PPP 项目涉税业务研究——以ZG 项目公司为例

●刘一凌

一、PPP 项目当前运行概况

（一）发展情况

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP 模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。 自2014 年以来，在国家投融资改革不断推进的情形下， 财政部、发改委加大PPP 模式的推广， 扩大PPP 适用领域及行业，PPP 也进入了高速发展阶段。 2017 年以来，国家对PPP 项目实施规范性管控， 集中清库整理PPP 项目市场乱象，由此PPP 模式转为收紧阶段。

明树数据①发布 《2022 年中国PPP 市场年报》显示，截至2022 年底，财政部PPP 在库项目(含项目储备清单）总计约1.4 万个，总投资额约20.9万亿元。 从项目整体增长趋势来看，我国PPP 项目整体增长放缓，市场发展渐趋稳定，进入消化存量阶段。

（二）存在的问题

PPP 项目在我国经历了探索尝试、试点开展、全面推进等阶段，但实际执行中仍然面临诸多问题。 比如许多项目因种种原因造成融资资金难以到位，影响项目正常推进；项目全周期风险管控薄弱，主要有来自项目外部的自然风险、社会风险、市场环境风险等， 也有来自内部的管理风险、运营风险等。 为确保PPP 项目全周期的各类管理目标实现，势必要加强对项目的管理工作，其中税务管理对PPP 项目实现预期目标起到至关重要的作用，不仅直接影响内部管理目标的实现，也对企业外部形象有良好的维护作用。

二、ZG 项目公司相关情况

（一）公司基本情况

ZG 项目公司成立于2018 年7 月4 日， 该公司是由A 市城市建设投资开发集团有限公司、B 集团公司、C 集团公司和D 投资基金管理有限公司出资成立的投资公司，股东出资分别为2000 万元、6000 万元、6000 万元、6000 万元，比例为1:3:3:3，各股东注册资本已到位，资本金全部认缴。 营业执照注册资本为两亿元，注册公司类型为有限责任公司，经营范围主要是ZG 项目配套工程的投资、 建设管理、运营及维护。

项目公司与A 市城乡建设局签订了“ZG 工程PPP 项目合同”，合同中约定， 项目公司主要负责ZG 桥梁及配套工程的投资、建设管理及后期的运营维护， 该项目建设期3 年，运营期20 年， 项目投资收益率5.59%，政府按年支付， 预计20 年累计需支付37 亿元，其中建安14.7 亿元，征地拆迁3.2 亿元，建设工程其他费、贷款利息及投资收益等金融服务费19.1 亿元。2022 年2 月，项目进入政府可用性付费阶段。

（二）财税管理情况

项目公司开设独立账套， 依据国家发布的《企业会计准则》，采用权责发生制原则进行财务核算。 财务人员负责该项目的财务及税务管理，在税务管理方面，重点做好项目公司税务策划与执行落地、税务登记管理、税务台账建立、按月申报涉各类税务报表、强化税务风险分析与后期管控等工作。

（三）项目公司税务管理存在的问题及管理举措

1.存在的问题。 项目公司成立后，依法向主管税务机关办理税务备案，主管税务机关依法根据营业执照经营范围按6%核定适用税率。 2022年，项目公司进入可用性付费阶段，依法向主管税务机关领取发票、申请增量、办理扩版的时候，遇到了系列问题。

（1）在征地拆迁费方面，ZG 项目建设涉及两区拆迁工作，当地政府均已发布拆迁公告、房屋征收决定书及补偿方案。 两区政府分别和A 市城市建设投资开发集团有限公司签订拆迁及房屋征收实施协议书，同时，两地政府、A 市城市建设投资开发集团有限公司和项目公司签订征地拆迁及房屋征收三方支付协议。 协议中约定：项目公司负责对征地拆迁费出资，将款项支付至当地政府，由当地政府提供行政事业单位资金往来结算票据，项目公司在该协议中，仅有垫付资金义务，且在征地拆迁费中获取的票据为行政事业收据，既无进项抵扣，又无实际增值，实质上属于代收代付行为。项目公司向主管税务机关申请开具零税率发票。

