大数据背景下的预算绩效评价探讨——以国网南京供电公司基建工程项目为例

●王世海 李 杰 方冰洁

一、引言

2003 年， 党的十六届三中全会提出要“建立预算绩效评价体系”，我国政府开始对财政预算绩效评价进行系统探索。 近二十年来，我国在预算绩效管理方面不断探索， 有序推进。 2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，从项目支出、部门整体支出、 财政预算三个层级分别建立共性指标体系框架， 从执行层面给出了预算绩效评价体系建设的指导意见。2018 年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，指出预算绩效管理中存在的突出问题，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

就目前政府部门和事业单位的应用而言， 预算绩效评价机制尚未完全成熟， 普遍存在的问题包括管理者缺乏预算绩效管理意识、 绩效评价激励约束作用不强等。 一方面，部分管理者对预算绩效评价存在畏难心理或抵触心理， 在实务操作中只是简单地上行下效，常常出现绩效评价不及时、绩效信息公开不充分等情况；另一方面，部分单位缺乏配套的奖惩制度和预算关联机制， 没有充分利用好预算绩效评价结果，对发现的问题整改不到位，预算绩效评价无法发挥成效。

制度层面上， 我国预算绩效评价的推行对象局限于政府部门和事业单位， 没有对企业或其他市场参与者进行制度化推广。实务中企业对预算绩效评价的应用也鲜有探索和实践。对企业来说，预算绩效评价将全面预算管理与绩效评价相结合，能帮助企业科学统筹可用资金、提高投入产出效率，同样是一项可以借鉴的管理工具，企业预算绩效评价的应用亟待开发和推广。

二、大数据时代下预算绩效评价的机遇

近十年来， 大数据得到了飞速发展和应用， 大数据时代呈现出数据规模大、 数据类型多、 更新速度快等特征，给预算绩效评价带来了新的机遇。

（一）扩充评价指标的数据来源

大数据时代使得绩效评价的数据基础更加丰富和全面。 在收集组织内部绩效数据时， 除了本部门产生的数据， 还可以通过构建统一信息平台直接获取其他部门和其他层级的数据，突破了部门和组织层级之间的信息壁垒，增强了数据获取的时效性。 此外，使用数据挖掘技术， 可以从外部公开市场（如门户网站、社交媒体等）获取有用的绩效信息， 这对于预算绩效评价体系中效益指标以及一些预测性指标的评价尤为重要， 很大程度上提高了预算绩效评价的客观性、 完整性和有效性。

大数据时代使得绩效评价得以使用更多的可量化指标。现行的预算绩效评价指标主要是采用定性与定量相结合的方式，但随着可用数据的增多，指标设置趋向以定量指标为主转变。 通过对大数据的清洗和加工，将文字、视频、音频等非数字信息分级分类，从而转化为数字形式，成为定量指标的数据基础。

（二）提高绩效评价的及时性

传统的绩效管理实践中，往往是在项目实施之前进行预评估（绩效前评价），在项目实施中进行阶段性中期评价，在资金使用结束之后进行总体绩效评价（绩效后评价）。由于数据收集的手段较少、 数据获取滞后，无法反馈预算绩效的实时水平，难以在第一时间对资金投入的产出和效益进行评价，绩效评价结果对于预算安排和决策调整的指导性较弱。

在大数据时代下，预算绩效有希望实现实时评价和成果应用。 一方面，通过开发新的数据采集方式和技术，可以主动获取实时信息，比如使用远程感应、记录软件日志、安装传感装置等方法， 提高绩效信息的时效性。另一方面，利用大数据的机器学习算法，实时将原始采集到的各类信息加工成为绩效评价结果，从而动态监控预算资金使用的效率和效益。管理者可以充分利用预算执行中的动态绩效数据，及时调整预算投入和决策方向。

（三）提升指标设置的科学性

在传统预算绩效评价体系的建设中，具体评价指标的选择大多通过历史经验、专家咨询等方式确定，虽然会结合统计学方法来检验指标的代表性并降低指标之间的重复性，但指标设置仍会受限于体系搭建者和参与专家的主观意识，存在一定片面性。 同时赋权方法的不同也会影响最终的绩效评价结果。

