生活垃圾分类PPP 项目绩效评价案例研究

●信俊汝

自2019 年7 月上海成为中国第一个全面强制推行生活垃圾分类的城市， 近年来垃圾分类工作由点及面在全国各地铺开。2020 年，Z 地区提出进一步提高生活垃圾分类规范， 并在城区全面推行生活垃圾分类， 设立生活垃圾分类PPP 项目。 PPP 项目作为政府提供公共服务的重要手段之一，为规范项目实施，提高项目效率和效益，在项目运营一年后开展阶段性绩效评价， 能够同时反映项目建设和运营情况。 本文以Z 地区生活垃圾分类PPP项目为例， 重点介绍如何围绕生活垃圾分类项目实施目的和PPP 运作模式的特征，梳理评价重点，设计评价思路和评价指标体系， 选择合适的评价实施方法，并通过举例的方式，探索综合绩效分析的路径， 体现评价过程中定性分析与定量分析相结合的具体做法。

一、项目概况

（一）项目实施背景

经过几年的探索和推进，Z 地区的城市生活垃圾分类取得了一定成效， 但仍然存在生活垃圾分类体系不健全、 生活垃圾分类投资运营模式待完善、 居民生活垃圾分类意识未得到深入普及和生活垃圾资源化利用率待提升等问题。 为进一步推进垃圾的减量化、资源化、无害化和分类服务社会化，2020 年，Z 地区采用PPP 模式，引进专业的社会资本参与生活垃圾分类工作。 按照PPP 项目管理要求，经过前期研究论证、各相关部门审批，项目进入财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库。 该项目由城市管理局作为项目实施主体，负责项目具体推进。

（二）项目实施内容、范围及期限

根据PPP 项目实施方案、项目合同，Z 地区生活垃圾分类PPP 项目实施的区域范围为Z 地区中心城区，实施对象涉及100 余个机关企事业单位、近40 所学校、20 余家医院、近300个居民小区、1 个农贸市场和近1000个沿街商铺。 PPP 项目分为建设期与运营期，其中：建设内容具体包括分拣中心改建、中转站改建、垃圾分类处理设施设备的购置与投放、 分类大数据平台建设； 运营服务内容主要是项目实施范围内生活垃圾的分类宣传，可回收物、有害垃圾和大件垃圾，以及对农贸市场易腐垃圾的收集、分类运输、分类暂存及分类处理， 其他垃圾仍然由原渠道实施。本项目建设期为1 年，运营期为10 年。

（三）项目资金来源、规模及使用情况

城市管理局采用公开招标的方式择优选取确定社会资本方为A 公司， 由Z 地区城市建设集团作为政府出资方代表，于2020 年底成立项目公司， 城建集团与A 公司按照约定比例和时间落实项目公司注册资本金， 资金来源包括财政资金与社会资本自筹资金。

本项目采购预算为15000 万元， 实际中标价为14265 万元。 依据项目合同，本项目初始总投资为2000 万元。 截至2021 年底，建设投资合计金额为1870 万元。 按照合同约定，运营期采用可行性缺口补助模式，按月考核、核算、预拨付和年结算的方式支付。 2021 年PPP 项目可行性缺口补助预算执行率仅为33.65%。

（四）项目组织、管理及流程

Z 地区生活垃圾分类PPP 项目的整体流程可分成项目前期准备、竞争引入社会资本执行、PPP 合作协议执行、协议终止及移交四个阶段，具体流程如图1 所示。

图1 项目实施流程图

PPP 合作协议签订后， 项目公司负责在Z地区市区两级城市管理部门的指导、 监督和考核下， 在合同期内提供合同约定范围内的垃圾分类项目投资建设和运营服务，合同期满后，按要求将项目设施移交给政府指定机构。

（五）项目绩效目标

本项目的总体目标为通过项目实施， 建立持久有效的生活垃圾分类投资运营模式， 健全生活垃圾分类体系， 实现可回收物和有害垃圾分类收运，完善前中末端处置设施，不断提高服务质量，提升Z 地区生活垃圾资源化利用率，逐步提升Z 地区居民垃圾分类意识和满意度。 同时，作为先行试点项目，为其他PPP 类型项目及其他地区垃圾分类和治理工作开展提供经验。

