与人民银行账户管理系统不一致的情况， 使得监控的效果与预期目标相差很远。

（三）预算单位内部控制制度仍不完善

柳州市本级近几年陆陆续续出台、 完善了相应的预算执行监控的办法、规则，监管工作取得了一定的成效，但是动态监控模块只是对不合规、超标准支出进行预警、拦截，而被预警退回的部分预算单位却只是就事论事地进行整改和更正。 虽然国库部门线下也组织专项核查和集中整治， 但是督查只是外力。 实行预算执行动态监控的最终目标不是处罚和查处，而是财政资金使用规范、安全性和全市各预算单位内部管理水平（特别是财务管理水平）的整体提升。 目前财政国库动态监控的主要实施对象是全市各预算单位提交的支付信息， 单位的支付信息是单位经济业务运行的重要要素，被退回整改则说明单位的内部控制制度（以下简称“内控制度”）在整个经济业务运转的流程中未有效运行。 现在部分单位存在着制定的内控制度不够完善、流于形式、内控意识淡薄、制度执行不到位、内控制度形同虚设、单位人员不同程度对财政监督有抵触情绪等问题， 特别是不相容岗位未有效分离的情况使得单位的权力不能得到有效的相互制衡、制约，内控制度的执行效果不佳，导致违规的经济业务未在预算单位内部通过内控制度被拦截和否决，所以不合规支出时有发生。

（四）动态监控人才队伍建设存在滞后性

预算执行动态监控是一项涉及业务领域广泛的财政监管业务。 从事预算执行动态监控的人员需要较高的理论素养和扎实的业务知识， 要熟练掌握相关财经法律法规和各项规章制度。目前，上级和市本级财政部门对动态监控业务实施人员按计划开展专项业务和继续教育等各种培训， 但是随着法规、制度内容的修订、变更和业务经办人员的变动， 培训的内容和时效存在着一定的局限性和滞后性，跟不上形势发展的需要，未实现对先后修订的会计法、 政府会计准则、 会计基础工作规范、预算法实施条例、内部控制制度、项目资金使用管理规定、政府采购、政府购买服务、公务卡结算制度等相关业务文件政策的全面培训。

此外，市本级以及县、城区级财政部门因人手不足等客观原因， 动态监控工作经办人员身兼数职， 业务繁忙， 缺乏专业的预算执行动态监控人才，工作人员业务知识散而不专，未能熟练掌握动态监控专业技能， 动态监控人才队伍建设相对上级财政部门显示出其滞后性。

五、对财政国库监管工作的建议

（一）补充和调整动态监控预警规则

科学、 精准地设置预警规则可以提高国库动态监控工作的质量。 应加强对各预算单位资金支付风险点的研判， 着眼于资金支付的全过程而不仅仅是关键问题。

1.提高预警规则的智能性和精准度。 针对不同类型的单位，根据其业务特性，设置按不同单位性质分类的监控规则，比如：可针对日常工作中提现需求较大的部门专门设置每日频繁提现预警或者设置专门大额提现预警的额度； 针对预算单位在摘要上规避预警规则等行为，应增加“不规范摘要预警”。

2.进一步完善预警机制，细化调整监控预警规则。一体化系统的预警规则是政策、文件在动态监控模块中的具体体现，规则的设置应当与政策、文件以及财务规则的要求相吻合。 要及时根据新修订的政策、 文件、 财务规则补充和调整预警规则，使动态监控工作更为准确、效率更高。 比如一体化系统不按规定使用公务卡预警规则与柳州市本级公务卡强制结算目录不相符，应当予以调整至与文件相符；进一步细化预警规则，实现多渠道触发预警的能力，比如通过支付摘要、收款人信息来识别是否需要使用公务卡等； 针对重要的项目支出，应选取可操作的绩效指标设置一对一的预警规则。

3.允许设置更多的地方个性化需求。 如：实现对直接支付的动态监控，开通控制库款的规则、控制支出进度的规则、疑点账户预警、小额频繁支出和提现预警、预算单位收款账户不规范预警、不允许往预算单位一般账户拨款预警等。

