持续推动公共安全治理模式向事前预防转型

周福宝

面对当前深刻复杂的外部环境变化和我国改革发展中出现的新情況新问题新挑战，党的二十大报告着眼于党和国家发展全局，提出坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。这既是党中央从提高公共安全治理水平的角度对社会安全、防灾减灾、安全生产等方面工作提出的新要求、做出的新部署，也是推动公共安全治理模式向事前预防转型的基本逻辑。我们必须认真学习领会，坚持党的集中统一领导，坚持以人民为中心的发展思想，全面统筹发展和安全，积极构建公共安全治理新格局，加快推进公共安全治理模式向事前预防转型，有效推进实现国家治理体系和治理能力现代化，以新安全格局保障新发展格局，以高水平安全保障高质量发展，持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

推动公共安全治理模式转型正当其时

公共安全是人民安居乐业的重要保障，是国家安全和社会稳定的基石。新中国成立后，党和政府就高度重视公共安全治理工作。特别是党的十八大以来，党中央着眼于社会主要矛盾的转变和公共安全形势的复杂化，将总体国家安全观纳入坚持和发展中国特色社会主义基本方略，全面加强党对国家安全工作的集中统一领导，坚持以人民安全为宗旨，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，从战略和全局高度推动以人民安全为中心、共建共治共享的公共安全治理体系和治理能力的现代化。党的二十大报告进一步把公共安全治理作为国家安全的重要组成部分摆在更加突出的位置，作出了一系列重大战略部署。总体而言，我国公共安全治理模式的演进呈现关口逐渐前移的过程。

新中国成立初期，面对纷繁复杂、波谲云诡的国内外局势，为保护新生政权、维护社会秩序、保障人民安居乐业，党和政府开展了大量卓有成效的工作，将自然灾害防灾救灾作为政治任务上升到建设新中国的关键内容，同时严厉打击反动势力，巩固新生政权，维护公共安全。但受限于当时的条件，这一时期的公共安全治理基本处于事后响应模式。

党的十一届三中全会后，改革、发展、稳定成为我国社会主义现代化建设的三个重要支点。为切实保障人民群众生命财产安全，我国开始逐步建立起公共安全治理相关体制机制和法治体系。进入21世纪，随着我国经济的高速发展和工业化进程加快，各类重特大事故呈现高发频发态势。2007年8月颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》建立了政府应对公共安全事件的相关机制和体系，划分了各类公共安全事件的级别与种类，成为彼时中国公共安全治理的纲领性文件。党的十八大以来，包括党的十九大及历次全会，多次提出要遏制重特大安全事故，这些决策表明党对公共安全治理模式中事前预防的要求进一步提升。

特别是2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定，首次将“提高公共安全治理水平”提升到与“健全国家安全体系”“增强维护国家安全能力”以及“完善社会治理体系”的同等高度，要求“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”

推动公共安全治理模式向事前预防转型，为推进公共安全治理体系和治理能力现代化指明了方向、确定了原则。习近平总书记指出，要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。遵循“安全韧性”“风险治理”等现代安全理念，推动公共安全治理模式从制度化、规范化的事后补救惩罚向制度化、规范化、科学化、超前化的事前预防转型，是推进公共安全治理体系和治理能力现代化的方向和原则，需要对风险开展实时监测预警、动态评估管控，提升风险综合监测、风险早期识别和预报预警能力，及时发现和消除重大事故隐患，从而实现从“被动应对”向“主动防控”转型，从“随机安全”向“本质安全”升级，从“传统安全”向“智慧安全”转变，从“局部管控”向“系统治理”突破。

公共安全治理模式转型的现实挑战

随着中国特色社会主义进入新时代，我国改革发展处在一个多重复杂因素叠加、共时性呈现的深度社会转型时期，经济发展也由高增长阶段转入高质量发展阶段，这既是发展战略机遇期，也是社会矛盾与社会问题的交织期，公共安全形势日趋复杂严峻。随着社会主要矛盾的变化，人们的公共安全需求也在不断提高，传统的以应急处置为主导的公共安全治理体系越来越难以有效应对新的公共安全问题，在新时代下亟待加强和完善。

