老岚水库征地补偿和移民安置实践与思考

孙 奎，刘卓颖

(江河水利水电咨询中心有限公司，北京 100120)

1 概况

老岚水库位于烟台市福山区回里镇老岚村南1.2km处，水库正常蓄水位44.80m，总库容15792万m3，是为烟台市城市供水、防洪，兼顾农业灌溉和生态环境用水的大(2)型工程。初步设计批复的工程建设总投资83.2亿元，其中征地移民投资77.2亿元，占总投资的93%，是当前移民投资占整个工程投资比例较大的工程之一。老岚水库工程建设征地范围涉及烟台市福山区回里镇、牟平区观水镇和栖霞市桃村镇，共3个区(市)、3个镇、28个行政村。工程涉及永久征收土地面积为25993.1亩，其中水库淹没影响区25430.8亩，枢纽工程建设区永久征地562.3亩。老岚水库工程建设涉及临时用地1984.73亩，其中枢纽工程建设区临时用地18亩，防护工程临时用地1966.73亩。移民搬迁总人口3539户9727人，生产安置人口为8403人，淹没影响各类房屋面积54.64万m2。此外，还影响了部分企事业单位，以及输变电设施、通信线路、铁路、文物古迹等专项设施。

2 移民安置规划的主要内容

2.1 农村移民安置

本工程移民安置规划设计基准年为2019年，枢纽工程建设区规划设计水平年为2020年，水库库区规划设计水平年为2024年。

2.1.1搬迁安置

规划设计基准年涉及农村移民搬迁安置人口为3539户9727人，按3‰的人口年自然增长率推算至规划水平年，需搬迁安置的人口为3593户9882人。规划采取集中安置的人口为3374户9237人、分散后靠安置的人口为219户645人。

2.1.2生产安置

规划设计基准年生产安置人口为8403人，其中：水库淹没影响区8234人，枢纽工程建设区169人，至规划水平年，需进行生产安置的人口共为8570人。调剂耕地安置2508人，二三产业安置1669人，公益岗位安置224人，自谋职业安置1797人，纳入养老保障人数为2372人。

2.2 工业企业及专业项目处理

工程建设征地影响单位及工业企业18家，其中福山区2家、牟平区1家、栖霞市15家，涉及通信、电力、银行、食品厂等。一次性货币补偿处理13家，迁建处理4家，复建处理1家。

交通工程、输变电工程、通信工程、广播电视工程等专业项目，结合农村移民安置规划进行复改建。水利水电工程设施堤防、渠道、泵站、输水管线、塘坝、机井等，除栖霞市桃村橡胶坝取水设施及堤防以外，其他采取一次性货币补偿。文物古迹，根据文物保护单位级别及淹没影响情况迁移保护。

老岚水库抬田防护工程位于牟平区观水镇沟北、沟南、宫格庄、张家、刘家、西半城、后半城村的部分淹没区，抬田总面积1966.73亩。主要建设内容：抬田及临水侧防护工程、灌溉与排水工程、田间配套设施工程、抬田区入库支流河道防护工程、库区塌岸防护工程和支流生产桥工程等。

2.3 建设征地移民补偿投资

初步设计批复的工程建设征地移民安置补偿总投资771905.36万元。其中农村部分投资374378.14万元，单位及工业企业投资6551.11万元，专业项目投资22552.22万元，防护工程投资8041.08万元，库底清理投资2022.76万元，其他费用37565.47万元，预备费43625.3万元，有关税费277169.28万元。

3 征地补偿和移民安置实施情况

2020年7月，山东省水利厅、山东省发展和改革委员会批复了《山东省烟台市老岚水库工程初步设计及概算》(鲁水许可字〔2020〕102号)。2020年9月，自然资源部批复了《老岚水库工程先行用地》(自然资办函〔2020〕1729号)。老岚水库枢纽工程于2020年10月26日开工建设，施工总工期36个月。

3.1 农村移民安置情况

截至2022年12月，福山区、牟平区、栖霞市规划搬迁安置总户数分别为853、711、1975户，目前均已全部完成房屋征迁安置协议签订。

福山区回里镇惠礼富城集中安置区、牟平区观水镇观阳佳苑集中安置区、栖霞市桃村镇安合佳苑集中安置区正紧张建设中。牟平区观水镇沟南村不再进行后靠安置，后半城、张家村分散后靠安置根据移民意愿共需安置28户(两村各14户)。目前安置规模及户数较初步设计发生变化，地方政府正对安置户身份进行复核确定。栖霞市荆子埠村和大庄村规划建设分散后靠安置点，分散后靠拟安置40户，较初步设计批复的规划分散后靠安置减少35户。目前荆子埠分散后靠安置点地基已完成土方回填，大庄分散后靠安置点已完成两处房屋建设。