阶段性目标主要分为建设期和运营期目标， 建设期目标主要是从建设内容完成和分类设施投放的数量、质量、时效及成本控制方面设置； 运营期则是从居民小区生活垃圾分类覆盖率和参与率，生活垃圾收集、暂存、处理作业达标率， 分类垃圾分类知晓率以及大数据平台注册率等方面设置。

二、评价工作情况

（一）评价思路

1.评价目的。评价组以PPP 项目实施方案和PPP 项目合同约定的实施内容与实施要求为基础，围绕生活垃圾分类项目实施的目的，结合PPP 项目管理的要求，对本项目展开绩效评价。一是全面梳理PPP 项目前期准备、 竞争引入社会资本执行、PPP合作协议执行（建设期与运营期）各个环节的资金与业务管理情况；二是采集项目绩效数据，分析项目绩效目标实现程度，反映Z 地区生活垃圾分类体系完善情况、居民生活垃圾分类意识和参与情况、生活垃圾资源化利用率现状，了解Z 地区居民生活垃圾分类的知晓度与参与程度；三是探析Z 市生活垃圾分类PPP 项目经费使用的经济性、效率性和效益性，分析PPP 运营模式的运营效率， 并针对项目实施过程中存在的问题提出相关建议， 从而促进项目后续的顺利开展与优化。

2.评价思路。本次绩效评价以PPP 合同约定为依据，并采用可行性缺口补助付费，因此本次评价重点关注项目资金使用和业务开展的规范性和项目绩效目标的实现程度； 又因为项目分为建设期和运营期两个阶段， 评价重点需要针对不同阶段分别设置。

（1）关注项目资金使用规范性。 首先，基于PPP 项目资金来源的多元性， 梳理相关方出资资金的到位情况， 并准确反映年度财政预算执行与项目公司的财务状况；其次，针对项目采用可行性缺口补助的付费机制， 考察主管部门与项目公司资金管理制度健全性， 并重点考察项目公司成本管控情况，梳理投资资金支出内容，考察资金是否超出协议约定范围使用等。

（2）关注业务开展的规范性。PPP 运作模式下，项目的实施主体为项目公司，而项目实施过程中，从实际来看，政府主管部门的定位多为监管考核。 所以， 对于项目业务开展的考察需要从两个层面展开： 一是从政府层面， 考察PPP项目前期准备和竞争引入社会资本执行阶段的管理机制健全性与执行规范性，PPP 合作协议执行阶段对项目公司建设及运行监管考核机制的建立与执行情况；二是从项目公司层面，主要考察项目公司是否按照合同要求制定完善的运作管理制度，包括作业制度、内部考核、应急方案等，并通过访谈、过程记录核查、飞行检查等方式，反映项目公司管理制度执行有效性。

（3）关注绩效目标实现程度。 对于产出目标的考察，按照建设期和运营期两个阶段分别设置。建设期重点反映分拣中心、暂存中心、办公区、分类设施设备采购与投放情况等，进而分析Z 地区中心城区垃圾收集、运输、暂存、处理体系建设情况；运营期主要反映生活垃圾分类宣传和指导工作开展情况，相关设施设备使用现状。 由于项目建设是项目运营的基础，效益目标的考察不再区分建设期与运营期，而是作为项目整体考察，主要通过现场勘查、满意度调查等方式获取项目效益信息，反映目标实现程度。

（4）分析PPP 项目运营效率。 针对PPP 项目合同中未予明确， 但评价组认为应当予以反映的分类容器使用率、物资回收情况、积分兑换情况、运营成本和项目经济收益情况等，进行经济性和效率性分析。

3.评价指标体系设计。 评价指标体系紧紧围绕评价思路设计，能够有效反映评价重点。以Z 地区财政支出项目预算绩效评价指标框架为参考， 本项目的绩效评价指标体系从决策、过程、产出和效益四个方面设置。

与一般的项目支出预算绩效评价相比，PPP 项目的立项规范要求更高， 在决策阶段的考察内容也就更加丰富，“两评一案” 的申报与审批、项目入库等过程均需要重点关注。 如“项目立项规范性指标”的评价要点包括：项目是否开展了物有所值评价， 项目是否开展了财政能力论证， 项目是否按照规定的程序申请设立且过程材料完备以及是否完成PPP 项目入库备案等内容。