对于项目公司诉求，主管税务机关认为项目公司对于征地拆迁应按9%适用税率开具增值税发票，主要基于该部分费用在总投资中。 且税务机关认为征地拆迁不属于增值税应税范围，故不应开具增值税零税率发票。 对于征地拆迁的处理，税务机关提出了两种方案，一是项目公司必须开具发票的，应严格按照9%适用税率开具。二是向业主方进行沟通，以代收代付形式向业主提供收据获取该部分付费。 为此，项目公司也为此向业主方进行沟通，业主方仅以提供发票为付款基本条件， 坚决不同意以收据收取征地拆迁费用。

（2）在可用性付费方面，项目公司根据测试选定了两种方案。

方案一： 鉴于项目公司的成立主要是投融资、管理及运营等内容，过程中项目公司作为发包人和B 集团公司、A 市政签订施工总承包合同而获取的9%建筑服务发票，但作为项目公司的经营性质及范围来说， 主要以投融资和管理为主， 项目建设过程中项目公司也仅对参建各方进行管理、督导，并未实际参与建筑服务具体工作。 而取得进项适用税率并非是确定销项税率的原因。其次，ZG 项目按6%取税制定实施方案， 且PPP 项目合同中回报机制约定付费模式改为政府付费， 主要包括资产可用性付费和运维绩效服务费。 对此，项目公司也对其他地区、本市不同地区参与PPP 项目投资建设的相关公司进行了深入调研，根据了解来看，部分公司通过前期沟通和税务机关达成一致，统一按6%计算销项税额。 考虑到项目公司占比较大的贷款服务均无进项抵扣及以上实际情况， 即使我公司按6%适用税率计算，仍需缴纳较大金额的增值税。

方案二： 鉴于PPP 项目并无明确的政策依据，若结合实质重于形式原则，可根据项目合同中约定的征地拆迁、建设服务、融资费用等进行分别核算，分别按相应税率开具发票。 对此项目公司也同时进行了相关咨询， 通过反馈得知，也有部分税务机关和项目公司执行该模式。

对于可用性付费，主管税务机关以“实质重于形式”原则，要求项目公司按“建筑服务”9%计算销项税额， 向市局咨询的结果是A 市内部有文件对PPP 项目涉及税率有规定，主要根据情况以“建筑服务”或以“转让不动产”适用9%税率，经了解，该文件并未公开发布。 项目公司就该问题咨询了多家中介机构， 鉴于各地政策执行不一，同一市不同税务机关之间也有区别，具有一定裁量权， 因此出具最多的意见是和主管税务机关沟通，争取项目公司最大利益。

（3）运营维护费：根据PPP 项目合同约定运维内容，主要是检查、清洁、保养及简单维修，属于现代服务相关内容，应适用6%税率。 对于运营维护费咨询过省局及市局，均表示适用6%税率，且业主方提供的运维发票样本中，亦是6%税率。

主管税务机关对于运维适用税率持保留态度，后期沟通时，以运营维护费的对象是建造的桥梁，应按“建筑服务”下的修缮服务适用9%税率。

鉴于以上情况对项目公司的经营成果和资金流存在较大影响， 现将不同结果税负情况进行对比。

从表1 中可以看出， 不同方案之间应纳税额和税负情况差异较大，方案一遵循最优情况，除征地拆迁适用零税率，其他均以6%适用税率测算，预计销项税额为2.03 亿元，考虑项目预计进项税额后税负率为1.8%；方案二是在方案一的基础上，除征地拆迁外适用9%税率，该方案税负率为4.84%， 较方案一高出3.04 个百分点；方案三是根据业务实质考虑，分别按各自税率进行测算，该方案税负率为3.1%；方案四和五分别按6%、9%进行测算， 方案五税负率为5.73%，高出方案四3.37 个百分点。

