有机农业立法问题研究——基于生态文明建设视角

沈永敏

（福建江夏学院 法学院，福州 350108）

为全面落实生态文明建设工作，要积极发展以有机农业为代表的绿色产业。与传统农业发展模式相比，有机农业的资源消耗更低，属于环境友好型农业发展新模式。为持续推动有机农业发展，需要遵循生态文明建设实际需求，深刻把握有机农业与生态文明建设之间的耦合关系，通过提高立法位阶、增加环境评价要素、出台扶持政策等方式，为有机农业健康发展提供制度约束。

一、生态文明建设与有机农业的耦合关系

（一）发展有机农业对生态文明建设起到促进作用

1.改善生态环境。与传统农业生产模式相比，有机农业的优势在于农业生产过程与自然规律更加贴合。有机农业框架下，全面禁止使用化学农药，有效缓和了农业生产活动与生态环境之间的紧张关系，在此基础上通过建立生态化的农业生产模式，创建更为生态化的农业生产循环。[1]实际工作中，有机农业依靠生物方法、物理方法提高物质循环效率，创建农业可持续发展新模式。例如，以多样化经济有机农场、植物轮作与畜养轮作、均衡的养分供应、增加土壤生物活动等为基本元素，缓解农业生产与生态环境之间尖锐的矛盾，在农业发展与环境保护之间寻找到了微妙的平衡，为实现绿色农业目标提供了新方向（如图1所示）。

图1 有机农场生产循环

2.促进生态经济发展。作为创建生态社会的基础要素，探索资源节约型发展模式将成为社会关注的热点话题。实际工作中，提高资源利用率，减少不可再生资源的消耗量是实现资源节约型发展模式的有效途径。有机农业对于生态环境的影响较低，能够令农业生产活动在保证经济效益的同时，获得生态环境效益，为实现“绿色经济”目标奠定基础。

（二）生态文明建设为有机农业发展保驾护航

1.提供制度保障。党的十九大报告中明确提出要积极开展生态文明建设工作，完善相关制度体系。明确规定农业残留检测以及农业生产污染物排放标准，这就为有机农业提供了明确的发展方向，同时也令有机农业在生态保护方面的优势变得更加突出。此外，国家相继出台了一系列扶持有机农业发展的税收优惠政策以及激励措施，进一步为有机农业的发展提供制度基础。

2.提供环境保障。生态文明理念强调人与自然和谐共处，社会经济发展需要以生态环境的可持续为前提。传统农业发展模式下，相关从业人员为确保农业经济效益，大量使用化学农药以及人工合成化肥，导致人地关系日趋紧张，农业发展迫切需要一种全新的生态友好型新模式。而有机农业的出现，为农业可持续发展提供了一条全新的路径。[2]同时，大力倡导生态文明建设的宏观背景也为有机农业取代传统农业生产模式创造了理想的外部环境。

二、有机农业立法存在的问题

生态文明建设工作具有复杂性与系统性，有机农业作为与生态文明建设存在紧密关联的一种农业发展新模式，其面临的发展问题不局限于有机产品认证方面，在环境保护、资源利用以及科技等方面，均面临着严峻的挑战。尽管政府已经意识到了保障有机农业健康发展的必要性，并陆续出台了一系列鼓励有机农业发展的扶持性制度，但是在立法层面依然暴露出一些问题，主要表现在以下三个方面。

（一）有机农业立法位阶不高

从整体上看，现行的与有机农业相关的法律法规的立法位阶有待提高。有机农业立法工作受到大量上位法的制约，例如《环境保护法》《农业法》《农产品质量安全法》等，上述法律法规从食品安全、环境保护等视角，对农业生产模式作出了一系列规定与限制，但是上述法律法规中并没有与有机农业直接相关的内容。目前，与有机农业存在直接关联的法律法规主要集中在有机认证方面，例如《有机产品认证管理办法》《有机产品认证实施规则》等，出台上述管理办法的主体是国家市场监督管理总局，从属性上看上述规定属于部门规章制度，立法位阶不高。国家市场监督管理总局与地方政府不存在隶属关系。因此，该部门出台的各种管理办法，对于其他机构不存在约束力，导致与有机农业相关的法律法规覆盖范围过窄，法律效力大打折扣。

