推进我国渔场修复振兴的思考

◎ 文/严寅央 卢昌彩

推进渔场修复振兴既是贯彻中国式现代化、实现人与海洋和谐共生的必然要求，也是树立大食物观、向海洋要食物的重要措施。本文分析了我国捕捞产能过剩、近海生态污染、生产管理不足等三个问题，借鉴浙江省经验，提出今后十年（2023年～2032年）乃至三十年中国沿海（渔场）修复振兴建议，以期实现全国一盘棋、修复中国海，养护渔资源、确保千万吨，造福十四亿、惠及后来人。

党的二十大报告明确提出“树立大食物观”。推进渔场修复振兴既是贯彻中国式现代化、实现人与海洋和谐共生的必然要求，也是树立大食物观、向海洋要食物的重要措施。如何平衡好海洋渔业资源养护与海洋优质水产品有效供给，关键要深入学习贯彻党的二十大精神，借鉴推广浙江省域做法经验，推进我国渔场修复振兴，积极打造践行大食物观向海洋要食物的生动样板，为全方位夯实十四亿人民粮食安全根基、改善膳食营养结构提供有力支撑，为实现中国式现代化提供海洋生态和生物多样性保障。

一、我国渔场修复振兴存在的突出问题

我国海域辽阔，渔业资源丰富，具有鱼类品种多、世代更新快、渔获质量优等特点，素有“天然鱼仓”之称。我国海洋捕捞历史悠久，一直以来是沿海百万渔民向海索取食物的重要途径和谋生致富的重要门路。改革开放以来，我国国内海洋捕捞取得了长足发展，大体经历1978年～1984年恢复发展期、1985年～1998年高速发展期、1999年以来海洋捕捞产量“零增长”“负增长”“控增速”调整期等三个阶段，全国国内海洋捕捞产量从1978年的314.5万t上升到1998年峰值的1496.7万t，并逐步下降到2021年的951.46万t，为保障水产品有效供给和国家粮食安全、促进水产品国际贸易、增加渔（农）民就业和收入、稳定发展沿海（海岛）经济、维护国家海洋权益等方面作出重要贡献。但是，尽管我国实施海洋渔船“双控”、海洋渔业资源总量管理、减船转产、伏季休渔、海洋牧场、限额捕捞等投入产出方面系列资源养护措施和产业管理政策，因受多种主客观因素影响，渔业资源衰退和近海水域生态恶化的趋势尚未得到根本逆转，我国渔场修复振兴面临问题比较突出。

（一）捕捞产能过剩

据《中国渔业统计年鉴》，截至2022年底，我国国内海洋捕捞机动渔船12.65万艘、总功率1013.40万kW，海洋捕捞辅助渔船8770艘、总功率166万kW，局部地区发展失衡。海洋捕捞作业结构不够合理，选择性差、对资源破坏较大的拖网、张网作业比例过高，而围网和钓业等选择性作业的比例过低。由于渔业捕捞产能过剩，单位努力捕获量（CPUE）从1995年的1.02t/kW降到2022年的0.94t/kW。据渔业资源和捕捞专家分析，按照现有渔业资源捕捞承载能力，压减50%的渔船船网工具指标也可实现当前渔获量，且大幅减少渔业安全事故，生态效益、经济效益和社会效益更好。

（二）近海生态污染

近海是水生生物的产卵场、育幼场和索饵场。近年来，我国虽然不断加大中央环保督察、国家海洋督察力度，从严控制围填海，加强滨海湿地保护，海洋生态环境状况稳中趋好。但随着沿海（沿江）工业化、城市化快速推进，各类海洋海岸工程纷纷上马，工业废水、城市污水逐年增加，包括废弃渔具在内海洋垃圾和微塑料增多，赤潮、绿潮等自然灾害频发，近海生态环境形势依然严峻。《2021年中国海洋生态环境状况公报》显示，近岸海域劣四类水质面积比例9.6%，同比上升0.2%；面积大于100km2的44个海湾中，有11个海湾春夏秋三期监测均出现劣四类水质，辽东湾、长江口、杭州湾、珠江口等为重度海水富营养化海域，主要超标指标为无机盐和活性磷酸盐，24个典型海洋生态系统中有18个呈亚健康状态。由于近海环境污染和过去的过度捕捞，加剧沿岸及近海鱼类产卵场和索饵育肥场破坏，近海成为渔业资源破坏的重灾区，部分近海海域甚至呈现“荒漠化”。

（三）生产管理不足

我国虽然实施严格渔船管控制度，但受地方保护主义和经济利益驱动，违规建造（购置）渔船、各省地方管理和乡镇涉渔船舶从事海洋捕捞生产的现象屡禁不止，“三无”“三证不齐”“套牌”渔船问题较为突出，“船证不符”“船图不符”“证业不符”渔船普遍存在，“船多鱼少”引发的渔场纠纷、安全事故增多，“异地挂靠”引发的产权纠纷成为渔区不稳定因素之一。《中华人民共和国渔业法》虽对渔具渔法提出明确规定，但由于执行未能完全到位，渔具规格、数量、囊网网目尺寸与现行法律法规要求存在较大偏差，个别渔民甚至依然违规使用“绝户网”。我国渔政执法力量总体不足，渔业法律法规相关要求有的监督执行不到位。