表1 ZG 项目公司税负测算表

表2 项目公司进项税额增量留抵情况表

不同方案之间应纳税额差异最大为1.3 亿元，该项目的投资利润率不到5.59%，按主管税务机关要求，项目公司增值税税负率为5.73%，已高于项目投资利润率。另外，项目公司作为独立法人主体， 在该项目运营期结束后应予以注销，也就是说，项目公司存续期是有限的。 即使增值税在税法上属于价外税， 在报表上并不影响实现的利润。但从资金上来说，项目公司实现的利润中， 其中有1.3 亿元是需要交纳增值税款项，该部分利润不能最终以资金形式实现。也就是说对于有限存续的项目公司， 实现的利润并非为报表上列报的数据。 因此税务管理不仅影响资金，也从根本上对项目公司的经营成果造成实质影响。

（4）增值税留抵退税：项目公司成立后， 于2019年4 月起正式认证进项税额，正值国家税务总局发布第20 号公告 《国家税务总局关于办理增值税期末留抵税额退税有关事项的公告》， 公告明确表示自2019年4 月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50 万元的B级以上纳税企业，未发生税法规定情形的可按进项构成比例的60%向税务机关申请退还增值税增量留抵税额。 该政策的提出和执行也是从当前我国社会经济环境与国内各行业发展实际情况出发， 不仅为企业发展在盘活资金提供了政策上的支持， 也有效降低其企业的财务费用支出， 在一定程度上缓解了企业资金周转困难等问题， 这也为后期促进增值税留抵退税政策的制定、完善与落实，推动我国税务制度改革的不断深化与完善发展，具有十分积极的作用和意义。

项目公司自2019 年4 月起， 累计认证进项税额1.33 亿元，具体情况见上表，对比2019 年3月底数据，实现了连续增量，符合退税条件的基本规定。 且项目公司未发生骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票、因偷税被税务机关处罚两次及以上、未享受即征即退、先征后返（退）等相关政策，符合退税政策的第2、3、4 条规定。但项目公司的资产确认是在公共产品建设完成，达到政府付费条件，因此建设期间无销项税额确认。

根据国家税务总局2014 年第40 号公告《纳税信用管理办法（试行）》中第十七条规定要求，纳税信用管理时间不满一个评价年度的、本评价年度内无生产经营收入的不得参加本年度信用评级；第十九条管理规定明确，实际生产经营期不满3 年的，不得认定为A 级纳税人。也就是说，在项目公司没有增值税收入之前，项目公司信用评级不能满足退税办法中关于纳税人级别的要求，即A 级或B 级纳税人，也就导致了项目建设期间不能享受留抵退税政策。

2.当前采取的措施

（1）仔细研读各类合同文件，梳理有利条款。项目公司为确保自身利益， 对前期《实施方案》《招标文件》《投标文件》《PPP 项目合同》 等资料进行研读， 将所有涉及税收条款的信息进行摘录，梳理出有利于项目公司条款，根据条款向有关方面进行协调解决。 如《实施方案》中规定，因税收政策变化，项目公司需遵照执行，地方政府发布的税费管理条例产生的风险， 由政府负担；《招标文件》中对此规定进行重申；《投标文件》中税率均为6%等等。

（2）加大和税务机关的沟通，争取有利结果。PPP 项目涉税事宜，国家统一政策较少，各地执行口径不一，所以和主管税务机关的沟通尤为重要。 项目公司从不同角度多次和主管税务机关进行沟通，从实施方案到项目合同，均体现了项目公司适用税率为6%，企业也遵循各类合同协议；从企业稳定角度来说，税率的影响和政府方的实施方案差异较大，项目公司确实不能承受。

（3）收集类似项目公司案例，咨询解决方式。 项目公司对部分PPP 项目进行走访了解，如地铁某号线、某堤项目公司、某基础公司等，重点咨询涉税工作开展情况、 和税务局沟通的要点、解决方法和注意事项，并将走访情况和取得的资料进行整理，做好和主管税务局的沟通，获取理解。