大数据时代下， 在现有的指标构建和赋权方法的基础上，结合云计算、人工智能等新型数据处理工具， 有望甄别出真正具有代表性的、科学的、全面的指标，同时也能有效降低主观因素的干扰。 比如，利用大数据技术对历史数据和绩效结果之间的相关性进行分析， 可以更有效地确定各指标权重。

三、国网南京供电公司基建工程项目预算绩效评价的实践

本文以国网南京供电公司在基建工程项目预算绩效评价的实践为例，展示在大数据时代背景下的电网企业在预算绩效管理上的探索，以及如何利用现代大数据技术提高企业绩效管理水平的经验做法。

（一）预算绩效评价的大数据应用

1.数据来源。 公司于2020 年搭建的多维精益管理统一平台是预算绩效评价的主要数据来源，该平台接入公司物资、工程、资产、预算、财务、人资等多个系统，这些独立系统中的分布式数据通过多个数据接口被传输至统一平台，在统一平台上实现了各部门、各专业的数据融通和信息整合。

多维精益管理统一平台设置了成本监管核心维度、业财信息载体维度、信息规范管理维度三大类维度， 分别承载不同用途的数据信息，共计28 个维度。 成本监管核心维度包括业务活动、 用户类别、 资产类型、电压等级四个核心维度，业财信息载体维度包括项目类型、项目名称、采购订单、工单、成本中心等10 个维度，信息规范管理维度包括成本大类、 费用明细、 电能类型、产品服务等14 个维度。 这些维度就是数据分摊和细化的最小颗粒度。 将投入和产出数据分摊至不同维度， 就组成了预算绩效信息的数据来源， 为项目预算绩效评价的实现提供了数据保障。

2.数据分析

（1）自然语言处理技术。 公司使用自然语言处理技术对用户评价进行语义分析，主要用于对95598 工单的数据分析， 包括对95598 投诉工单的录音资料以及网上国网APP 和微信公众号在线客服的咨询记录进行分析。该数据分析技术实现了对音频和文本等非结构化信息的自动分析，采用提取关键词、文本聚类、定义情感倾向等手段，通过分析用户对基建工程建设前后供电服务的满意度，来量化具体基建项目的效益指标。

（2）词云分析技术。 公司将词云分析技术应用于预算绩效管理的各个阶段，从而辅助进行预算绩效评价。 在投入阶段，对可行性研究报告文本进行热词分析，辅助判断规划项目与公司战略、 绩效目标之间是否一致。 在过程阶段，对项目建设过程资料、进度结算资料进行分析，有助于对财务管理水平进行评价。 在产出阶段，对两算报告等资料进行分析，有助于分析项目实际产出是否紧密围绕公司战略和绩效目标，辅助判断绩效目标实现程度。

3.数据公开。 公司构建项目预算绩效公共平台，采用图像图表的形式实时展示预算执行情况和动态绩效数据，对比绩效目标与动态绩效数据，实现预算绩效评价结果的可视化， 不仅便利了预算绩效数据的提取使用， 还有助于管理者实时监督项目进展，应用预算绩效结果及时作出预算决策。

此外，公司对预算绩效公共平台设置了不同用户的访问权限，根据不同角色之间项目参与程度和信息使用需求的差异，分别设计预算绩效信息的获取权限，从而确保了数据的安全性和保密性。

（二）基建项目预算绩效评价框架

1.指标体系。 国网南京供电公司将预算绩效管理理念从财政领域延伸应用至企业管理中，搭建了基建项目预算绩效评价指标框架。 在建立指标体系时， 借鉴了财政部2013 年印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》，设置投入、过程、产出和效益4 个一级指标。 同时，综合使用关键绩效指标法、专家咨询、同业对标等方法，将一级指标细化为17 个二级指标和40 个三级指标。

