S市轨道交通PPP项目绩效考核方式分析

韩 君 ，齐士乐 ，曹树森，王礼武

(1.台州市轨道交通建设开发有限公司，浙江 台州 318001；2.江苏中车城市发展有限公司，江苏 无锡 214101；3.中车智能交通工程技术有限公司，北京 100071)

1 引言

采用PPP模式实施的项目一般为公共基础设施项目和重点国计民生项目，轨道交通PPP项目特许经营期普遍在30年左右，项目运作周期较长、投入大，项目成果关系到城市公共服务水平和社会公众切身感受，具有广泛的社会影响。为保障项目达到预期的产出效果，国家部委发布了多个文件对PPP项目全面实施绩效管理进行了规定[1]。发改委〔2016〕2231号文指出，PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准[2]；财办金〔2017〕92 号约定，项目建设期的绩效考核结果与项目建设成本的30%挂钩[3]；财金〔2020〕13号指出，项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展 PPP 项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助[4]。

除此之外，在其他多个政府部门文件中均要求PPP项目需要进行绩效考核，足见政府对PPP项目绩效考核的重视，也说明了对PPP项目全生命周期进行绩效考核的必要性。

虽然政府文件对PPP项目绩效管理进行了各种规定，还给出了PPP项目绩效评价共性指标参考框架，为国内PPP项目的绩效管理工作提供了指导性的意见，但是由于国内PPP项目数量巨大，项目特征、投资金额、特许经营期等千差万别，同时由于可参考案例数量的缺乏，以及制定主体的主观差异，PPP项目绩效考核管理文件的制定存在很大的难度。

对此，文章将以S市轨道交通PPP项目绩效考核具体方法为例，对PPP项目绩效考核实施方式进行分析探讨，以期为同类PPP项目实施绩效考核提供有益参考。

2 S市轨道交通PPP项目绩效考核要点

S市轨道交通项目是国家发展和改革委员会批复的PPP项目，采用建设-运营-移交(BOT)模式进行运作，由S市政府方出资与社会资本方共同出资设立项目公司(即SPV公司)。项目公司与S市政府指定部门签订PPP合同，获得特许经营权，负责项目的投融资、建设、运营管理等。

S市轨道交通PPP项目特许经营期为30年，其中建设期4年，运营期26年。项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”作为回报机制，建设期政府方不向项目公司支付任何补贴或补助，运营期政府方根据项目公司的履约情况及政府方对项目公司的考核结果向乙方支付各类补贴。

S市轨道交通PPP项目的考核办法作为PPP项目合同的附件，是PPP项目合同不可分割的内容，经S市政府方批复后，与合同其他条款具有同等效力。但是在开展实际建设期考核前，政府方又发布了新的建设期考核办法，最终建设期考核以新考核办法为准，运营期考核以原PPP项目合同为准。

2.1 考核主体

S市轨道交通PPP项目合同的甲方为政府部门，乙方为项目公司，某投资公司作为政府部门委托的机构负责日常对项目公司的管理。

同时，该投资公司被政府部门委托为该PPP项目绩效考核的考核主体，项目公司为该PPP项目绩效考核的被考核对象，接受考核主体的考核。

2.2 考核内容及考核方式

对S市轨道交通PPP项目的考核分为建设期考核和运营期考核。对建设期主要考核项目公司对项目的投资、建设管理、运营筹备等，以每一个年度为一个考核周期进行考核评分，考核方式包括常规考核及现场考核，常规考核一年一次，现场考核包含年度现场考核、动态现场考核与实体抽查检测，其中年度现场考核一年一次，其他不定期；运营期主要考核项目公司的运营维护工作，以每一年度为一个考核周期，考核方式包括常规考核和临时考核，常规考核每半年一次，临时考核不定期。

2.2.1 建设期考核体系

建设期考核指标评分采用百分制。年度建设期考核得分根据实际情况采取累计扣分制，由常规考核总得分(总分100分，占20%权重)、年度现场考核总得分(总分30分，占70%权重)、动态现场考核总得分(总分70分，占70%权重)与实体抽查检测总得分(总分100分，占10%权重)加权平均后得出。

常规考核、年度现场考核、动态现场考核与实体抽查检测均包含三级指标。其中，一级指标17项，二级指标60项，三级指标114项；常规考核考核内容包括一票否决事件、重大不良事件、资金保障、工程管理、社会责任，并包含部分加分项；年度现场考核考核内容包括重大不良事件、工程管理、工期、施工安全；动态现场考核考核内容包括建设管理、人员管理、安全管理、招标合约、环境保护及文明施工、社会责任、处罚/通报批评；实体抽查检测考核内容主要包括工程材料构件和设备产品质量检测、工程实体检测等。在百分制考核体系外，该项目针对建设期考核还单独设置了考核违约条款，主要包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响五部分。