在过程管理的考核上，对应评价思路，反映政府主管部门和项目公司两个层面的情况，同时突出本项目的管理重点。 如为反映本项目监管考核机制的建立和执行情况，评价组设置“政府监管机制健全性”和“绩效付费机制健全性”指标。

项目产出需要体现出项目建设期与运营期不同的考察内容， 主要按照建设和运维实施内容分类设置， 重点考察生活垃圾分类作业的达标情况；而项目效益则要围绕项目实施的目的，依据PPP 项目实施方案与PPP 项目合同进行设置，具体如表1 所示。

表1 Z 地区生活垃圾分类PPP 项目绩效评价效益类指标

（二）评价实施

评价实施中主要采用访谈、 飞行检查、现场勘查、问卷调查等方式开展。 评价组实地走访了分拣中心、暂存中心、办公区及展示区和40 余个小区、10 余个机关企事业单位，验证项目建设内容完成情况，设施设备投放、运维和使用情况，现场观察项目公司垃圾分类宣传和指导工作的开展，对居民采用随机拦截与线上问卷相结合的方式进行问卷调查，共收集有效问卷700 余份。 通过问卷调查，一方面是调查居民对生活垃圾分类的知晓度与对本项目实施情况的满意度，切实了解本项目对居民生活垃圾分类意识和参与情况的改变；另一方面则是通过现场与居民的沟通交流，分析作为项目的参与主体，对提升项目效益的意见和建议。

（三）绩效分析

围绕本次评价拟解决的问题，结合前述评价思路， 在完成评价指标体系评分的基础上，评价组从项目决策、项目过程管理、项目产出目标、项目效果目标、项目运营效率五个方面对Z 地区生活垃圾分类PPP 项目展开绩效分析。

首先，项目决策和过程管理分析主要采取定性分析。 前者分析项目立项必要性、前期论证充分性与项目立项程序的规范性，梳理项目绩效目标的完整性、明确性与合理性；后者则基于项目分工，反映市区两级主管部门与项目公司的制度健全性与执行有效性。

其次，项目产出分析则更多采用定量分析的方法， 按照建设期和运营期分别予以反映。针对建设期建设内容，主要通过核查项目公司提供的投资表、审计报告和验收记录等，结合评价组现场勘查记录完成；运营期再根据工作内容，按照生活垃圾分类宣传指导与分类运营（收集、暂存、处理）两大类进行分析。 效益分析则主要对照PPP 合同，对前述效益评价指标的达成度进行反映。

再次，项目运营效率分析是本案例评价工作的亮点，是在PPP 合同约定的基础上，基于生活垃圾分类的目的以及PPP 运营模式的特点，尝试从物资回收量、积分兑换率、运营成本/项目收益、设备设施投入使用情况等维度进行了项目运营效率分析，以下以设施设备使用率分析模块为例进行分析思路的阐述。 评价组在进行设备设施使用情况分析时，通过定性与定量相结合的方式展开。

1.定性分析方面。 一是从分类容器投放的情况来看，随机抽查的居民小区中，一般均有两个及以上服务商提供的可回收物收集桶及有害垃圾回收桶，小区内一般还配置有废旧纺织物回收箱。 从居民的角度来看，因为垃圾分类和投放的习惯不同，并不一定会将可回收物和有害垃圾投置于该PPP 项目的项目公司配置的容器内，在现场能够看到其他可回收垃圾桶也会有可回收物，如纸箱等。 二是从可回收物、有害垃圾、大件物品与其他垃圾处置方面来看，在同一小区内，垃圾的分类和治理工作是分别开展的，两家服务商的工作无法统筹形成合力。 如其他垃圾处理的服务人员看到桶内的可收回物等， 并不会筛选出来送到项目公司。总体而言，Z 地区生活垃圾分类PPP 项目在资源投入的统筹和协调尚显不足。 此外，针对可回收物和大件物品的回收，市场上还存在许多废品回收者和拾荒者。 评价组随机在居民小区内实地调研时，发现部分小区内或小区门口有废品回收点或三轮车。

