乡村振兴与新型城镇化协同背景下合村并居中的农民权益保障研究

卫 玮

（兰州工商学院法学院，甘肃兰州 730000）

1 乡村振兴战略中合村并居与新型城镇化的实施

2021年的中央一号文件明确提出，乡村振兴是中华民族实现伟大复兴的重要任务，把“三农”问题作为全党工作重点。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，对全面推进乡村振兴作了总体部署。党的十八大提出绿色可持续发展的新型城镇化战略，注重以人为本，推动城市与农村协同发展。乡村振兴是新型城镇化发展的必然结果，新型城镇化通过合村并居政策的推进为乡村振兴战略的实施创造新契机，促进乡村振兴战略的实施推进[1]。二者应协同推进，引领城乡一体化发展。习近平总书记在江西考察时也提出二者应“互促共生”的重要论断。

对于乡村振兴战略的实现，专家学者从乡村规划、人才流动、农村基础设施建设、产业升级换代、公共服务提升、农村基层组织建设等不同角度，提出各种各样的建设方案。但当前农村地区，尤其是中西部地区农村大量劳动力进城务工，空心化现象普遍存在，这使得乡村振兴战略的实现缺少载体，成了无根之木。在此基础上，合村并居政策在改善农村居民人居环境、重新构建农村地域分布、集约使用农村土地、实现乡村振兴战略上起到了重要作用。甚至有学者认为，“只有合村并居才能重振乡村，为乡村振兴战略提供有效载体”。

所谓合村并居，在不同场合有不同称谓，合村并镇、村庄合并、撤点并居等，东部部分省份叫做“美丽宜居乡村建设”，在西部贫困地区也有叫做易地扶贫搬迁等，虽叫法有异，但内涵基本相同。通过将大量的空心村合并，集中居住，建立小城镇或并入已有城镇，进行新型城镇化建设就成为部分地区进行乡村振兴战略的重要抓手。合村并居不是简单的村庄合并，是传统乡村向现代城市发展过程中在农民的居住、组织和生活方式等方面发生的巨大转变，也是政府主导下的村庄在治理结构、资源配置和身份认同等方面逐步一体化的合并[2]。

2 合村并居政策实施中农民权益保障问题现状

在合村并居过程中，农民权益的保障问题是核心问题。通过合村并居，农民人居环境和居住条件得到较大改善。比如，甘肃省十三五期间，以六盘山、秦巴山、藏区58个集中连片贫困县和17个“插花”型贫困县为重点，通过村民自建、自行购置、政府代建或统建等方式进行易地扶贫搬迁，共建设11.4万套安置房屋，将49.9万建档立卡的贫困人口搬入集中居住点或移民新村。鼓励农民进城入镇，将易地扶贫搬迁与新型城镇化建设相结合。截至2021年底，甘肃省城镇常住人口达到1 327.93万人，城镇化率达到53.33%。

在对群众建房和基础设施的补助上，国家人均补助6 000元，省级专项扶贫资金人均再补助2 000元。针对农民集中居住后就业问题上，重点扶持农业和草食畜牧业，对依托城镇安置的农民，进行就业技能培训，重点扶持发展劳务、运输、餐饮等服务业；针对农民就业难问题，在全省开发3万个乡村公益性岗位。公益性岗位主要有理发、道路维护、保洁、绿化、水电保障等，每月补贴500元。

通过合村并居，农村公共服务均等化水平明显提升，农村环境及村容村貌大为改善，农民生活水平获得极大提升，农民群众的幸福感和获得感也极大增强。

3 合村并居中农民权益保障中存在的困境

新型城镇化的重要特征是城乡协调发展，但失地进城农民在就业、医疗、教育、住房、养老等方面，并不能享受与城镇户籍人口同等的公共服务和社会保障[3]。在合村并居进行新型城镇化过程中，农民权益得不到保障的情况仍然是比较多的，农民意愿不被重视，因合村并居上楼返贫的现象较多，农民在经济、文化、社会等方面的权益被损害的现象逐渐暴露，尤其是农民在合村并居中的经济权益保障缺失。