福山区、牟平区、栖霞市已全部完成24224.747亩土地征收协议签订工作。经村民代表会议同意，福山区将征收土地补偿费和安置补助费兑付至回里镇财政经管站相应村集体账户上，具有村内户籍的移民按照60周岁以下每年2500元/人，60～69周岁的每年3000元/人，70周岁以上的每年3500元/人，逐年持续发放。牟平区、栖霞市将征收土地补偿费和安置补助费兑付给村集体，由村集体再兑付至移民个人。山东省水利厅授权烟台市人民政府审批同意福山区、牟平区、栖霞市根据移民意愿变化将生产安置方式调整为一次性货币补偿。福山区、牟平区、栖霞市已完成供地公示20478.24亩，办理完成供地手续19517.24亩，其中福山区3414亩，牟平区6683.24亩，栖霞市9420亩。

3.2 工业企业及专业项目处理情况

福山区涉及2家单位及工业企业处理，均采用一次性货币补偿，暂未实施。牟平区涉及1家单位及工业企业处理，采用一次性货币补偿，因权属争议暂未完成。栖霞市涉及15家单位及工业企业处理，其中，10家单位及工业企业采用一次性货币补偿，4家单位及工业企业迁建处理，均暂未实施。栖霞市已拨付桃村镇污水处理厂复建投资4625万元，工程复改建暂未实施。

马大线公路栖霞段已完工，牟平段Y019、Y005道路已完工。

电力设施复建工程已基本完成物料采购。福山段共计12.52km，其中从回里站至安置区线路已开始施工，另外线路因X016马大线(福山段)调整线路尚未完成，暂未施工。牟平段共计6.2km，已敷设完成。栖霞段共计5.4km，因立杆占地问题尚未解决，暂未开工。

通信设施电信工程新建线路累计完成30.65km，联通完成临时改线光缆布放1km，新立木杆41根。

库区淹没影响的水利设施除栖霞市桃村橡胶坝取水设施以及堤防外，其他均为一次性货币补偿。福山区、牟平区、栖霞市在土地征迁工作开展同时，已将供地范围内的水利设施确权后按进度进行补偿。

山东省文物考古研究院进行了坝址区、料场区和导流明渠3个区域内考古勘探工作，未发现相关文物和文化遗存，并编写了《烟台老岚水库坝址建设项目用地考古调查勘探报告》。

防护工程(抬田)施工图阶段为保证与用地批复范围一致，将初步设计阶段抬田防护平面布置进行了调整，调整后面积为1881.58亩，较初步设计阶段的1966.73亩减少85.15亩。抬田范围内征用林地10.99亩、果园1398.08亩，占整个抬田的75%左右。截至2022年12月，牟平区正在进行土地补偿协议签订工作，已签约土地1288.48亩，暂未兑付补偿资金。

3.3 移民资金拨付和管理情况

截至2022年12月底，烟台市水利工程投资开发有限公司(以下简称水投公司)累计拨付福山区、牟平区、栖霞市移民资金571897.08万元(包含耕地占补平衡指标费、森林植被恢复费等有关税费)，其中福山区114780.97万元，牟平区174712.70万元，栖霞市282403.40万元；另有水投公司向省级购买占补平衡指标费25440.00万元。水投公司累计拨付专项投资26943.08万元，其中累计拨付山东省文物考古研究院考古勘探费395.55万元，中国联合网络通信有限公司烟台市分公司610.79万元，山东广电网络有限公司烟台分公司252.48万元，中国电信股份有限公司烟台分公司227.36万元，中国移动通信集团山东有限公司烟台分公司308.46万元，烟台市交通运输局3275.46万元，国网山东省电力公司烟台供电公司2857.52万元，中国铁路济南局集团有限公司国有建设用地使用权收回补偿19015.46万元(其中福山区为623.24万元，栖霞市18392.22万元)。福山区累计收到移民资金124287.84万元(包含水投公司拨付资金114773.49万元，利息437.78万元及收回回里镇搬迁补偿安置利息2.55万元，地方财政概算外配套资金9074.02万元)，拨付使用移民资金123635.24万元，结存资金652.60万元(含利息)。牟平区累计收到移民资金174712.70万元，拨付使用移民资金151069.50万元。栖霞市累计收到移民资金282644.37万元(含利息240.9636万元)，拨付使用移民资金222408.1万元，结存资金60236.27万元(包含利息)。