在“投入”一级指标下，设置“战略一致性”“规划落实度”“绩效目标建设”三个二级指标。 其中，“战略一致性”用于评价基建项目建设对公司战略目标的贡献度，包括对战略投资的完成度和供电能力的预期提升效果。 “规划落实度”用于评价基建项目从初期规划到实际建设的效率，包括规划实现的及时性、准确性和立项流程的规范性。 “绩效目标建设”用于评价基建项目绩效目标设置的合理性和明确性。

在“过程”一级指标下，结合全过程项目管理理念，设置了“项目设计质量”“招标采购管理”“物资管理”“合同管理”“安全生产管理”“结算管理”“项目审计管理”“项目资料管理”八个二级指标。 其中，“项目设计质量”用于评价项目设计与实际工程建设的一致性，是否出现因设计阶段勘察不充分或判断有误导致发生重大设计变更，从而增加不必要预算投入或延缓建设工期。 “招标采购管理”用于评价项目招标是否及时、招标流程是否合法合规。 “物资管理”用于评价在项目建设过程中物资使用的优质程度、物资供应的保障度以及结余物资管理的规范性。“合同管理”用于评价工程建设合同、设计合同、 监理合同等项目相关的各类合同签订、变更、解除、转让的规范性和及时性。 “安全生产管理”用于评价项目安全生产管理机制的建设和实施有效性。 “结算管理”用于评价项目财务结算的规范性、两算的及时性和资金支付的合规性。 “项目审计管理”用于评价项目两算审计的规范性和过程审计等其他监管手段的落实程度。 “项目资料管理”用于评价项目过程资料是否充分完整、是否及时依规保管。

在“产出”一级指标下，设置“产出数量”“产出时间”“产出质量” 三个二级指标。 其中，“产出数量”用于评价基建项目建设带来的直接产出（有效资产）和间接产出（售电量和电网负荷）的规模。 “产出时间”用于评价项目投产的及时性及有效资产转化的及时性。 “产出质量”用于评价电网投资带来的平均停电时间、综合供电电压合格率、线损率的优化效应。

在“效益”一级指标下，设置“经济效益”“生态效益”和“社会效益”三个二级指标。 其中，“经济效益” 用于评价电网投资对企业经济带来的影响， 包括投资成本的节约率以及电网资产运营期间创造的收入和消耗的成本。 “生态效益”用于评价电网投资给环境带来的影响，包括土地占用、环境恢复、节能环保等方面。 “社会效益”用于评价电网投资给社会和利益相关者带来的影响， 包括对地方建设的贡献度、 社会公众等利益相关者的评价等。

具体指标设计及解释如表1 所示。

表1 基建项目预算绩效评价指标体系

指标体系包含数值计算型指标和评价型指标两种指标类型， 定量与定性相结合。 其中，针对数值计算型指标，以历史项目平均水平为基准值， 对不同的偏差范围设定不同加减分值，进而确定最终指标数值；针对评价型指标，从关键维度设置对应评分标准，使用专家评价法进行综合打分评价。

在实际评价时， 多维精益管理统一平台所提供的多维数据被广泛应用于各指标的量化中。

在“单位资产增创收入”指标的量化中，将售电收入沿电网拓扑网络从终端客户逆向归集至具体资产， 将收入与资产和项目关联起来。

在“单位资产年运营成本” 指标的量化中，应用作业成本法（ABC）理念，将全量成本纳入计量范围。 运营成本既包含运维检修费、折旧费、 财产保险费等直接归属于资产的费用，还包含人工成本等间接费用。 人工成本根据员工工种的不同， 按照不同成本动因进行分摊归集，如生产性员工以“工单”记录运检工作时长占比为动因、 法务人员以审核合同次数为动因、 财务人员以结算审核次数为动因等，将成本归集至具体资产。

在“供电服务满意度”指标的量化中，结合95598 工单所属“用户类别”维度，可以对居民用户、大工业用户、一般工商业用户、农业用户等不同类别的用户满意度进行分类量化，进一步细化指标评价内容。