3.1 农民拆迁补偿较低，搬迁成本过高

在合村并居进行新型城镇化过程中对当地农民来说面临的最大困境是拆迁补偿，旧房置换新房的问题。根据在甘肃会宁、宕昌等地调研结果看，旧房置换新房的价格，各地相差不多。普遍来说砖瓦房正房均价500～600元/m2，偏房均价200～300元/m2，土坯房和简易房补偿更低，而所置换的房屋因楼层、朝向不同价格为均价1 200～1 500元/m2，置换面积不足部分1 800～2 200元/m2。即使有国家给予的补偿款也远远不足以购买新建的楼房。而新建房屋需要装修，搬新家原有的部分家庭用品无法搬入新房，需要购置大量的生活必需品，部分农民因此负债返贫生活陷入困境。根据对某地合村并居的23个社区的367户调查显示，62.3%的家庭（182户）因拆迁购置新房而负债累累[4]。另外，搬迁上楼后原本农村院落不存在的物业费、水费、暖气费、燃气费等费用对农民来说均成为不小的负担。

3.2 搬迁农民失地后生产生活成本增加

传统的中国乡村社会，农民从事农业活动，是依托在土地之上的，住所距离耕地近则几百米，远则二三公里，农业生产较为便利。每个农村家庭往往有个规模可观的院落，可以圈养鸡鸭牛羊等牲畜，可以养花种菜，可以存放家庭生产生活工具。但在部分地方合村并居搬迁中，农民只是“被上楼”，新建安置房往往远离承包耕种土地十几公里甚至几十公里，耕作不便，楼房人均建筑面积25 m2以内，仅够全家人居住，无法存放生产工具，也没有圈养牲畜的地方，传统的养殖、畜牧等生产方式也无从开展。而安置区受土地资源限制，可以置换给农民的土地较少。农民的土地承包经营权主动或被动流转出去，每亩地每年仅有五六百元的租金，不足以维持家庭生活，原本可以自给自足的粮食蔬菜也需要花钱购买，生活成本和生产成本极大增加。部分农民因搬迁而返贫。

3.3 搬迁农民再就业困难

搬迁农民离开土地进城后，大多数农民缺失相应就业技能，再加上受疫情影响社会经济环境不景气，就业竞争压力大，社会就业机制不健全，35岁以上劳动者就业困难。城市中大量的年轻人包括大学毕业生都难以找到一份合适的工作，而大部分失地进城的农民年龄偏大，习惯于农村传统的日出而作、日落而息的生活模式，他们对新技术和城市工业社会现状的接受和学习能力不足，难以找到合适的就业岗位，常常处于无业或者待业状态。没有稳定的工作也就没有了稳定的收入来源，家庭生活质量受到较大影响。

3.4 基本社会保障体系不健全

随着合村并居推进新型城镇化工作的开展，大量的农民进城，居住环境改变，但农民的原本身份并没有变成市民，并没有因为进城居住而享受市民所享有的基本社会保障待遇。随着新型城镇化进程的推进，进城的失地农民权益得不到有效保障已经日益成为新型城镇化进程的巨大阻碍，农村经济发展和农民生活也受到影响。农民进城后，除了就业外，养老、医疗和教育也成为困扰农民的难题。绝大多数农民没有参加养老保险，只能指望养儿防老，即使参加城乡居民养老保险，在甘肃每月领取养老金为149～446元，远远不足以维持在城镇的生活支出。而医疗问题尤为突出，看病难、看病贵的难题对于城市居民都是巨大的困扰，更不要说入城的农民。他们大多未被纳入城市居民基本医疗保险，多数参加新农合医疗，生病住院花费的费用对本不富裕的农民家庭来说雪上加霜。再加上教育费用，虽然义务教育阶段学杂费用全免，但学前教育费用昂贵，对于进城农民也是一笔巨大的支出。

4 合村并居政策实施中农民权益保障机制重构

在乡村振兴和新型城镇化协同发展的过程中，所引发的一系列农民权益保障问题，其症结在于国家、集体、农民三者之间利益的分配，这不仅仅是一个经济问题，同时也是涉及社会稳定大局的政治问题[5]，应予以重视。