4 经验总结

4.1 明确工作机构落实管理责任

烟台市老岚水库工程建设工作领导小组(以下简称领导小组)负责工程建设征地补偿和移民安置工作的组织领导，协调解决工作中的重大问题。领导小组办公室(以下简称市老岚专班)及移民安置专门工作机构负责工程建设征地补偿和移民安置工作的综合协调和指导、督促、检查等。福山区、牟平区、栖霞市政府均成立老岚水库福山区、牟平区、栖霞市区域征迁及工程建设指挥部，明确任务分工及工作机制，实施工作主体为授权的移民安置所在乡镇政府。

4.2 建章立制规范引导

2020年11月，烟台市政府以“关于印发烟台市老岚水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知”(烟政字〔2020〕50号，)颁布了《烟台市老岚水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法》，福山区、牟平区、栖霞市分别编制的实施细则，用以规范指导征地补偿和移民安置工作。

市老岚专班、水投公司等单位制定了《山东省烟台市老岚水库工程建设征地补偿和移民安置资金使用管理规定》《烟台市老岚水库工程建设征地和移民安置设计变更管理规定》《老岚水库专项资金拨付时间节点和时序计划方案》《老岚水库工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法》《老岚水库工程建设征地补偿和移民安置资金会计核算办法》《烟台市老岚水库工程移民安置档案管理技术指导意见》等办法，进一步规范征地补偿和移民安置工作。

4.3 搬迁安置探索新方式

集体土地上合法住宅房屋搬迁安置方式包括：安置点集中安置、在原村庄附近分散后靠安置和货币补偿3种方式。根据群众意愿和自身条件，部分淹没的非整村搬迁移民可自愿选择3种安置方式中的一种。整村搬迁移民，只可选择集中安置或货币补偿。批复的初步设计中房屋补偿单价采用相应结构房屋的重置价格，参考当地其他工程补偿的标准和方法，烟台市统一出台了老岚水库房屋补偿政策，房屋置换即按照移民合法宅基地面积1∶0.9比例确认，其房屋、装修及院落内的附属设施、建筑物、构筑物等不再给予补偿。分散后靠安置即合法宅基地上的房屋按“置换面积×2500元/m3-新批宅基地土地费用”给予补偿。货币补偿即合法宅基地上的房屋按“置换面积×2500元/m3”给予补偿。福山区、牟平区在市级政策的基础进一步进行了调整，置换单价分别提高为3900、3300元/m3。提高标准至2500元/m3增加的资金由烟台市承担，福山区、牟平区在2500元/m3基础上提高标准增加的投资由两区自行承担。

4.4 引入“第三方评估”增强群众信任度

福山区、牟平区、栖霞市借鉴了当地其他工程征地群众认可的“第三方评估”做法，土地及地上附着物委托第三方评估机构调查评估，成果张榜公示后签订补偿协议，充分尊重移民群众的知情权、参与权、监督权、表达权。

4.5 调整了地上附着物补偿、装修补偿标准

福山区、牟平区、栖霞市实物指标采用其委托的第三方评估机构调查的成果数据，为平衡本区域内其他工程地上附着物标准，补偿单价采用各区(市)本级征地地上附着物和青苗补偿标准。福山区被搬迁房屋的室内装饰装修按北屋正房每间10000元的标准予以补偿。住宅性质房屋属于二层及以上的独栋楼房，一层室内装饰装修按北屋正房每间10000元的标准予以补偿，二层及以上部分具有产权证的，室内装饰装修的补偿由评估机构评估确定。牟平区按每套被拆迁房屋2万元标准兑付装修补偿费。批复的初步设计中农村房屋装修补偿费按照350元/m2计列。

4.6 提高了防护工程(抬田)土地补偿标准

抬田后土地地力恢复、果树培育都需要一定的时间，尤其是果树通常5年后才能达到盛果期，群众对抬田用地按临时用地标准给予2年补偿意见较大。牟平区在充分尊重群众意见的基础上，抬田范围内的征用土地按征收标准以货币补偿的方式兑付给群众，增加的投资由牟平区政府承担，抬田后的土地由村集体经批准后另行研究经营方案。