2.指标权重。该基建项目预算绩效指标体系以100 分为基准分值， 在此基础上对各指标进行分值分配。 国网南京供电公司邀请绩效管理、项目管理、财务管理等领域专家，对预算绩效评价指标的重要程度在1—10 区间内进行打分。 假设各位专家在预算绩效管理方面的权威程度相同， 对打分结果进行算术平均，进而确定各个指标的相对重要程度，并在100 分分值内进行分摊， 从而确定最终各个指标的基准分值。

3.作用机制。国网南京供电公司从绩效目标审核、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果应用四个环节开展预算绩效管理，构建全过程预算绩效管理链条， 重点关注绩效评价结果应用， 建立项目绩效评价结果与预算投入挂钩机制， 实现预算与绩效管理一体化， 不断提高资金配置效率和使用效益。

（1）绩效目标审核。 建立以绩效目标为先导的预算编制模式， 绩效目标应包括阶段性绩效目标（至少为年度）和项目全周期绩效目标，将绩效目标作为预算下达的前置条件。 加强对绩效目标的审核， 绩效目标不合理不明确的不予审核通过，不予安排预算。

（2）绩效运行监控。 在项目实施期间，定期收集预算执行和项目实施信息， 动态监控预算执行进度与绩效目标实现程度， 及时纠正偏差，督促项目整改落实，确保绩效目标如期保质完成。

（3）绩效评价实施。 综合应用绩效自评、归口管理部门评价、 职能部门评价等多形式的绩效评价手段，稳步开展绩效评价工作，必要时引入第三方机构参与绩效评价。

（4）评价结果应用。 一是优化资源配置。建立项目预算绩效评价结果与预算投入的挂钩机制，将绩效评价结果作为预算调整和预算安排的重要依据。

单个项目实施期间，对阶段性绩效评价分值大于等于100 分的项目， 加大支持力度，优先保障预算投入，分值越高，支撑保障力度越大；对分值低于100 分的项目，在督促项目整改、改进项目管理的基础上，根据实际情况核减或暂停预算投入，待整改到位后，再继续安排预算。 单个项目实施完毕后，对项目的全周期绩效开展评价，评价结果将与该地区同类型同电压等级的其他项目的预算投入相挂钩。

二是促进管理提升。 发挥预算绩效评价对企业投资运营管理的指导性作用，将项目预算绩效评价结果作为优化项目管理、推进企业内部管理水平提升的重要依据。

对单个项目阶段性评价结果进行具体分析，通过组织相关部门召开项目研讨会等形式，纠正项目管理中存在的问题，制定整改方案，加强整改落实。

对各项目历史评价结果开展综合研究，将共性问题形成项目风险防控清单，通过完善管理制度、加强管控等方式健全工程项目管理长效机制，切实防范经营风险，促进项目管理质效提升。

三是激发主观能动。 建立健全预算绩效评价的考核奖惩机制，将评价结果和整改情况作为人员考核、任免、奖惩的重要依据。

充分发挥预算绩效评价的绩效约束效应， 提高管理者对预算绩效评价的重视程度， 将预算绩效管理理念层层传导至每位员工， 激发各层级各部门人员的主观能动性。

（三）预算绩效评价案例展示

1.案例背景。 2023 年2 月，公司对2022年基建项目开展年度预算绩效评价工作。 评价结果显示， 基建项目A 的年度绩效评价结果为98 分，低于100 分的基准分值，且在所有基建项目评分中排名落后，认为A 项目年度绩效水平偏低。

2.原因分析。 公司发展部、物资部、建设部、安监部、财务部、法律部、审计部等部门随即召开项目进度会，在会议上围绕评价结果进行项目问题梳理， 确定下一步整改计划。分析发现，因结余物资清算不准确，未足量回收，部分物资去向不明，“结余物资管理规范性”指标评分偏低；发生重大签证变更结算金额，但签证审批手续不全，佐证材料不齐，“结算合规性”指标评分偏低。 上述两个偏低指标联合作用， 导致A 项目过程指标分值明显低于基准值，使得整体绩效分值低于100 分。

