中国式现代化视域下的营商环境法治化

2023-11-12孟俊涛

湖北经济学院学报·人文社科版 2023年9期

摘要：营造市场化、法治化、国际化一流营商环境是高质量发展和中国式现代化的题中之义。长三角一体化背景下苏州市和阜阳市结对合作是共同富裕目标下走中国式现代化道路的具体体现。阜阳市要抢抓结对合作的历史机遇，吸收借鉴苏州市营商环境法治化的有益经验，从加快推进高质量营商环境立法工作、持续推进政府依法全面履职提效、建立健全优化营商环境多方联动机制、不断完善公共法律服务体系、大力营造诚信守法人文环境等方面综合发力，协同优化法治化营商环境，积极融入长三角一体化高质量发展。

关键词：中国式现代化;营商环境;法治化

一、问题的提出

党的二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图，并将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务予以部署。优化营商环境是高质量发展的基本要求和重要内容。习近平总书记在党的二十大报告中强调，要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境[1]。社会主义市场经济是信用经济、法治经济[2]，法治是最好的营商环境[3]。《外商投资法》《优化营商环境条例》等法律法规的出台旨在改善投资环境、促进营商环境法治化，这表明中国营商环境建设已经迈入不可逆转的法治化时代。法治化是现代化的基本标志和基本途径，中国式现代化实际上也是经济社会发展模式法治化的过程。就营商环境而言，没有法治化，就难以实现各类要素流动的自由化和市场化，也难以实现高水平对外开放。市场化、法治化、国际化“三化融合”是营造一流营商环境的根本方式，其中法治化是基础条件和制度保障。法治化营商环境是指运用法治思维和法治方式为各类市场主体投资兴业提供全方位、全生命周期服务和保障的体制机制环境。

当前关于法治化营商环境的研究成果较多，主要集中在三个方面。一是习近平法治思想中的法治化营商环境理念及其价值取向。李建伟认为，习近平法治思想的营商环境法治观回应了新时代可持续经济发展的内在制度需求[4]。李富成认为，我国优化法治化营商环境应当以习近平法治思想为指导，坚持改革开放取向、国家战略导向、产业发展面向和美好生活方向[5]。二是国家治理现代化和区域一体化视域下营商环境的法治化。常健认为，国家治理现代化与逐步“本土化”法治化营商环境建设之间呈现出相互推动与倒逼的互动关系[6]。许中缘、范沁宁提出，准确定位各区域法治化营商环境的特征，通过弥补制度差异来缩小区域差距，促进各个地区均衡发展[7]。三是国家公权力机关优化法治化营商环境的实践路径。石佑启、陈可翔认为，司法改革是推动司法观念的转变以及司法体制机制制度完善，助推法治化营商环境建设的有效途径[8]。彭向刚、马冉认为，政府首先要减少对经济活动的直接干预，集中精力为市场有序竞争创造更好的体制和政策环境[9]。

前述研究成果具有一定的理论价值和借鉴意义，但在中国式现代化和共同富裕视域下，基于结对合作的视角研究法治化营商环境的成果比较匮乏，研究空间有待进一步拓展。2021年12月初，国家发改委印发的《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》安排沪苏浙8个区市同皖北8个市开展为期10年的结对合作帮扶工作，其中江苏省苏州市结对合作帮扶安徽省阜阳市。这是推动长三角一体化高质量发展、走中国式现代化道路、实现共同富裕的一种有益探索，也是包括阜阳市在内的皖北地区面临的重大战略机遇。协同推进营商环境的法治化是结对合作的有力抓手。阜阳市应抓住长三角一体化和结对苏州市的良好契机，发挥各部门协调联动作用，科学合理实施营商领域法治建设各环节，依法处理政府和市场、政府和社会的关系，充分实现营商环境的法治化。在此意义上，苏州市法治化营商环境建设的丰富实践为阜阳市提供了宝贵的经验启示。

二、苏州市营商环境法治化的基本经验

苏州市營商环境法治化建树颇多、成效显著。法治化营商环境建设，一方面要构建良好的法律和政策环境，另一方面要提升法治执行力。苏州市实施了原创性、差异化、具有地方特色的优化营商环境制度举措，注重协同开展法治化营商环境建设，通过强化立法、柔性执法、公正司法、普法守法优化法治化营商环境，激励和弘扬企业家精神，将人文关怀融入法治化营商环境建设之中，推动营造亲商、安商、宜商的社会氛围。笔者采取实地调研、资料分析等研究方法对苏州市营商环境法治化的经验做法进行了总结提炼，以期为阜阳市法治化营商环境的构建与完善提供有益借鉴。