4.7 市级、县(市、区)级政策增加投资促进征迁安置

福山区、牟平区、栖霞市在开展房屋补偿兑付过程中，在规定的时限前签订房屋补偿协议的，由区(市)本级财政给予移民户2万元/户的搬迁奖励费，有效促进了搬迁安置工作的进展。房屋置换方案中提高标准增加的投资、村庄内非宅基地用地补偿投资(初步设计中按恢复重建的原则计列了安置区新址征地费用，不计列原村庄用地补偿费用)、村内公共设施补偿投资均由市级财政承担。福山区、牟平区、栖霞市增加了房屋补偿、装修补偿、速迁奖励等，市级、县(市、区)级政策增加投资有效促进的征迁安置工作的有序推进。

4.8 聘请第三方咨询机构

老岚水库征地补偿和移民安置涉及的福山区回里镇、牟平区观水镇、栖霞市桃村镇，均通过公开招标的方式聘请了实施管理咨询单位，相关费用在实施管理费中列支。专业咨询机构的介入，对地方实施机构技术力量是重要的补充，尤其是在资金管理、档案管理方面充分发挥专业机构的技术优势，促进了征地补偿和移民安置工作的规范开展。

5 建议

5.1 完善地上附着物、生产安置方式设计变更

按照山东省水利厅关于《关于呈批老岚水库工程建设征地移民安置实施阶段地上附着物补偿标准和生产安置方式调整的请示》的答复意见(鲁水发规函字〔2022〕18号)，实施过程中的地上附着物补偿标准、生产安置方式等的调整报请烟台市人民政府审批。烟台市《关于同意老岚水库工程建设征地补偿和移民安置实施阶段有关调整的批复》(烟政字〔2022〕79号)，原则同意福山区、牟平区、栖霞市地上附着物补偿标准按各自制定的实施细则执行，同意三区(市)根据移民意愿变化对生产安置方式进行调整。三区市及设计单位应尽快编制完成地上附着物、生产安置变更调整报告。

5.2 履行搬迁安置变更审批程序

搬迁安置发生了较大变化，房屋置换方案、货币补偿等导致集中安置点规模、后靠安置点规模、征地范围均发生了变化。建议福山区、牟平区、栖霞市分类梳理房屋置换、房屋货币补偿安置、安置点规模变化、征地范围变化等情况，编制专题调整报告，履行设计变更审批程序。

5.3 统筹规划防护工程(抬田)工作

牟平区已按土地征收标准签订抬田区土地补偿协议，工程部分暂未实施。大中型水利水电工程农村移民自搬迁安置完成后，按有关程序上报核定后期扶持人口进行后期扶持。防护工程(抬田)涉及到的群众虽按土地征收补偿标准签订了协议，但存在水库移民身份认定的风险。建议牟平区应关注被征地群众的身份界定、生产落实情况，维护库区和安置区社会稳定。

5.4 规范移民资金核算、使用和管理

建议福山区、牟平区、栖霞市按照《老岚水库工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法》相关要求，明确资金性质、用途、资金明细、使用和兑付程序等，确保移民资金专账核算、专款专用。同时，按照《老岚水库工程建设征地补偿和移民安置资金会计核算办法》有关要求，合理设置会计科目，确保会计核算一致、清晰以及相关原始资料的真实、合法、完整、有效。建立健全财务管理制度，完善内部控制机制，建立移民资金支出台账，规范移民资金报账程序，确保资金使用安全、管理规范高效。

5.5 明晰市级、县(市、区)级增加投资数额

烟台市及福山区、牟平区、栖霞市为促进老岚水库征地补偿和移民安置工作，不同程度的提高了标准或列支了概算外资金。建议烟台市及福山区、牟平区、栖霞市分别测算市级和县(市、区)应承担的概算外资金，并尽快拨付到位，以免因使用概算内资金支付(兑付)概算外科目造成事实的挪用移民资金。

6 结语

烟台市以及福山区、牟平区、栖霞市各级党委、政府高度重视老岚水库征地补偿和移民安置工作，因地制宜地推出“第三方评估”、“房屋置换”、“速迁奖”等措施，维护和保障了移民权益，促进征地补偿和移民安置工作顺利进行。老岚水库搬迁安置、生产安置、补偿标准和方式均较批复的初步设计发生了较大变化，如何在实施阶段充分考虑地方实际与规划设计的有效衔接，依法依规开展征地补偿和移民安置工作，是值得有关地方政府和相关部门、单位深刻思考的问题。