（4）注重基础会计核算，合理规避税务风险。项目公司的会计核算在一定程度上影响项目的税收管理，比如能否准确区分成本，征地拆迁是否单独反映，是以金融资产模式核算还是无形资产模式核算等等。 对于会计处理，项目公司提前策划，按要求准确核算各类成本费用，明确区分征地拆迁、建设成本等，为后期争取征地拆迁不缴纳增值税做好铺垫， 或者在和税务局沟通6%税率无果的情况下，也可以争取分税率开票。 这都需要建立在会计核算规范的基础上。

三、存在的问题及管理建议

（一）存在的问题

1.PPP 税务处理的参照政策文件过少。 随着PPP 合作项目的发展，国家为了鼓励PPP 项目的发展，出台了部分政策，但和财税相关的文件还是较少。2021 年财政部关于对企业会计准则第十四号文中， 对PPP 项目会计处理做了明确规定，但未明确税务方面的相关问题；2022 年财政部出台了 《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119 号文），但文件仅就前期论证、规范运作，债务风险及阳光运行等方面做了规范， 并为对财务、税务方面的问题予以明确。

2.各地政策执行不一。 根据目前了解的情况，由于没有与之配套的政策，各地税务机关就PPP 税收政策执行也存在较大差距， 即使同一市区项目，也存在对政策的理解、执行情况存在区别，如汉中基础设施项目按6%开具企业管理服务发票；地铁X 号线项目，税务局明确按不高于6%计取销项税；A 市泵站项目公司按“现代服务×可用性付费”开具6%发票。 而ZG 项目公司所属区税务局管辖的其他市政PPP 项目，税务机关要求按实质原则开具9%“建筑服务”发票，并计算销项税额。

3.尚未明确社会资本获得的政府补助如何征税。对于可行性缺口补助，主要是来源于政府支付的财务收入，从根本上来说是政府对项目公司提供的差价补偿，也叫缺口补助，实质上是社会资本经营性收入组成的一部分，属于所得税的应税收入。 但实施PPP 项目的目的之一，主要是解决地方政府的资金紧张及债务问题，减轻地方政府的双重压力。 在可行性缺口补助作为所得税应税收入的情况下，地方财政无疑是在补贴中央财政，和PPP 项目的初衷相违背，在这一点上，尚未有明确的税收优惠规定。

4.全周期风险管理尚需加强。 目前，众多PPP 项目在全周期的风险管控上稍显薄弱，普遍存在政策研究不够， 导致后期消耗更多人力物力却不能消除风险； 存在受地方政府信用风险，引发资金风险、债务风险，导致项目成本增加、声誉受损；存在审计过程中因前期政府方合规手续问题、变更手续程序合法问题等，承担审计审减风险，侵蚀项目利益；存在因税收政策不断更新，部分政策未明确规定等，承担税收成本增加风险，进一步压缩项目预期收益。风险对企业的影响主要有声誉和利润损失两个方面，更多地体现在利润损失， 因此全周期的管理显得尤为重要。

5.部分地方政府存在失信问题。 根据财政部预算司统计，截至2022 年底，我国地方政府债务余额为35.1 万亿元， 其中， 一般债务14.4万亿元，专项债务20.7 万亿元。 加上25.6 万亿元中央政府国债，我国政府债务余额合计超60万亿元。 自2017 年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长， 远高于同期名义经济增速的7.8%，导致负债率攀升、债务风险不断累积。随着地方债务压力不断增加，税收来源不足的情况下， 地方政府在PPP 合同执行过程中就存在一些问题。 有以概算调整、 财政审核、绩效评价等理由拖欠付费的问题，该项目公司在付费期就遇到了迟迟不组织验收延迟付费，验收后以政府名义将专项资金挪作他用，未按合同约定足额支付款项。 作为社会资本方考虑到后期付费和双方身份， 无法更好地保护自身权益， 这也从根本这影响了各方对地方政府的信任，降低社会资本参与的热情。