（二）完善一体化系统动态监控模块，扩大监控范围

1.进一步加强动态监控智能化水平，提升监控效率。 通过对一体化系统监控模块功能的改造和对监控信息的综合利用， 完善动态监控信息数据的分析能力，强化对信息的深度挖掘，对拦截的支付信息进行多角度剖析， 提高动态监控模块综合判断能力，尽量减少人工参与校验工作，减少监控人员的工作量。

2.强化动态监控模块与各功能模块和政府采购等系统的互联互通，提高监控质量。一体化系统已集合了预算编制、预算执行、工资统发、会计核算、账户管理、资产管理等财政管理工作的各个业务模块， 基本实现了财政资金线上封闭运行且轨迹全程可控可追踪。为达到更好的监控效果，可将监控模块与各功能模块和政府采购等系统进行联通，建立模块间、系统间的互联机制，为动态监控提供信息和数据支撑。 将监控的范围涵盖预算指标、用款计划、支付方式、支付摘要、收款账户、预算绩效、单位账户管理等，实现监控的全覆盖，有效杜绝超预算、无预算和违规支出等情况。

3.扩展系统功能，实现与人民银行账户管理系统的数据共享。 为提高预算单位银行账户监管工作效果，建议优化一体化系统设置，扩展系统功能，实现与人民银行账户管理系统的数据共享，从源头上掌握预算单位开立、变更、撤销银行账户的情况；通过数据共享，将一体化系统账户管理模块与人民银行账户管理系统中账户信息进行比对， 真实、准确、及时、完整地掌握单位银行账户信息，实现对银行账户真正意义上的全方位实时动态监管。

另外，预算单位办理账户开立、变更、撤销业务经财政和人民银行等审批流程结束后， 动态监控模块应适时预警提醒单位及时备案， 开立、变更、 撤销账户不备案的均采取一定的措施限制使用。以此提升单位备案的主动性，有效提高账户备案的覆盖率，增强财政对账户管理的实效性。

（三）加强内控制度的建设，强化执行力度

内控制度建设是行政事业单位当前的一项长期工作，其质量反映了单位内部管理水平的高低。单位负责人要真正树立对财务会计工作和内控制度建设的“第一责任主体”意识，加强对单位工作人员的宣传和动员，将制度落实到相应部门，提高财务和各业务部门工作人员对内控制度重要性的认识。

完善行政事业单位内控制度建设，建立完整、有条理的内控系统，不折不扣地提高执行力度，明确每个岗位的责任和权限，形成相互监督、约束、牵制的格局， 实现岗位之间的权力制衡。 建立严谨、完善、科学的内控制度，对单位财务收支行为进行全方位、全过程的立体化控制。强化单位各个岗位对内控制度的执行力度， 使内控制度发挥应有作用。建立健全国有资产登记管理制度，配备专人管理固定资产， 定期与财务核对固定资产账实情况，相互牵制、监督，真正实现固定资产管理的账实分离。通过以上举措，实现经济业务在单位内部各环节的监控，不合规、超标准支出在单位内部的线下就被拦截和否决， 从经费使用的源头构筑防火墙，提高单位内部管理水平，减少财政各部门线上监控的工作量。

财政部门还要根据工作需要有计划地组织预算单位开展自查、自纠工作，建立长效管理、督查考核和联查处理机制， 通过各种检查让单位发现问题并及时整改。

（四）加强政策宣传与人员培训，提高综合分析能力

深刻领会两办《意见》精神，充分认识加强财政国库监管工作的重要意义和紧迫性， 切实加强组织领导，利用各种宣传渠道，包括电视、报纸、网络等渠道，宣传财政国库监管工作的重要意义，让行政事业单位从思想上重视、行为上配合。重点对财政国库监管人员进行财经业务知识、 新文件新政策和预算执行动态监控相关实际业务操作方面的培训，优化知识结构，加强职业道德建设，提高敬业精神；重视财政国库监管人才队伍建设，抽调综合业务素质高的人员加入到动态监控的岗位上来， 为不断提升预算执行动态监控成效打下坚实的基础。

财政各业务部门人员应利用专业知识和日常管理的工作经验， 对各单位预算执行的全过程进行密切关注、 排查， 查找易出现问题的风险点， 结合一体化系统各模块提取的信息数据进行综合分析。 对筛选出的问题和疑点， 通过电话、调阅材料、约谈沟通、部门协查、实地核证等方式进行核实，适时开展专项核查，促进提高监管实效。