二、浙江省渔场十年修复振兴的历史回溯

（一）背景分析

浙江省是我国传统海洋捕捞大省，海洋捕捞产能、产量长期位居全国第一。但截至2013年，浙江省渔船主机总功率较40年前翻了4.5倍，3.5万艘涉渔船舶中，有1/3属非法经营，不仅违规滥捕成风，还常出安全事故，浙江渔场已闹起鱼荒。以大黄鱼为例，1957年产量17万t，至2013年仅捕捞0.28万t。2013年3月开始，浙江省委、省政府直面多家新闻媒体“东海无鱼”跟踪报道，义不容辞地担当起“修复振兴浙江渔场、重振东海‘蓝色粮仓’”的历史重任，积极破解“鱼仓闹鱼荒”的全国性难题，为全国渔场修复振兴蹚出一条新路。

（二）重大决策

2013年6月21日，时任省长李强主持浙江省政府第8次常务会议，审议《关于浙江渔场修复振兴计划的汇报》。李强指出，“蓝色国土”荒漠化是浙江之痛、浙江之羞，破解海洋资源衰退问题刻不容缓。遏制过度捕捞、拯救东海渔场，实现渔场修复振兴，是本届政府必须做好的一件大事。2014年5月23日，浙江省委十三届五次全会审议通过的《关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》，把浙江渔场修复振兴列入近期要突破的重点工作。2014年5月28日，浙江省委、省政府在绍兴市召开浙江渔场修复振兴计划实施暨海洋伏季休渔管理工作会议，全面部署浙江渔场修复振兴工作。2014年7月18日，浙江省委、省政府印发《关于修复振兴浙江渔场的若干意见》（浙委发〔2014〕19号），全面开启浙江渔场修复振兴暨“一打三整治”行动大幕。

（三）主要做法

1.党政主抓，优化治理模式

成立了由浙江省委、省政府领导亲任协调小组正副组长，政法、宣传、财政、交通、海事、海洋与渔业等28个省级相关部门和沿海6个市党政负责同志为成员的行动协调小组，加强对渔场修复振兴工作的领导协调。浙江省协调小组各成员单位各司其职、相互配合，加强制度、政策、执法、社会监督的有效统筹。

2.补齐短板，完善制度体系

浙江省人大倾斜立法资源，修订渔港渔业船舶管理、渔业管理两大条例，印发《关于加强海洋幼鱼资源保护促进浙江渔场修复振兴的决定》。省级部门先后制定近100项制度、标准和规范，涉及执法办案、行刑衔接、渔船管控、网具整治、幼鱼保护、伏季休渔、环境治理、渔民保障、减船转产等，修订190多项执法权力清单及运行流程，使渔场修复振兴有法可依、有章可循。

3.联合作战，强化依法打击

坚持党委领导、政府主导、部门协同、区域联动，重点推进“一打三整治”和伏季休渔、幼鱼保护、禁用渔具“三战”。截至2022年，累计取缔涉渔“三无”船（筏）26565艘（条），清剿违禁渔具137.7万余张（顶），没收违禁渔获物1203.3万余kg，沿海共移送司法案件1803起、5404人。

4.标本兼治，推进渔业转型

强化政策托底，统筹抓好减船转产、民生保障、渔民增收、海洋牧场等利长远的工作，推进渔民养老保障，引导减船渔民和涉渔“三无”船主发展养殖或休闲渔业，既减轻渔场修复振兴阻力，也促进渔业转型升级。截至2022年，累计压减（库内）海洋捕捞渔船8170艘、17.26万kW，转产转业渔民3万余人，为10万多传统捕捞渔民提供养老保障。

5.舆论引导，开展氛围营造

把渔场修复振兴和“一打三整治”行动作为普法、依法治理的必修课，充分发挥主流媒体和新媒体作用，发放“致渔民兄弟、致渔船修造企业一封信”，持续聚焦报道，注重典型培育，强化暗访督查，形成强大舆论声势。

（四）显著成效

一是渔业资源发生量显著增加。据资源监测和统计数据，包括大黄鱼、小黄鱼、带鱼、墨鱼在内的“四大渔产”，以及鲳鱼、上层鱼类等资源在浙江沿岸的发生量比20世纪90年代末增加4倍以上，其中小黄鱼资源密度增加34.1%。二是近岸海域水质持续向好。据《2021年浙江省生态环境状况公报》，春季、夏季和秋季三期监测的综合评价结果统计，优良水质（Ⅰ类、Ⅱ类）海水面积平均占比46.5%，比2014年上升25.5个百分点；劣四类水质平均占比30.4%，比2014年下降24.4个百分点。三是渔业经济效益不断攀升。2021年与2014年相比，海洋捕捞产能从20933艘、368.34万kW压减至15040艘、346.92万kW，国内海洋捕捞产量从324.27万t压减到256.86万t；而海洋捕捞产值则从257.4亿元上升至549.71亿元，渔民人均纯收入从19735元上升至31311元，实现了资源修复与渔民增收的双丰收。