3.整改计划。 会议上各部门讨论并明确了立行立改计划，具体内容如下：针对“结余物资管理规范性”问题，明确现场物资管理责任人，追踪丢失物资去向，对能追回的物资追回后重新办理入库， 对被挪用物资向挪用人员或单位追偿， 对确实下落不明的物资向相关责任人问责处罚。针对“结算合规性”问题，补齐现场施工、监理勘察等过程佐证材料，并结合相关资料，对签证范围工作量进行复核， 验证签证工作量是否真实，若实际工作量小于签证工作量，核减结算金额，追究责任人责任。整改完成时间计划为1 个月， 整改期间暂停该项目预算支出。

4.整改落实。 会后，A 项目按照上述计划开展整改工作，次月成功追回丢失的结余物资并及时入库管理，经核实签证工作量与现场一致，签证审批单等作为结算佐证材料补充齐全。 同时，对责任部门和责任人年度绩效考评进行相应扣分处理。 因整改及时、问责到位，经管理层讨论决定，继续按项目建设进度安排A 项目预算投入。

后经研究决定，将两类问题纳入项目风险防控清单，完善控制措施，健全风险管控机制。 针对“结余物资管理规范性”问题，完善结余物资入库出库台账，确保结余物资入库及消纳记录可追溯；强化工程拆旧物资管理，建立设备鉴定、退役、拆旧、处置的闭环管控流程，严格拆旧物资交接签收手续办理，加快暂存拆旧物资鉴定、审批、处理等处置流程；定期开展抽查，对结余物资台账不全、拆旧物资长期未处置的项目及责任单位进行通报和考核。针对“结算合规性”问题，完善签证管理办法， 明确一般或重大签证模板适用范围及相应审批手续和流程； 完善项目佐证资料管理，加强信息化手段应用，使佐证资料有迹可循、长期保存；提升资料审核质量，结算资料由班组、专职、分管领导现场核对，利用多种方式检查校核，层层把关， 层层审核， 确保结算工程量与现场一致。

四、大数据时代下对预算绩效评价的未来展望

（一）建立健全统一数据平台

统一数据平台能够将不同部门、 不同层级、 不同来源的数据整合在同一个运行平台上， 并向不同数据需求者提供权限范围的搜索、引用、下载等功能，可以有效降低信息壁垒，促进信息公开透明，提高组织管理效率。结合预算绩效管理的需要， 统一平台的建设需要有目的性地引入绩效指标相关信息，这些数据不仅仅包括传统的以数字形式记录下的各项组织内部数据， 还应当涵盖外部市场中以各种形式存储的公开绩效信息， 比如外部政策、法律法规、用户评价等文本、音频、视频数据， 同时数据来源需要确保覆盖事前绩效评估、绩效目标设置、绩效运行监控、绩效结果应用等预算绩效管理全过程链条。

（二）持续推进大数据技术应用

将更多数据挖掘、数据存储、数据清洗、数据加工处理技术应用到预算绩效评价中。在构建预算绩效指标体系时， 利用历史数据分析各指标间的相关性， 一方面有助于推进指标建设向精简化、综合化发展，另一方面能够加强指标赋权的科学合理性。 在预算执行过程中， 利用实时数据采集技术能够在第一时间掌握资源配置流向和预算绩效信息，从而辅助决策调整， 比如可以通过项目现场安装的摄像头所拍摄的影像数据掌握项目实施进度和施工质量。在进行绩效结果评价时，利用自动分析技术能够实现绩效分析和评价的自动化，减少人为干预，提高绩效评价的标准化和客观性。

（三）全面推广预算绩效管理

预算绩效管理不仅是财政部门的专利，对企业管理同样有着重要意义。首先，管理者应当加强对预算绩效管理的认识和重视，要从制度层面将预算绩效管理纳入组织管理的重要工作，健全保障机制，推进预算绩效评价的稳步开展。其次，应当全方位构建预算绩效评价机制，即从项目到部门到整个组织，区分不同层级和企业活动类型， 分别设计各自适用的预算绩效评价指标， 将预算绩效管理的理念贯彻落实到生产经营的各个环节， 推广宣传至各个岗位。