（一）统筹部署法治化营商环境建设

地方党委和政府的重视程度对当地营商环境的法治化具有至关重要的影响和作用。苏州市将法治化营商环境建设作为全面依法治市的重点工作，由苏州市委全面依法治市委员会定期专题研究法治化营商环境相关议题，充分发挥党委决策议事协调机构对营商环境法治化的统筹职能，将营商环境法治保障纳入法治苏州、法治政府、法治社会建设予以统筹推进，从而大大增强了各部门、各行业、各市场主体协同推进营商环境法治化的合力。同时，苏州市注重加强同长三角区域城市在立法、执法、司法等方面的协作，努力促进长三角区域营商环境“一体化”“同城化”，为人才、技术、资本等各类要素竞相迸发、自由流动提供了完善的法治保障。

（二）提升营商环境制度供给质量

营商环境法治化的本质是通过优化体制机制，实现营商环境建设的制度化和规范化。苏州市协调立法和改革的关系，持续推进法规规章和规范性文件的“立改废释”工作，从加强营商环境地方立法、健全营商环境配套制度、优化涉企决策程序等方面强化营商环境法规制度供给。苏州市人大常委会出台了《苏州市优化营商环境条例》《苏州市专利促进条例》等保障市场经济健康发展的地方性法规，构建起较为完善的营商环境法规体系。为了更好地促进要素市场化配置，苏州市全面放开了竞争性行业和领域，不断完善负面清单制度，在投资领域严格落实“法无禁止即可为”，为民间投资和外商投资发展提供法规政策保障。涉企决策的民主化取决于决策程序的科学化，基于此种考虑，苏州市将听取企业和行业协会商会意见作为实施涉企制度和决策的前置程序，这在很大程度上保障了苏州市涉企决策的科学性与合理性。

（三）推进政府全面依法高效履职

政务服务环境是营商环境的重要组成部分，而政府的依法履职能力和履职效率是政务服务环境的关键构成要素。优化营商环境的核心是再造政务服务模式和流程、打造法治化政务环境，而深化“放管服”改革是建设法治化政务环境的重点任务。在简政放权方面，苏州市做到了“应放尽放”，广泛实行“一枚印章管审批”;推广行政审批中介服务超市，规范涉审中介服务市场;推进“一网通办”“一件事一次办”，实现高频事项100%“不见面审批”;清理不必要证明事项，在市域范围内所有开发园区实施“证照分离”改革，为企业开办提供最大限度的便利。苏州市在中小微企业参与政府采购、工伤制度落实、企业信用快速修复等领域大力优化执法环境，全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”，探索“区块链+公证”在行政执法全过程记录中的应用，推进行政执法与刑事司法的无缝衔接，加大失信约束力度，构建统一监管、联合惩戒的信用监管体系。同时，苏州市积极推进包容审慎监管，健全涉企“免罚轻罚清单”制度，创新企业行政合规指导清单编制工作，帮助企业识别防范法律风险。为了最大限度满足企业等各类市场主体的法律服务需求，苏州市整合了全市公共法律服务资源，实现市域开发园区公共法律服务中心全覆盖。此外，苏州市组织骨干律师定期为企业提供法治体检服务，显著提升了民营企业依法经营的意识和能力。

（四）完善严格公正司法保障

严格公正司法是党的二十大报告对司法工作提出的明确要求。司法环境是否严格公正，直接影响市场主体对营商环境的评判，甚至决定投资主体的投资意向。苏州市创新司法实践，取得了突出的成效。审判分工专业化、企业犯罪内控、公益诉讼应诉尽诉是苏州市司法服务保障营商环境优化的特色和亮点。苏州市中级人民法院设立了知识产权法庭、破产法庭、国际商事法庭和劳动法庭，大幅提升了营商环境相关案件专业化审判水平和效率;推进企业破产案件繁简分流，推动建立市、区（县级市）两级全覆盖的企业破产府院联动机制，建立破产企业资产信息库，有效提升了破产案件办理质效。为了最大限度保护民营企业自主创新营商环境建设领域的动力和积极性，苏州市探索实施企业限期整改合规从宽制度，推动企业健全犯罪内控机制，促进法律服务、司法保障、法律监督同企业发展深度融合。在生态环境、资源保护、国有资产保护等涉及国家和社会公共利益的领域，苏州市全面落实公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，护航地方经济健康发展。