2.定量分析方面。 从废旧物资回收的数据分析结果来看，回收量最大、比例最高的是织物类。 为相对准确地反映生活垃圾分类设施设备配置合理性和使用效率， 评价组按照2020年项目公司所有回收的物资全部通过回收箱来回收并全部视为织物类进行粗略测算，以容器在2021 年被填满过的次数予以反映。 同样体积的织物，与其材质有较大关系，其中普通化纤类材料估算1 立方米的衣服大约有100千克，其他如棉布类相对更重。 此处，以100 千克/立方米相对偏小的值进行测算。项目公司配置在项目范围配置的回收容器（有害垃圾回收桶不计入）， 实际可用体积按照规格75%进行测算，2021 年全部桶被填满的次数为4.59 次，平均近80 天被填满一次，使用效率较低。 从现场访谈的结果来看，参与生活垃圾可回收物回收的多为年龄较大的居民，更习惯与回收员进行面对面直接交流。

此外，评价组在运营成本和项目收益的分析上，主要采用与同地区同类项目对比和与目标值对比的方式展开。 如评价组根据2021 年项目公司运营成本数据计算，单个小区及单户家庭的服务成本； 按照2021 年的废旧物资回收量计算单位重量回收成本，均低于其他同类项目，但项目收益未达到投标文件中预期的经营收入目标。 且作为PPP 项目，收益目标未被写入合同作为约束条款，也是项目绩效目标合理性不足的体现。

（四）评价结论

运用综合评分法，通过访谈、现场勘查、问卷调查及项目过程资料复核等方式，完成对本项目的客观评价，最终评价结果等级为“良”。该项目整体完成情况良好，项目前期经过充分论证，立项程序完整规范；项目过程管理制度基本建立，管理程序执行较好；项目建设和运营服务内容基本完成。 但绩效目标管理还有待完善， 2021 年建设和运营服务内容完成时间略有滞后，预期效果目标未完全达成，居民垃圾分类的意识和参与度还需要进一步提升，垃圾分类工作资源投入和后续实施过程的协作机制有待进一步优化。 评价发现的具体问题及对应建议此处不作赘述。

三、案例总结

在本文案例中， 评价组围绕评价目的，充分考虑项目特征，开展此次评价工作，在评价思路、评价实施和绩效分析方面均具有一定的亮点可供同类项目参考。

第一，评价思路充分结合项目PPP 运营模式的特点。 首先，包括财政部在内的相关部门对PPP 项目管理有其既定的、 明确的规范；其次，PPP 项目有建设期与运营期的明显区分，两个阶段的重点也有着显著区别；再次，PPP 项目在组织管理过程中，涉及的主体较多，不同主体的管理重点存在差异；最后，PPP 项目财政可行性缺口的支付方式对绩效考核也提出了要求。 基于前述特点，评价组在评价指标体系的设计上，在共性指标框架的基础上，综合考虑了不同项目阶段、不同评价客体的不同评价重点，评价逻辑和评价层次清晰。

第二，评价实施切实贴合生活垃圾分类的特点。 本项目实施的主要目的是健全Z 地区生活垃圾分类体系、提升居民生活垃圾分类意识和生活垃圾资源化利用率。 其中要反映居民生活垃圾分类意识与参与度的提升情况，需要通过大量的现场调研获取实际情况。 评价组在评价实施过程中， 实地走访大量居民小区等，通过面对面访谈、问卷调查、现场勘查等多种方式，获取一手资料。 此外，对于项目公司运营服务提供的情况，则通过飞行检查等方式，验证服务数量、服务质量的达成情况。

第三，探索多维度的绩效分析，定性与定量分析相互验证。 绩效评价指标体系是重要的评价工具，但仅仅通过评价指标体系，评价的深度还较为有限， 需要结合综合绩效分析，反映项目实施的经济性、效率性和效益性。 在本次评价中，评价组在扎实完成评价指标体系评分的基础上，采用比较法等多种方式进行运营成本和项目收入分析，更是通过类比餐厅翻台率的方式，对居民小区生活垃圾分类设施设备的使用率进行了定量分析， 并辅以定性分析，对分析结论进行相互验证。