4.1 搬迁补偿措施应合理确定

农民搬迁补偿措施关涉农民切身利益，关涉农民是否愿意配合搬迁工作的关键。确定合理的搬迁补偿措施是开展合村并居推进新型城镇化战略的重点部分。在搬迁补偿政策制定上，应当在现有的法律法规与政策框架下，采取城乡一体化原则。除宅基地和农村房屋外，地上附着物、院落大小、房屋新旧程度都应列入拆迁补偿标准考虑因素。此外，制定拆迁补偿标准时，还应考虑农民的农业生产、医疗、养老等问题。宅基地使用权是法律明确规定的财产权，目前各地农村已基本完成了确权登记。但在合村并居中农民退出宅基地使用权置换的小产权房，往往没有完整产权，对宅基地使用权的补偿也应该考虑在内。

4.2 尊重农民意愿，以农为主

“三农”问题紧密相连，不可割裂。土地是农民的根，是农民进城务工失败退回到家乡的门票和最后的保障[6]。“三农”的紧密联系恰恰是当前城镇化的稳定剂，合村进行新城镇建设不应该是消灭农村，忽略农村产业基础[7]。合村并居进行新型城镇化建设不应该是单纯的农民空间上的聚焦，而应该着眼于农民生活质量和农业生产模式的提升上[8]。合村并居易地搬迁，应结合农村实际，因地制宜。合村并居方案的制定过程中，应遵循公开、公平、公正原则，积极征求居民本人意见，尊重农民真实意愿，公开相关信息，重大事项应由农民进行表决，确保农民的参与权。合村并居的时间、地点、形式、拆迁补偿方案等关键环节，应以户为单位表决，保障农民的知情、参与、决策以及监督等权利。在新社区设计建造时，应减少高层建设，降低容积率，使新建的安置社区宜农宜居。在合村并居中应以农为主，应考虑农民农业生产的便利性。在合村并居过程中，部分农民因远离耕地，主动或被动将土地流转出去，应加快培育种养大户、农业合作社等新型农业生产经营主体，提高农业生产规模化、组织化程度，提高农业生产的效率。提高农民经济收入，从而全面实现脱贫致富。

4.3 加强农民就业培训，拓宽农民就业渠道

在合村并居进行新型城镇化过程中，进城农民失去土地这一主要经济来源后，保障就业就成为关键。农民有了稳定的收入来源，养老、医疗、教育等一系列问题就迎刃而解，没有了后顾之忧，社会的稳定性也得以保障。政府在企业征收农民土地时可以考虑与企业签订就业保障协议，优先招收失地农民。在各安置点举办就业技能培训班，政府应聘请一些专业人员对农民进行免费培训，确保农民掌握一定的就业技能。大力开展订单、顶岗、定向、菜单式培训，提升务工技能，增加工资性收入。在各安置点定期举办专场招聘会，为农民提供一些就业机会。

4.4 建立城乡一体化社会基本保障体系

农民进城后养老、医疗、教育等难题的根源之一在于，农民虽然进入城镇居住，但身份上仍然是农民，并没有取得市民身份，在社会基本保障制度上并没有实现城乡一体化。因此，应该将符合条件的入城农民纳入城镇居民基本养老保险和基本医疗保险体系，享受和市民一样的社会保障待遇。所需资金可以由政府、集体和个人三方承担。对于子女教育问题，在义务教育阶段各地已基本实现入城农民子女与城市子女同等待遇，农民子女可以在居住地凭户口本、房产证或居住证划片入学，但学前教育阶段困难较多。城镇公办幼儿园较少，多为私立幼儿园，费用昂贵。目前，甘肃省对适龄幼儿的学费补助为每学期500元，但相比动辄上万的入托费来说杯水车薪。可以考虑由政府加大公立幼儿园的建设力度，或将部分私立幼儿园收归国有，或加大对幼儿园学费的补贴力度。

5 结语

乡村振兴战略和新型城镇化进程的推进，是一个长期过程，是对中国几千年农耕社会的一场根本变革，乡村合并不是简单的乡村集合，而是乡村形态、村民融合、资源整合、生产经营、治理机制等的全面升级，是乡村社会发展的巨大转型，应久久为功，不可一蹴而就。在此过程中，应科学合理进行规划，尊重农民意愿，以农为主，稳步推进，因地制宜，不能一刀切，搞模式化。在政策实施中要切实保障好搬迁农民的就业、养老、医疗、教育等方面权益，在巩固脱贫攻坚成果，提升农民获得感、幸福感、安全感等方面进一步发挥积极的作用。