（二）有机农业立法过于片面

通过对目前与有机农业相关的法律法规的分析可以发现，绝大多数有机农业立法均属于消费导向型法律，缺少对于环境的评价。中国针对有机农业立法的研究始于有机产品认证与监督领域，其责任主体国家市场监督管理总局从本质上属于市场监管部门，有机农产品监督与认证属于市场活动。因此，现行的有机农业法律法规服务主体为市场。《有机农业认证认可条例》强调，针对有机产品进行认证与监督，其主要目的是保护消费者的合法权益，在此基础上提高有机产品的品质。由此可见，目前有机农业立法工作主要从消费者视角出发，缺少更为宏观的农业发展视角的立法思考。此外，在制定有机农业标准过程中，相关工作人员主要从人工合成物质与自然物质对立的角度出发，用大量文字规定有机农业中可以使用的物质以及禁止使用的物质，编制了“可使用投入物清单”，大量有机生产流程并未上升至法律层次，因此不具备约束性。例如在有关畜禽养殖的规定中提到“要避免过度放牧对于生态环境的影响”，缺少对于“过度放牧”的量化规定，导致有机农业立法在实施过程中存在一定的模糊性。

（三）缺少针对有机农业的扶持性政策

出台与有机农业相关的鼓励与扶持政策，能够确保有机农业健康发展，但是目前针对有机农业扶持政策的立法建设尚处于起步阶段。很多有机农业扶持政策为规范性文件，此类文件中缺少监督保障具体措施以及实施细则。此外，规范性文件内容相对简单，无论是约束力还是管辖范围均存在一定的局限性。同时，规范性文件因为其较强的时效性，令规范性文件无法充分协调各个部分的人力资源与物质资源，其对于有机农业发展的保障效果具有很强的不确定性。[3]行政规范性文件专业性不足。很多行政规范性文件将有机农业视为推动环保、扶贫等工作有序开展的政策性工具，忽视了有机农业自身的独立性。即便是与有机农业存在直接关联的“三品一标”中，有机农产品只占据其中的1/4，缺少专门针对有机农产品的扶持政策。这也从侧面证明国内目前还没有形成针对有机农产品的常态化扶持机制，有机农业在生态文明建设中的重要地位未能得到充分肯定。

三、生态文明建设视角下有机农业立法具体路径

（一）提高立法位阶

在生态文明建设快速发展宏观背景下，为解决有机农业立法位阶不高问题，相关部门积极尝试提高有机农业立法位阶，制定针对有机农业的法律法规，例如《有机农业促进法》《有机农业法》等，借助这种方式补齐有机农业在立法层面的短板，实现有机农业扶持性政策与认证监督的有效融合，用相同的法律法规，统一管理有机农业涉及的各项工作，为国内有机农业发展提供基本法律保障。《有机农业法》以及《有机农业促进法》应对有机农业准入标准以及有机农产品加工标准、运输存储标准等给出具体的管理细则与量化指标，从而完善有机农业市场监管机制。此外，各部委以及地方政府应以上述法律法规为基础，根据各个地区农业基础情况以及有机农业发展规划，制定区域性规范性文件以及有机农业管理制度。在此过程中，不同部门之间保持良好的沟通，创建多部门、跨区域联合工作模式。生态文明建设背景下，有机农业不仅涉及农产品质量认证与监督，还与农业金融扶持、环保建设、市场监管以及技术支持等工作紧密关联。为全面实现对于有机农业的系统化管理，财政部、工商总局、环境资源部等部门要成立联合工作小组，针对有机农业发展过程中的各项工作进行专业化管理。此外，由于有机农业属于环境优化型农业发展模式，通常情况下会根据地理环境以及自然资源分布特点开展农业生产活动，如果仍然以行政区域作为划分有机农业管理片区的主要依据，可能会出现资源浪费问题。因此，针对一些生态区域跨越多个省份的农业生产区域，要凭借跨省联合立法实现对农业生产区的有效管理。需要注意的是，在有机农业立法工作过程中，不仅要注意上位法的完整性，对于下位法也要从宏观视角出发，构建完善的立法体系，针对各地区出台的地方性管理制度、法律法规，要注重细节内容，制定法律实施细则，明确监督管理责任主体，确保有机农业立法工作能够延伸至有机农业生产一线。