（二）管理建议

1.完善相关政策，规范PPP 项目全周期财税管理。 从国家层面来说，地方财政部门、税务部门等应从多维度科学把握PPP 模式的适用范围，对于属于公共服务领域、项目周期长、回报机制明确清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可选择以PPP 模式实施，尤其是对具有强运营属性、长期稳定经营性收益的项目。项目实施机构应会同相关部门依法依规做好项目规划、立项、用地、评估、测算等前期工作，科学编制项目实施总体方案， 合理设置项目风险分担机制和投资回报机制， 探索并开展绿色治理（ESG）评价，最大程度挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，测算好项目各个时期的效益情况，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。

2.积极开展税务策划，依法合规争取留抵退税。综合项目公司独有的特点来看，前期建设期间是成本大量投入阶段， 收入在建设期完成后，符合一定条件的情况下尚进入付费阶段，进而产生项目经营收入，也就是说，建设期间成本投入带来的进项税额， 几乎全部成为项目公司的留抵税额。 而建设期间又是项目公司需要大量资金的时候，需要按期支付建设费、融资利息等，而成本投入与产出时间差异较长， 对项目公司资金成本压力更为明显， 因此留抵退税是一个较好的办法， 可以通过时间转换空间， 既能缓解资金压力，降低债务风险，又能增加资金使用价值。

3.财务提前介入，充分发挥管理会计作用。 从目前情况看，PPP 项目在前期的可行性研究方面，财务介入有限， 未能系统的从财税的专业角度提出问题， 使得各项经营指标因未充分考虑会计准则、 税收政策等方面的问题而对经营结果有一定影响，甚至严重影响预期利润的实现。 也由此可以看出，财务作为管理部门，提前介入PPP 项目可行性研究具有一定的必要性和现实意义。 同时，财务管理作为公司的最后一道防线， 掌握着不同层级的规章制度及外部监管部门的各项法律法规要求，能够从更高的层次，全方位的提出财务支持建议，从而确保可行性研究更具科学性。

4.加大PPP 项目全周期管理，确保各类风险可控。 PPP 项目往往具有周期长，收益和风险均高等特点，涉及风险主要有项目管理风险、政策变更风险、融资风险、合作各方信用风险、市场需求变化风险等等。 全周期管理显得尤为重要，作为社会资本方， 不仅要关注政府方的物有所值报告和财政承受能力评估， 还要做好PPP 参与各方风险分担架构设计及实施过程中的各类风险， 有必要的话还应建立PPP 项目风险预警体系、 聘请长期风险管理顾问。通过对PPP 项目全周期的系统管理，结合内控及外部专业力量，确保风险可控，推进项目各项管理目标实现落地。

5. 企业深入研究， 积极反馈实施中存在的问题。 从社会资本方层面来说，地方企业、国有企业等应积极研究，通过已经实施项目中存在的问题，各地政策情况、税收执行口径等方面资料的收集，系统梳理PPP 项目推进过程中存在的不规范、不合理的现象，结合实际情况提出可行性建议，及时反馈，争取赢得国家和地方的关注度，进而推进解决。

6.强化政府契约精神，保障社会资本方合理诉求。 项目立项前，应全方位对地方财政承受能力进行全面、系统、科学的进项评估，根据承受能力，确定财政支付的红线、底线。 在不新增地方政府隐性债务的基础，进一步加强对地方的专业指导。 要求地方政府和社会资本方站在平等互利的层面，强化政府方契约意识和合约精神， 进而保障PPP 合同的执行力度， 构建社会资本方对地方政府的信任环境。面对PPP 项目纠纷中做到合法合规处理，保障社会资本的合理诉求， 营造公平有序的市场环境。

四、总结

鉴于我国在应用PPP 模式进行基础建设方面并不成熟，尤其是制度保障、风险分担、收益分配等方面还存在一些问题， 这也对社会资本方参与PPP 项目带来了一定的挑战和机遇。 作为社会资本方，不仅要做好项目全周期风险分析与管控，确保实现预期收益； 同时也有责任和义务做好财税管理方面的研究， 对PPP 项目的发展提供更具建设性的意见，推进未来PPP 模式在我国的健康、稳健发展。