2.2.2 运营期考核体系

运营期绩效考核指标包括运营服务、运营安全、运营设施、运营维护四个部分，共包含23项考核指标，其中含12项必需指标、11项非必需指标，每周期考核得分为各项指标得分总和；如必需指标考核值不满足考核设计值，该周期考核不得分。

运营期除对考核指标进行约定外，还制定了项目客运服务标准及产出要求，对项目运营期客运服务一般要求、安全管理、客运服务特殊处理、运营记录报告格式及发生违约情况的处罚方式进行了约定。

2.3 考核奖罚措施

2.3.1 建设期绩效考核奖罚措施

考核办法约定项目建设成本的30%与建设期绩效考核的考核结果挂钩，政府方根据建设期绩效考核结果将建设成本通过可行性缺口补助补给于社会资本方，每年支付比例与建设期绩效考核得分挂钩。最终建设期绩效考核得分为各年度绩效考核得分均值，具体挂钩比例关系如表1所示。

表1 建设期绩效考核得分与支付比例关

2.3.2 运营期绩效考核奖罚措施

项目运维绩效付费额与运维绩效考核成绩挂钩，当绩效考核成绩高于等于90分时，政府方足额支付每年运维绩效付费应得额；当绩效考核成绩低于90分时，每年运维绩效付费应得额为：

每年运维绩效付费应得额=考核综合得分/100×每年运维绩效付费结算额

2.4 考核流程

3 S市轨道交通PPP项目绩效考核规则分析

根据政府方文件[4]，根据政府方(包括政府方指定的第三方机构)对项目公司进行绩效考核的时间节点，可以将PPP项目绩效考核分为项目建设期绩效考核、项目运营期绩效评价以及项目移交完成后开展的考核；其中建设期绩效考核主要结合竣工验收开展，最终的考核结果影响政府方向项目公司支付的可用性付费比例；运营期绩效评价主要以运维绩效评价的方式进行，运维绩效评价的结果影响运维绩效付费；移交完成后开展的考核影响政府方对项目公司的奖罚；建设期考核结果与运营期的年度运维绩效考核影响政府方对项目公司年可行性缺口补助的支付。

政府方对项目公司的各类绩效考核的考核内容应包括项目预期的产出、效果和项目管理等内容，对于建设期考核，具体考核内容主要包括竣工验收、社会影响、生态影响、可持续性、满意度，以及包括组织、资金、档案、信息公开的项目管理等；对于运营期考核，具体考核内容主要包括项目运营、项目维护、成本效益、安全保障、经济影响、生态影响、社会影响、可持续性、满意度，以及包括组织、财务、制度、档案、信息公开的项目管理等；对于项目移交后开展的评价由项目签约双方协商决定。

3.1 考核主体的确定

根据财金〔2020〕13号，考核主体可以为项目实施机构，也可是项目实施委托的第三方机构[4]。该PPP项目由政府方(项目实施机构)指定某投资单位(第三方机构)为考核主体，同时考核内容由政府方确定，符合政府文件精神。

3.2 考核内容及考核方式的确定

根据财金〔2020〕13号，原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价[4]，建设期因为时间较运营期短，政府部门仅对PPP项目建设期结束的绩效考核进行了约定，而运营期时间相对建设期来讲长很多，且政府部门需要每年向项目公司进行可行性缺口补助的支付，故政府部门要求每年均需进行绩效考核。PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成[4]。

3.2.1 建设期考核绩效指标

S市轨道交通PPP项目建设期对项目公司的绩效考核内容包含了政府文件要求的产出、效果、管理各个方面，但仍然存在很多问题。

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第一，某些考核指标在项目的全生命周期内只发生一次，例如按投资计划按期投入项目资本金、按期支付前期工作费、按规定期限完成运营筹备等，但在该项目的考核体系中，这几类考核指标作为项目建设期常规考核的考核内容每年均被考核；又如在该项目对项目管理进行考核时，多次对各类制度的建立进行考核，但项目建设初期各类制度已经建立，每年考核都将制度建立作为被考核对象；但由于该项目对建设期的考核是以年度为周期，项目公司每年均需按指标要求整理考核资料提供给考核主体，多次提供浪费人力物力，说明指标体系不够灵活。

第二，考核体系中的常规考核与现场考核有很多对同一指标多次进行考核的情况，例如对各类项目管理指标、制度建设、建设管理指标的考核，属于重复考核。

第三，该项目使用了两套考核体系对建设期进行绩效考核，除了建设期百分制考核体系外，又单独设置了一套针对质量、工期、环境、安全、社会影响的违约条款，属于重复考核。

根据政府方文件，对PPP项目进行绩效考核的目的是保障项目能达到项目立项的预期产出，对于该项目建设期的预期产出就是完成竣工验收，不影响运营期开展，同时给当地的社会发展、生态环境带来正面的社会影响，并且项目的各项管理满足国家各项法律法规规定。因此，对于建设期绩效考核建议只在建设期结束前进行一次，以对项目建设期的预期产出、效果及管理进行评价；对于该项目考核体系中有关项目公司日常管理的考核指标，可以通过考核主体制定各类管理办法、加强日常检查等方式实现管控的目的，发现不符合法律法规要求的情况可要求项目公司限期整改，限期没有整改的可根据合同违约条款进行处罚或按PPP项目合同解除条款与社会资本方解除合同。