在本次评价中，评价组对以下两方面的分析深度仍显不足：一是评价组虽然对项目立项过程进行了严格的考察，但是对于“两评一案”本身的合理性并未进行深入分析，在开展项目运营成本特别是项目收益分析时， 均以前期“两评一案”的相关数据为目标值。 二是项目公司在本项目中引入了“互联网+”的思维，开发了大数据平台并投入使用，业务管理平台也设置有较多模块，但目前实际在用的模块主要是用户基础管理和报表统计管理的部分功能，尚无法分析居民的生活习惯并提供有针对性的产品服务。 目前系统统计的信息要素与维度较少，无法通过相关数据的分析，对后续生活垃圾分类的宣传和收集渠道，对应人员和设施设备的配置给出更进一步的具体建议。

四、PPP 项目绩效评价重点

通过本文案例的复盘，就PPP 项目的绩效评价开展，笔者认为可就以下几点作进一步探讨。

（一）立项决策程序考察

决策上， 评价需回应项目发起者是否审慎开展PPP 项目，做好项目前期论证的要求。 因PPP 项目有着严格的入库程序， 所以PPP 项目均具有完整的“两评一案”，按照《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119 号）对采用PPP模式的适用范围进行了原则性要求。 在绩效评价实操中，一是可以对“两评一案”的合理性进行再评价；二是可以结合项目实际绩效，对“两评一案” 的合理性进行结果性验证。 通过物有所值评价解决该不该采用PPP 模式的问题，PPP 模式只是开展项目的一种模式， 并非对所有项目而言均是最佳选择，如果通过PPP 模式运作的性价比不高， 还是可以考虑传统模式；通过财政可承受能力评估，解决政府是否有财力应用PPP 模式。PPP 模式的运用应当取得比政府与私人组织单独行动更为有利的结果，如政府财政负担的减轻、社会主体投资风险的减小。 当前不少PPP 项目收益并不理想，如本文案例中项目收益与物有所值评价及实施方案中的预期收益存在较大偏差，政府主管部门也未将项目公司的收益作为考核目标，对项目公司缺乏激励约束， 最终缺口实际还是由财政“兜底”。

（二）过程管理情况梳理

过程中， 评价要反映各方是否按照规范要求实施项目，做好项目履约管理，建立按效付费的机制。 一是PPP 项目通常具有投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，应按照《政府采购法》等法律法规规定，选择具有投资、运营能力的社会资本参与，评价应考察社会资本的遴选是否合法合规，是否公平、公正，社会资本是否具有对应能力。 二是PPP 项目属于公共服务领域，评价需反映在PPP 项目实施方案、PPP 项目合同中，相关服务内容、服务范围、服务标准、服务期限等是否明确，政府主管部门与项目公司是否采取了合理的管理措施保障项目履约。三是关注PPP 项目履约结果是否符合PPP 项目合同约定，除各管理方需建立健全监管机制外， 评价还应关注项目公司资源投入情况、服务内容的完成情况、 服务范围的覆盖情况、服务标准的达成情况等。 在此过程中，如生活垃圾分类PPP 项目，需要评价组投入大量精力至服务地点进行实地检查。 特别地，PPP 项目的服务内容包括建设期与运营期两个具有不同特征的阶段，对履约情况的考察也应该各有侧重。

（三）绩效达成情况分析

结果上，评价应给出PPP 项目实施效果是否达到项目立项目标的判断，坚持“目标导向”与“问题导向”。 以本文生活垃圾PPP 项目为例， 项目的实施旨在推进垃圾的减量化、 资源化、无害化和分类服务社会化。 一方面，需要对应项目实施目的，提炼核心指标，确定合理的目标值，通过定性与定量相结合的方法，从而反映项目效益目标的达成情况； 另一方面，针对未达成的目标，通过分析挖掘其原因，给出对应的建议。 如垃圾的减量化是指在生产、流通和消费等过程中避免和减少资源消耗和废物产生，该项目虽然有一定的宣传内容，但更多是针对生活垃圾分类知识的普及和生活垃圾分类的引导，对减量化的影响十分微弱。 如根据评价结果反映出居民的垃圾分类参与度不高，具体至本文案例项目上，扩大宣传的覆盖面、增加宣传的深度、保证宣传的持续性，项目公司需要结合宣传对象的特征， 如在居民小区内针对上班族人群的运营服务时间尽量不要排在工作日等。