（一）公共安全形势依然严峻

现代工业化社会本身就是一个高风险社会，由自然、技术、社会等因素叠加而成的不确定性显著增加、突发公共事件日益频繁，公共安全在现代社会面临的挑战空前加大，治理的难度和要求也越来越高。随着改革开放的不断深化，我国社会正处在一个工业化、城市化、市场化、信息化、全球化的多重现代转型之中，不仅普遍性的风险以各种形式集中呈现出来，而且由于社会结构复杂、转型时间短、人口众多、文化背景差异、法治滞后等诸多原因，我国总体上处于公共安全事件频发的特殊时期，公共安全事件呈现破坏性强、影响范围广、治理难度大等特点。

近年来，各地屡屡发生重大火灾、化工厂爆炸、危险化学品泄漏等事故以及洪涝、泥石流等自然灾害。这些灾害事故不仅给人民群众的生命财产安全造成巨大危害，而且不断冲击着社会公众的安全底线，凸显出公共安全问题的严峻性。而科技的进步又使得信息传播渠道广泛、传播能力空前提高，个别或局部的公共安全事件借助网络、社交媒体、自媒体等进行的即时快捷传播和发酵，也在不断挑战公众对公共安全的心理承受能力，给公共安全治理带来新的难题。总之，新时代我国发展的战略机遇期同时面临着国内与国外、传统与非传统、生产领域与生活领域等多方面、多类型公共安全风险的严峻挑战。

（二）公共安全需求日益增长

伴随着我国经济的持续发展和脱贫攻坚目标的实现，在人民群众的温饱问题总体上得到根本解决之后，按照马斯洛需求层次理论，安全需求实际上成为公众最基础也最关切的需要。习近平总书记指出，“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”与物质生活改善相伴而来的是公共安全需求的升级转型，即由温饱转变为生命、财产、信息、生态、社会等多方面的安全需求，安全感同获得感、幸福感一起成为人们美好生活的重要内容。

随着人们对安全、公平、法治、和谐等社会秩序的要求日益提高，公共安全保障的不平衡性、不充分性也成为社会主要矛盾的重要组成部分。而社会转型期矛盾的复杂化、城镇化进程的加快、社会流动的增加等，又在不断冲击着公众公共安全需求的底线。同时，在社会进步和教育普及的推动下，人民的权利意识、责任意识不断提高，公众在事关个人切身利益的公共安全方面渴望得到更多的知情权、参与权、监督权，更积极关注也更乐于参与公共安全治理。这些都需要通过构建新时代的公共安全治理体系来实现。

（三）公共安全体系亟待完善

随着公共安全问题复杂性、不确定性的增加，原有的公共安全治理体系在应对新的公共安全问题时暴露出一些短板。一是2018年国家机构改革后，以应急管理为重心的政府公共安全管理体系，实际运行中以分级负责、属地管理和事发后的应急救援为主，存在职能分散、管理碎片化、协调难度大等问题，也未能覆盖全方位、全流程的公共安全治理过程。二是现行的公共安全运行机制仍不够完备。公共安全治理是一个包括事前预防准备、监测预警、事中应急处置和事后恢复在内的完整过程，目前事前预防未能很好地发挥作用，公共安全治理仍着眼于危机处置和短期目标上。三是我国公共安全法治体系不够健全，尚未形成统一的公共安全法律体系。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》仅限于事后的应对和处置。2015年颁布的《中华人民共和国国家安全法》为公共安全治理提供了基本的法律框架，但其中涉及公共安全的内容偏少且不够具体，相对于新时代总体国家安全观和共建共治共享原则已显滞后，许多公共安全方面的法律分散在食品安全法、公共卫生法、防震减灾法等行业领域法律中。