从立法的角度来看，法律的效力高于地方性法规，法律能够明确各个部门的权力范围，在实际应用中，地方性法规、部门规章制度等都不能违抗上位法中的相关规定。因此，制定《有机农业促进法》等上位法，一方面可以通过立法的方式凸显有机农业的重要性，通过立法的方式充分展示有机农业在生态文明建设工作中的关键作用。另一方面，通过提高有机农业立法位阶，实现对于全国范围内有机农业的统筹管理，使不同地区有机农业管理部门能够以同一部法律法规为基准，管控有机农业生产、运输、储藏、销售、科学研发等工作，实现社会资源的有效集中，节约管理成本。在顶层设计方面构建效率更高、覆盖范围更广的法律框架。

目前，很多国家都将有机农业作为未来农业发展主要方向，为确保有机农业能够稳定健康发展，各个国家立足于本国实际情况，开展有机农业立法工作。例如，美国于1990 年由农业部（U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE）负责全国的有机农业发展计划。次年，欧盟也出台了有机农业认证体系，为欧洲有机农业发展提供了制度框架。近年来，亚洲、非洲等地区大部分国家也陆续出台有机农业法律法规，扶持本国有机农业发展。由此可见，提高有机农业立法位阶，已成为各个国家发展有机农业，保障农业生态化发展的共识性措施。

（二）追加环境评价要素

有机农产品拥有明确的量化数据报告，能够对有机农产品的产地、成分、储藏条件等进行动态追溯，满足消费者对于有机农产品的安全需求。由于有机农产品具有可核查性，因此可以将有机农业评价要素作为判断生态文明建设的重要参考因素。为确保有机农业发展符合生态文明建设要求，需要扩充原有的有机农业评价要素。目前，国内有机农业立法遵循“简化主义”工作思路，将“不使用合成物质”作为区分有机农业与传统农业的主要判断标准，这种简单的工作思路忽视了环境要素的重要性，一定程度上误导了群众，令广大消费者将“是否使用了合成物质”作为判断有机农产品品质的唯一参考数据。[4]事实上，“是否使用了合成物质”并不是判断有机农业的唯一标准。实际工作中，根据土壤结构以及农作物种类，适量使用有机肥能够在保障有机农产品品质的基础上提高生产效率，令有机农业产量高于传统农业。关于有机农业生产标准的认定，在强制规定投入物类型以及数量的同时，很多能够提高资源利用效率、对于构建环境友好型农业生产模式能够起到正面影响的有机农业生产流程与技术也要纳入评价体系，使评价体系贴合实际情况，避免评价体系出现盲目性与排他性。例如，相关立法在“土壤与肥料管理”方面，可严格限制投入物的数量，设定“投入物数量红线”，引导相关从业人员转变工作思路，采用提高资源回收效率、增加可再生资源比例以及多样化种植等方式，提高土壤肥力管理效率，科学调整土地休耕比例，提高土壤养护要求；在“牲畜家禽养殖”方面，通过立法的方式规定牲畜在有机牧场中得到的饲料占总饲料的比例，美国《有机农业法》中规定，反刍类牲畜户外放牧天数要超过120天，来自有机牧场的饲料占总饲料比例不得低于35%。