三、推进我国渔场修复振兴的初步建议

要深入学习贯彻党的二十大精神和习近平生态文明思想，以“大食物观”为统领向海洋要食物，积极推进我国渔场修复振兴，努力实现我国海洋生态和渔业资源状况的根本性好转。

（一）明确一大战略

建议有关部门贯彻习近平总书记海洋强国战略和经略海洋思想，总结提炼浙江渔场修复振兴行动经验，将渔场修复振兴提升到国家层面，以长江十年禁渔的决心和魄力，谋划“全国一盘棋、修复中国海”国家战略，拟订今后十年（2023年～2032年）乃至三十年中国沿海（渔场）修复振兴行动计划及实施方案，实施近外海渔场全国统一管理，强化地方政府的管理权和保护责任，建立海洋生态保护和渔业资源养护考核机制，以渔场修复振兴助力渔业高质量发展和现代化建设，夯实国家蓝色粮仓安全根基。

（二）落实两大制度

一是严格落实沿海生态修复制度。遵循生态系统整体性和生态修复规律，加强自然资源和生态环境领域有效衔接，编制海洋生态修复规划，建立海洋生态修复的技术标准、补偿制度、配套政策等支持体系，推动海洋生态保护修复。二是严格落实海洋渔业资源总量管理制度。发挥《“十四五”全国渔业发展规划》刚性约束，各省市（区）海洋捕捞产量不得突破2020年分省控制指标。对近岸作业的12m以下小型渔船尤其要总量控制、依法审批，对部分渔业资源实施专项许可、限额捕捞。借鉴浙江省海洋幼鱼资源保护立法，实现负责任捕捞，倡导不捕抱卵蟹，不捕、不运、不买（卖）、不吃幼鱼，禁止捕捞海洋幼鱼用于养殖投喂和饲料加工，倒逼提高优质水产品在捕捞渔获物中的比重。

（三）实施三大工程

一是压减渔船产能。建议今后五年内国家财政每年拿出专项资金，督促沿海省份加强配套力度，重点淘汰破坏渔业资源和生态环境并影响安全生产的帆张网、底拖网和“三角虎”（单船有囊围网）等老旧船2万艘。除新型材质钓船、活鱼、虾、蟹运输船、海上冷冻精加工母船外，一律停止审批建造近外海捕捞渔船，引导更新建造新材料和绿色能源渔船，力争到2030年，将现有库内渔船减少三分之一以上。二是推动渔业转型。锚定“产出千万吨高质量海产品”目标，按照“资源节约、环境友好、产品鲜活、质量可靠、增收增效”要求，从提高渔民组织化程度和推进产业化经营入手，优化海洋捕捞作业结构，加快推进海上冷链保鲜，实现从“捕到手、吃上口”到“吃大鱼、吃好鱼、吃精品加工鱼”的跨域。三是培养职业渔民。建立渔业从业准入制度，合理界定生计渔业与商业渔业，探索实施差别化管理政策，限制商业资本进入沿海捕捞，保障小型生计渔业的渔民权益。针对传统渔民逐步退出、捕捞力量严重不足实际，加快培养职业渔民，依法善待农民工兄弟，跟进“机器换人”，推进捕捞机械化、现代化。

（四）建设四大公园

总结保护和整合现有渔业重要物种保护区、水产种质资源保护区、“三场一通道”资源，不断完善海洋伏季休渔制度，坚持中国特色、把握海洋特点、借鉴国际做法，加快推进清华大学国家公园研究院建议选划的黄河出海口黄河口、长江出海口东海、珠江出海口珠江口、南海三沙等四大海洋国家公园前期工作。以海洋国家公园为核心，保持海洋自然生态系统的原真性和完整性，保护海洋生物多样性，构建数量更多、连通性更好的大面积海洋保护地网络，大幅度提升海洋生态系统韧性和鱼类生境质量，给子孙后代留下珍贵的自然资产。

（五）开展五大行动

坚守“依法治渔、依法兴渔”初心，以“中国渔政亮剑”海洋系列专项执法为重点，借鉴浙江省“一打三整治”做法，组织开展全国统一的五大专项整治行动，出台强硬措施，限期整改到位，列入国家巡视督查范围，铁腕推进涉渔“三无”船舶、“绝户网”（禁用渔具）的取缔和“异地挂靠”“船证不符”“证业不符”的整治。专项整治期间，建议海洋渔业执法机构实行省以下垂直管理。通过严明执法、严管重罚，真正把捕捞强度压减下来，使渔场秩序好起来，像保护基本农田一样养护中国沿海渔业资源。