综合施策推动公共安全治理模式向事前预防转型

“明者防祸于未萌，智者图患于将来。”维护公共安全，要安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警惕，任何时候都不能麻痹大意。要坚持问题导向，从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题，努力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全治理能力，实现公共安全治理模式向事前预防转型。

（一）逐步强化源头治理，夯实公共安全之基

一是健全安全应急法规标准体系。加快修订突发事件应对法，加快完善应急管理法律体系，推动新修订的安全生产法落地实施，推动危险化学品安全法立法进程，从部门和地方两个维度加快应急管理配套法规规章制修订工作。健全完善应急管理标准化工作体制机制，构建跨行业领域的安全应急标准体系，强化安全应急重点领域关键标准的制修订和宣传贯彻实施工作，强化先进科技成果的标准转化工作，加强安全应急标准制定实施的技术支撑保障条件建设。

二是把好规划阶段安全准入关。在国土空间规划层面要做好公共安全风险源头治理工作，结合国土空间规划安全评估，推动建立完善自然资源、应急管理、住建等多部门联动的国土空间规划安全风险评估会商机制，深入分析规划实施对产业发展、空间布局等方面可能产生的安全影响及应对需求，对重大危险设施周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制，确保空间布局以安全为前提，加快形成有效防控公共安全风险的城市空间格局和生产生活方式布局，从规划源头降低公共安全风险。

三是完善公共安全突发事件的应急准备体系。事前做好人员、物资、技术手段等方面的准备工作，建设统一的应急管理平臺，确保公共安全突发事件有案可依、应对及时、高效处置，将可能的损失或影响降到最低。坚持问题导向和底线思维，全力做好应急准备工作。加强科技应用的广度和深度，构建基于5G、大数据、区块链等技术的应急准备体系，针对信息、预警、灾情、救援力量、保障物资等进行反馈、分类、迭代和智能匹配，提升应急准备的精准性。

四是运用情景构建精准提升重大突发事件应急准备能力。情景构建通过科学设定某区域或行业内可预判的重大突发事件情景，依此进行演化规律分析、应对任务梳理、应急能力评估，以明确应急准备战略目标，谋划应急准备顶层设计，持续提升灾难应对能力，是基于“底线思维”对最坏可信情景开展应急准备的一种战略性风险管理技术。中国安科院在国内率先提出了情景构建相关理论概念与方法体系，建立多层级、多领域、多场景的重大突发事件情景库，成果已在北京、天津、广州等城市开展了实践应用，涉及化工、交通运输、电力等行业领域灾害事故情景，为提升灾害事故处置能力提供了科学、精准、实用的技术支撑，提高突发事件应急准备的系统性、协同性和针对性。

（二）坚持动态风险管控，织牢协同治理之网

一是建立公共安全风险评估动态报告制度并坚持贯彻落实。公共安全风险是动态变化的，需要适时掌握其变化情况，应定期开展安全风险评估。企事业单位每年开展一次本单位的安全风险评估，将较大及以上风险向行业主管部门报告；省、市、县各级行业领域每三年组织一次安全风险专项评估、各板块同步组织安全风险综合评估，并将评估出的较大及以上风险向上一级管理部门报告。

二是建立各级政府公共安全风险动态调度机制。各级人民政府主要负责人定期或不定期调度监管职责不清、涉及单位较多、监管治理任务繁重的公共安全风险，及时协调解决各部门以及下级机构反映的问题。行业部门发挥专业管理的职能，加强对较大及以上风险的专业监管和治理，基层单位发挥属地管理的职能，加强对一般风险和低风险的安全监管。各级安委办负责调查了解各行业部门和基层单位在风险动态管理中出现的问题，发挥综合协调的作用，将无法协调解决的问题及时提交同级人民政府相关负责人。

三是推动公共安全精细化治理。加强危险化学品、消防、交通运输、工贸、既有建筑、城镇燃气、供排水管网、电力、农林渔业、特种设备等领域重大风险隐患精准治理，打造一批精准治理典型示范单位。提升气象、水文、地质、地震等多灾种和灾害链综合监测、风险识别、预警预报、精准治理水平，增强重点领域和场所的安全保障能力。

