关于成本效益分析在财政预算绩效管理中的应用——以山东省东营市为例

●张江圣 刘 涛 孔令坤

山东省东营市财政局局长张江圣

加强成本预算绩效管理，强调成本效益，是全面实施预算绩效管理的内在要求，也是落实政府带头过“紧日子”、化解财政收支矛盾的重要举措。 为贯彻落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》，有效解决预算管理中存在的“重投入、轻成本”问题，山东省东营市积极响应山东省财政厅部署要求，争取并成为全省成本预算绩效管理工作试点市，通过聚焦绩效管理存在的薄弱环节，梳理成本预算绩效分析方法和流程，深入开展部门整体和项目成本效益分析，将成本理念融入预算绩效管理全过程，试点取得阶段性成果，成本效益分析成为进一步化解财政收支矛盾、推动财政资金提质增效的重要手段。

一、东营市成本绩效管理改革工作成效

东营市落实省成本预算绩效管理试点要求，以“先行先试，积极探索，率先破题”为攻坚方向，力争用2年时间基本建成覆盖全面、 链条完整、方法科学的成本预算绩效管理体系，提前一年完成省试点任务。 试点工作开展以来，东营财政探索成本效益分析新路径，深入开展项目成本构成分析，在实践中摸索出一套操作性强、实效性高的成本预算绩效管理工作模式。

（一）搭建矩阵式组织体系，构建科学高效工作机制

一是强领导、齐参与，形成推动试点工作合力。财政局内部搭建了局党组部署、绩效科和预算科总牵头、各资金支出科室具体实施、 财政保障中心绩效评价科辅助的“1+2+N+1”工作架构（详见图1），明确职责分工，压实工作责任。 为充分发挥相关部门单位职能作用，邀请市人大常委会预算工委、市审计局共同参与，协同联动共同推进成本预算绩效管理试点工作。 二是横到边、纵到底，试点范围实现全覆盖。 坚持全市试点工作“一盘棋”，横向市级预算单位，纵向县区、功能区实现全覆盖，2022年全市共430 个部门单位纳入试点，分析项目2000 余个。 三是抓培训、 强氛围，持续提升业务水平。 采取“点面结合，整体提升”的培训总思路，采用线上线下等多元化培训形式，先后面向各级各类人员组织七次综合性培训，培训上千余人次。 及时总结提炼成本预算绩效管理改革成效，先后在中央和省级媒体发布宣传报道20 余篇， 形成了良好的成本绩效宣传氛围。

图1 市财政局成本预算绩效管理试点“1+2+N+1”工作架构

（二）加强成本预算绩效管理制度建设，不断夯实基础工作

一是统筹谋划成本绩效管理试点。制定了 《东营市成本预算绩效管理试点工作实施方案》， 明确了工作任务、责任单位、完成时间，成为改革试点工作的总体纲要。二是突出预算项目成本分析。针对单位成本预算绩效管理无以往经验参考的现状， 研究设计了东营市市直部门（单位）预算项目成本效益分析表，同时提供“一对一”业务辅导，推进部门单位逐项分析预算支出项目成本构成和预算申报测算过程。 三是指导部门单位规范操作。 制定《东营市市直部门（单位）项目入库成本效益分析工作手册》，明确新增项目入库要求等，从源头上管控项目；拟定《东营市市直部门（单位）项目入库成本效益分析工作指南》，明确绩效指标和考核标准，使全过程成本预算绩效管理有据可依。 通过工作流程的规范化和标准化，进一步健全和完善成本预算绩效管理工作机制。

（三）推动成本标准建设，各环节成本管理水平不断提升

一是寻找降本增效路径，部门在过“紧日子”上下足功夫。 在成本分析过程中，将同类型项目进行提炼对比，找到更好控制成本的方法和途径，促进单位进一步践行精细化理念，学会打好“铁算盘”。 成本试点工作开展半年多以来， 已有12 个市直部门单位出台相关降低成本的制度办法20 余项。 二是成本标准体系初步建立，助力提升预算管理水平。 通过梳理现有通用支出政策，形成22 项通用定额标准；通过选取部分成本构成相对稳定的投资、服务、补贴类项目，进行成本分析、提炼和总结，形成15 类专项定额标准， 初步建立起东营市成本标准体系。 比如针对市直部门办公楼物业费标准不一的问题，通过对47 处办公楼物业近3 年历史成本数据进行分析，运用科学合理可行的成本核算方法，对物业服务内容及成本构成进行分析，将物业成本支出精细拆分为管理人员人工费、安保费、保洁费、维修费、绿化费、其他管理费用及税金7 项成本构成，据此出台了市直部门物业管理费预算编制定额标准（详见图2、图3），物业管理服务费和绿化费综合成本定额同比分别下降16.7%、41.39%，有效提升财政资金使用效益和公共服务质量。