严峻的环境因素给有机农业立法工作带来的挑战。其风险主要来自以下三个方面：一是严格的环境标准导致有机农业机会成本上升，迫使一些小型有机农业生产者退出该行业。二是经济全球化背景下，影响有机农产品市场价格的因素增多，有机农产品的价格可能在多种因素的综合作用下提高，压缩有机农业从业者利润空间。三是消费者在选购有机农产品时，主要考虑其健康价值，并不重视有机农产品背后的环境价值。因此在立法过程中立法者要综合考量有机农产品的市场效益与环境效益，经过细致的市场调研，了解有机农业从业人员面对严格的环境标准所付出的成本，制定科学合理的资源、环境优化方案。

此外，政府相关部门要持续加强有机农产品认证监督机制建设，定期组织相关从业人员进行技术培训，由政府牵头促成环境评价部门与认证部门的合作，将环境要素纳入评价体系，并系统梳理有机农产品认证与监督工作具体流程，增加对有机农业资金支持，令科研机构有充足的经费，对有机农业环境认定标准进行优化升级，令有机农业认证与监督工作迈上一个新台阶。

（三）在立法层面创建有机农业扶持体系

生态文明建设视阈下，有机农业要基于严格的环境标准，逐步扩大经营规模，通过规模化生产降低有机农业生产成本，提高经营利润，确保有机农业能够长久、稳定发展。为满足上述目标，需要创建一整套有机农业发展扶持计划，并通过立法的方式确保激励扶持计划能够顺利实施。在立法层面，基于《有机农业促进法》以及《有机农业法》，由国务院带头联系各部委，采用单独立法或者联合立法的方式，在顶层设计层面制定相关规章制度，扶持有机农业发展。在此基础上，地方政府以及相关部门以上位法作为基准，结合当地自然资源以及生态环境特点，制定地方性规划法规，提高有机农业扶持政策的灵活性。此外，在有机农业立法内容方面，相关部门要综合考虑“消费拉动”与“政策推动”因素，优化与完善有机农业扶持体系运行机制（如图2 所示）。[5]

图2 有机农业政策效应关系图

基层落实有机农业政策，主要包括以下三方面内容：一是推广有机农业相关技术。科技部与农业农村部牵头，设立“有机农业科研专项基金”，针对有机农药、有机肥、病虫害生物/物理防治措施等领域持续开展科学研究，提高有机农业科技含量。同时，为有机农业从业人员提供培训服务，帮助相关工作人员了解有机农业发展方向以及该领域前沿技术，提高农民劳动水平。出台扶持政策，鼓励有机农业企业增加科研工作比重，结合企业实际生产经验进行独立的技术研发，为有机农业发展提供技术支撑。二是拓展融资渠道。目前，国内尚未形成统一的有机农业金融扶持政策，政府部门可引导银行等金融机构为有机农业提供专业化的金融服务，并积极尝试与其他国家或地区建立有机农产品销售渠道。三是强化有机农业立法宣传。农业农村部联合教育部门，在中小学素质教育中加入与有机农业有关的实践活动，例如“有机农业园一日游”“有机农业兴趣小组”等，令中小学生了解有机农业相关知识，培养其对于有机农业的兴趣。此外，宣传部门发挥互联网技术优势，构建“线上+线下”媒体宣传矩阵，通过短视频、直播等方式宣传有机农业知识，推荐优秀的有机农产品，实现“科研+商贸+教育+宣传+立法”多维发展新格局。

四、结语

生态文明建设视角下，有机农业立法问题成为关系到农业未来发展的重要课题。相关部门以及工作人员要深刻把握有机农业与生态文明建设之间的复杂关系，深入分析有机农业立法过程中存在的问题，通过提高立法位阶、在立法层面创建有机农业扶持体系、追加环境评价要素等方式，完善有机农业法律体系，为有机农业发展提供法律保障。