四是推进新兴行业领域公共安全风险协同治理。结合城市安全风险评估工作，充分发挥政府、企业、社会等各方优势，推动加强电化学储能电站、加氢站、海上风电、密室逃脱、“剧本杀”、平台经济、农家乐、民宿、玻璃栈道、无人机、低空飞行等新兴事物领域，以及使用新工艺、新技术、新材料等的安全风险进行系统辨识及科学评估，建立相关部门监管职责动态完善及风险防范处置联动机制，加快健全安全标准规范、主动防御技术及事故应急准备体系，切实做到防患于未然，促进新产业新业态安全发展。

（三）推动智能监测预警，发挥科技赋能之力

一是加快建立健全全域联动、立体化信息化的公共安全防控信息系统。将智能化技术作为落实公共安全治理模式向事前预防转型的重要工具，着力推進公共安全治理精准化、系统化、智能化，增强公共安全治理预见性、高效性和协同性。要充分利用信息网络、大数据、人工智能等新兴技术手段，实现对各类公共安全信息的系统收集、科学分析和精准预判，推进“智慧公共安全治理”，为完善公共安全治理体系提供强大的技术保障。

二是打造智能化公共安全风险综合监测预警体系。依托整合既有的安全生产风险监测预警系统等不同行业领域的风险监测平台，利用大数据、云计算、物联网等技术，充分发挥其数据收集整理、关联分析与深度挖掘等强大功能，加快完善公共安全风险综合监测预警体系，实现对公共安全风险的实时监测、实时预警，实施动态管控，提升风险综合监测、风险早期识别和预报预警能力，以便及时发现和消除重大事故隐患，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

三是以大数据为支撑，夯实信息快速传递基础设施。依托积聚的各级、各类、各行业领域数据基础，实施公共安全数字化治理行动，以治理数字化打破专业治理壁垒，建立动态综合协同治理良性互动机制，培育以大数据为基底、信息驱动治理模式创新发展的新动能，提升政府决策科学化、公共安全治理精准化水平。

（四）持续推进重点工程，打造公共安全之盾

一是持续推进重大安全风险治理工程。实施化工园区和大型油气储存基地本质安全提升工程、危险化学品企业安全改造工程，推动安全管理数字化转型试点。推进城镇人口密集区中小型企业和危险化学品生产企业搬迁，持续实施工艺优化和技术更新改造，加强安全仪表系统管理，提升自动化控制水平。加快推进矿山安全技术创新，开展矿山水害、火灾、地压、瓦斯、边坡等重大灾害治理，全面完成尾矿“头顶库”治理。

二是持续推进自然灾害综合监测预警能力提升工程。强化卫星遥感、大数据、云计算、物联网等技术融合创新应用，加强灾害综合监测预警系统建设，提高预报预警时效性准确性。依托第一次全国自然灾害综合风险普查成果，建设分类型、分区域的国家自然灾害综合风险基础数据库，依托气象、水利、电力、自然资源、应急管理等行业和领域灾害监测感知信息资源，发挥“人防+技防”作用，集成地震、地质、气象、水旱、海洋、森林草原火灾六大灾害监测模块，建立多源感知手段融合的全灾种、全要素、全链条灾害综合监测预警系统，在重点区域先行开展试点建设。

三是持续推进公众安全应急意识和能力提升工程。夯实公众快速就地避险策略理论基础，加快我国公共安全避险防护软硬件体系建设，切实提高公众保护能力。加强安全应急基层基础工作，拓展宣教培训渠道，针对不同群体的特征和安全应急需求，编写针对性的教材，建设沉浸感强、实操性强的安全应急科普宣教基地。切实推动安全应急教育进学校、进单位、进家庭，并根据公共安全形势和突发事件突出风险变化动态调整宣教内容。