图2 物业服务费定额与市直单位实际支出对比图

图3 机关事业单位物业绿化服务定额计算表

（四）发挥成本绩效改革突破作用，书写高质量发展财政答卷

一是开展机场航线补贴成本分析，助力市民出行需求。 为进一步满足群众出行需求，促进东营市经济发展，东营胜利机场集团有限公司陆续开通北京、上海、广州、深圳等19 个城市的19 条航线， 但在加密现有航班、增加新开航线的同时，部分航线运营呈现亏损，为此东营市每年拿出财政资金用于航线补贴。 针对机场航线补贴缺口大的问题，财政部门组织开展了航线运行补贴成本效益分析评价，系统分析19 条航线近3000 个班次人均补贴、客座率等运行数据，针对存在的部分航线可行性论证不充分、 通达城市相对集中、 人均补贴金额较高等问题，财政部门在成本效益分析的基础上，提出了操作性强的指导性建议，最终在各方努力下，制定出台《东营市机场运行及航线航班补贴专项资金管理办法》，规范新开航线的申报审批流程， 对人均补贴高的航线及班次进行优化调整，取得了年压减资金1 亿元以上，航线由19 条优化到25 条的重大改变，实现了财政“花更少的钱办更大的事”的降本增效目标。

二是实现供暖方式优化调整， 助力实现“双碳”目标。 对供热运行费项目开展成本预算绩效评价，通过对三个供暖季采用原煤、水煤浆、天然气三种热源的供暖模式开展运行成本分析，深入剖析企业成本结构，计算出前三年每种供热方式单方平均成本分别为32.7 元、57.55 元、37.91 元（详见图4），同期其他区域工业余热的供暖方式单方平均成本仅为21 元，采暖方式不合理造成成本过高。 针对供热运行中存在的问题，财政与住建等业务主管部门，反复讨论磋商，找寻降低成本的解决方案，最终双方达成一致意见，积极谋划推动胜利发电厂“西热东送”工程，利用成本低廉的工业余热热源逐步替代燃气、燃煤锅炉房，优化采暖方式，并逐步对老旧管网进行更新改造，降低维修和运行成本，预计每年节省供热成本约7360 万元，极大缓解了东营市东城区热源不足的问题，较大程度减轻了财政负担，群众对东城区域集中供热满意度也实现提升，社会民生效益显著。

图4 不同供热方式平均成本对比图

（五）借助预算管理一体化系统，实现成本全流程嵌入式管理

一是强化成本指标审核。 在系统中项目预算申报环节，增加项目入库成本绩效审核节点，将项目绩效目标中的成本指标设置为必填项， 未按规范填报成本指标的不予审核绩效目标；对新增入库项目，要求限额以上项目全部开展事前绩效评估， 并按照投入成本与产出和效益相匹配的原则，对成本构成和测算依据进行充分论证，没有成本分析的新增项目，一律不予入库。 二是财政入库项目实现成本分析全覆盖。 组织部门单位对2022 年项目库中延续性项目进行全面梳理，全面分析项目以往预算投入、成本构成、产出规模与质量、实施效果等情况，填报成本效益分析表，经财政部门审核后上传至一体化系统，作为预算编制依据。 三是将成本控制管理融入预算执行监管。将成本控制纳入预算项目绩效运行监控范围， 并通过预算一体化系统对比分析项目预算执行和成本控制情况，重点监控预算执行率低和超过成本指标执行的项目，及时反馈资金科室调整项目资金安排， 有力地夯实了预算绩效监控体系。 通过以上的成本管理嵌入设置，使部分成本绩效管理需求借助信息技术得以实现，更好地实现了预算管理与成本绩效管理的紧密结合。

二、创新成本绩效改革发展模式

（一）统筹实施“四位一体”新模式，提升绩效评价工作质效

为进一步加强绩效评价各项工作融合度， 提高评价结果综合利用率，东营财政统筹实施重点项目绩效评价、部门整体绩效评价、 部门整体成本效益分析和部门绩效自评复核等四项重点评价任务，“四位一体”统一部署（详见图5）、同步推进，取得“三省一高”的良好成效，切实提升绩效评价工作质效。

图5 “四位一体”绩效评价模式示意图

一是减轻被评价单位工作量——“省力”。 四项重点评价任务统一部署，现场评价统一实施，被评价单位只需提供一次资料，较以往分别开展评价工作，极大地减轻了单位在准备接受评价过程中的时间成本和人员成本。 二是提高评价工作效率——“省时”。 以往四项重点评价任务分别进行，评价涉及的单位提供资料清单、确定第三方评价机构、评价组现场评价、报告征求意见、问题反馈与整改等评价程序缺一不可，整合评价任务后，压缩整个评价过程时间约三分之一以上， 切实提高绩效评价工作效率。三是减少第三方评价费用——“省钱”。统筹开展评价工作，第三方机构评价可以更加合理调配人员力量，多项工作节点同步推进，现场评价同时进行，减少了第三方评价机构的人员成本、差旅费用和其他管理费用，节省财政服务费用约30%。 四是提高综合评价质量——“高质”。通过对同一单位开展多项重点评价任务， 能更加全面了解和分析单位的“职能线”“资金线”“业务线”开展情况，发现问题更为准确，提出建议更有针对性，更好服务于单位履职及预算编制和执行。