3.2.2 运营期考核绩效指标

该项目对项目公司运营期的绩效考核内容包含了政府文件(财金〔2020〕13号)中要求的产出(项目运营、项目维护、安全保障)、效果(社会影响、满意度)，但没有包含产出中的成本效益，效果中的经济影响、生态影响、可持续性以及各项管理内容。

根据政府文件(财金〔2020〕13号)，除上述内容外，建议对轨道交通PPP项目运营期考核内容增加成本效益、经济影响、生态影响、可持续性以及各类管理考核指标，以此达到政府部门对PPP项目绩效考核目标的约定。

3.2.3 权重设置

指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等[4]。

专家调查法，又名德尔菲法。使用专家调查法确定指标权重，能充分发挥各位专家的作用，但是对专家的专业水平要求较高，且因为需要多轮调查，调查时间较长，对于前期时间充足且专家经验丰富的项目，可使用此法。

层次分析法，简称AHP。用层次分析法确定指标权重，可以将定性和定量分析相结合，但是在进行第一步指标分层时，要求指标要素较少，指标要素过多会导致分层后的步骤太过复杂。

主成分分析法主要是运用“降维”的思想，将各项指标进行简化，通过对原始变量进行综合与简化，可以客观地确定各个指标的权重[5]，避免主观判断的随意性，但仅适合变量间有较强相关性的数据。

熵值法是一种客观的赋权法。用熵值来判断某个指标的离散程度：指标熵值越小，离散程度越大，该指标对综合评价的影响(即权重)也越大[6]。但是熵值法在绩效评价中打分计算结果与预期差距非常大，所以在使用时应对结果可靠性进行论证。

对于轨道交通项目，由于项目全生命周期较长，绩效考核需要考核的指标数量多，且指标之间的关系较为复杂，一般建议考虑使用专家调查法，即德尔菲法确定指标权重[7]。

3.2.4 评分方法

评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法[4]。

该项目建设期考核体系中的各项三级考核指标多为惩罚式考核，即发生此类情况扣×分，扣分主要以考核主体在历次现场检查中发现的问题为依据，评分方法较为单调。为保证PPP项目绩效考核严格遵守“合理可行”的原则，可以使用多种方法进行评分，如成本效益分析法、比较法、因子分析法、公众评价法等[8]。

3.3 考核奖罚措施的确定

该项目根据建设期绩效考核结果设置了6档分值档，当考核分值低于60分时即最低档，仅支付社会资本方建设成本(30%)的50%，该设置不合理，当发生此类情况时，说明被考核对象在建设期没能达到项目要求的产出目标，建议政府方直接与社会资本方解除合作关系。

运营期绩效考核设置了两个档次，并约定了必需指标不通过考核时，本期考核不通过。对此，建议设置多个档次，细化惩罚措施，同时根据政府方文件，建议除惩罚措施外，增加奖励条款，用于奖励绩效考核结果优于约定标准的情况，以调动被考核对象参与项目运营的积极性。

3.4 其他

第一，目前的该项目现场考核扣分项，主要为检查过程中发现的各类问题，具体以检查通报为准，考核主体对项目进行考核时以通报为支撑进行扣分，但是对于某些在检查后立刻进行整改的问题，并没有减免扣分，整改的情况也没有文件予以支撑。对此，建议建立项目现场检查通报问题整改情况数据库，对检查后问题的整改情况进行收集，而对于非质量、安全的问题，如在15日内完成整改，可不予扣分，对项目的各参与方进行正向激励。

第二，S市轨道PPP项目暂时发布的考核办法只对建设期、运营期绩效考核进行了约定，没有专门的项目移交完成后的考核办法，仅在合同项目移交板块约定了合同双方的权利义务。对此，建议增加有关项目移交完成的考核办法，将有关项目移交的合同内容以考核的方式进行，可以提高履约方履约的积极性。

4 结论与建议

PPP项目绩效考核的目的是保障PPP项目在全生命周期内达到预期的产出和效果，绩效目标编制应指向明确、细化量化、合理可行、物有所值，同时需要考核指标体系可操作性强，并能全面地反映项目实际情况。但是，整个国内的PPP项目数不胜数，种类更是千差万别，PPP项目本身也在不断变换，政府对PPP项目的要求和管理也在不断进步，想要制定出一套适用于所有PPP项目的绩效考核方法是不现实的，因此需要持续对PPP项目绩效考核进行研究、对比与探讨，需要结合实际情况提高绩效公共产品或公共服务的质量和效率。