（二）推动“绩效+监督”业务协同联动，当好成本控制“监督员”

积极推动财会监督与绩效评价联合监管新模式，将监督绩效要求贯穿到财政工作的全过程，向资金要绩效、以监督促管理。 一是科学选点，融合制定工作计划。 聚焦上级重大决策部署和严肃财经纪律重点关注问题，针对重点领域多发、高发、易发问题和突出矛盾，融合制定财会监督与绩效评价年度计划， 凝聚整体监督合力。 二是统筹调度， 统一调配工作力量。 同一项目融合使用监督检查和绩效评价方式，统一制定检查方案、统一成立检查组、统一下发检查通知、统一设定绩效检查口径、统一进点开展检查、统一出具检查评价报告，真正实现一查两用。三是共享信息，推动成果互通共用。 将绩效评价发现问题的单位作为财会监督重点，将财会监督检查结果运用于成本重点绩效评价，通过信息共享和成果互用，实现整改共促、共同发力。 同时，归类总结共性问题和个性问题清单，建立规范成本预算管理长效机制，促进财政资金成本效益与合规双提升。

三、成本预算绩效管理改革展望

成本预算绩效管理是当前和今后一段时间预算绩效管理改革的重点方向之一，然而在成本预算绩效管理不断探索推进的过程中，也面临着诸如成本绩效与预算管理融合程度不高、成本效益分析结果应用不充分、标准体系建设不够完善等问题。要化解当前面临的问题和矛盾，就要花大力气、下实功夫，将成本效益分析深入贯穿到预算管理全过程，并着力突出“务实管用”原则，推动支出标准体系建设，切实优化预算编制和执行，提高财政资金使用效益，服务东营市经济社会高质量发展，书写新时代“黄蓝交汇”壮丽华章。

（一）以成本为纲，打造成本预算绩效生态体系

以成本绩效改革为“主线”，打通成本预算绩效管理全链条，构建事前事中事后绩效管理闭环。 预算申请环节“问成本”，新增项目要坚持目标导向，将上级要求和市委市政府工作部署，转化为项目绩效目标指标，并根据目标指标合理测算成本投入，综合研判项目可行性和预算科学性；预算编制环节“核成本”，紧扣业务流程，以项目入库成本分析和成本绩效指标设置为切入点， 指导部门单位做实做细成本分析，实现对成本控制的硬约束；预算执行环节“控成本”，严格把控项目预算调整调剂，对项目支出进度明显偏慢、成本管控不到位、支出进度与当期产出效益明显不符的，及时督促提醒；决算环节“评成本”，财政与部门联动加强成本控制评价，部门重点关注效率低下、效果不佳或成本较高的流程节点，研究改进措施；财政重点关注资金量大、涉及面广的项目，全面分析成本构成，提出优化流程、节约成本、提高资金使用效益的意见建议。

（二）聚集合力，持续推进支出标准体系建设

2022 年，省级层面出台了《山东省财政厅关于进一步推进省级支出标准体系建设的实施意见》，明确了支出标准体系建设的总体要求、主要任务和实施要求。按照文件要求，下一步东营市将结合本地实际，加快推动符合本地特色的支出标准体系建设。一是坚持总体设计、分步推进。按照循序渐进的总思路，从完善市级通用支出标准入手，逐步建立市级通用标准、行业定额标准、各部门特色支出标准的多层次支出标准体系，打造分行业、分领域、分类别的支出标准库。 二是坚持联动协作，合力推进。 支出标准体系建设需要协调各方力量共同推进， 要明确财政部门、预算部门和其他单位的职责分工，合力推进支出标准体系建设。 三是坚持动态调整，持续优化。 支出标准体系要结合经济发展水平、财政收支情况、部门单位职能履行等实施动态调整，通过支出标准的动态化管理，促进预算支出标准合理化。

（三）务实求效，深入推进成本绩效结果应用

绩效评价结果应用是预算绩效管理落到实处、 取得实效的关键，是绩效评价工作的落脚点。 一是进一步完善结果反馈机制。 将成本绩效分析结果作为政策调整、预算安排以及转移支付资金分配的重要参考， 不断提高部门单位的目标意识、绩效意识和成本意识。 二是建立支出标准应用机制。将形成的预算支出定额标准印发至预算部门，作为预算批复和执行的依据， 扩展预算管理一体化系统功能，将标准嵌入预算管理流程，在预算编审中实时检查、提醒，提高编审效率，实现标准应用常态化制度化。 三是借助监督检查手段，压实成本绩效应用。 将财政重点成本绩效评价结果作为财政监督检查的重点检查对象， 通过监督检查，督促单位重视问题整改落实，并把整改落实与预算安排、财政检查频次进行挂钩，确保整改有效果。