（五）营造浓厚的全民守法氛围

全民守法氛围是营商环境法治化的社会基础。法治化营商环境建设与组织体合规具有相同的价值追求，即行为的合规性[10]，全民守法要求包括公民、法人和其他组织在内的各类市场主体的经济活动要合乎法律规定和法治精神。营商环境法治化归根结底是法治建设在政商关系和营商领域的体现，其成败取决于整个法治国家、法治政府、法治社会一体建设的成效，而法治社会在其中发挥着基础性、支撑性作用。没有良好的全民守法氛围，就不可能建成真正的法治社会。苏州市十分重视营造“人人都是营商环境”的社会氛围，将立法、执法、司法、普法等法治建设的各环节都同社会公众普遍联系起来，最大限度调动全体居民参与营商环境法治化建设的积极性。其中，“谁执法谁普法”普法责任制的落实、“以案释法”的开展、各类媒体公益普法作用的发挥、个性化法律服务产品的推广等都是苏州市以深入普法促进全民守法的生动实践。苏州市分年度开展“谁执法谁普法”履职报告评议活动，协同各部门为法治化营商环境建设提供服务和保障，因此，执法部门之间既形成了合力，又发挥了相互制约的监督作用。苏州市组织汇编营商环境建设领域的执法典型案例，面向全市市场主体普遍发放，起到了典型案例的释法作用。民营企业等市场主体的法律服务需求各具特点，法律服务项目要有足够的针对性，才能满足市场主体的新期待，为此，苏州市利用网络平台等多种渠道向企业及其管理人员提供专属定制法律服务项目，提高了法律服务的精准度和有效性。

三、阜阳市营商环境法治化存在的问题

近年来，阜阳市法治化营商环境不断得到优化，但对标苏州市，还存在较大差距。为了考察阜阳市营商环境法治化存在的问题，笔者面向阜阳市民营经济人士等市场主体发布了法治化营商环境建设调查问卷（共回收有效问卷666份）。问卷受访者职业分布情况：机关事业单位人员占28.53%，国有企业人员占6.31%，民营经济人士占37.69%，离退休人员占1.2%，基层组织工作人员占5.26%，其他人员占21.02%。其中，民营经济人士占比最大。问卷调查主要反映了五个方面的问题。

（一）营商环境地方立法亟待加强

阜阳市营商环境地方立法工作相对滞后，亟需出台符合地方实际的营商环境地方性法规或者地方政府规章。同时，阜阳市有相当一部分市场主体缺乏反映立法诉求和意见的机会与渠道。问卷调查表明，90.09%的受访者认为应当制定优化营商环境的地方性法规或者地方政府规章，10.06%的受访者认为没有机会、34.08%的受访者认为较少有机会向地方立法机关反映立法訴求和意见。完善具有地方特色的优化营商环境法规制度体系是阜阳市市场主体和社会公众的共识与期待，也是阜阳市经济社会高质量发展的必然要求。目前，阜阳市已经将《阜阳市优化营商环境条例》的制定列入本地立法计划并启动了立法程序，但还需要持续深入推进立法科学化和民主化，确保立良法、促善治。立法机关要最广泛地联系市场主体和社会公众，真正实现科学、民主、依法立法，做到地方立法既符合上位法精神、又体现地方营商环境创新实践的特色，这是阜阳市营商环境立法亟待加强的领域。

（二）法治化政务环境需要优化

当前，阜阳市法治化政务环境建设取得了一定成效，但也存在明显不足。19.82%的受访者认为当前政务服务效率不高，8.86%的受访者认为办理公共服务事项不便利，26.43%的受访者认为较少有机会、5.56%的受访者认为没有机会公平参与市场竞争，5.86%的受访者认为各类要素不能自由流动，10.21%的受访者认为政务运行较少是阳光透明的，10.36%的受访者认为政府不能做到诚实守信、履约践诺。这说明阜阳市法治化政务环境建设距离市场主体的期待和高质量发展的要求还有较大差距，政务服务效率和便利度不够高，公平竞争保障需要强化，阳光政务、诚信政府建设存在明显短板，政务服务环境的法治化水平还需要进一步提高，为民营经济转型升级创造公平竞争市场环境的改革任务依然艰巨[11]。

（三）涉企司法效果有待提升

阜阳市涉及企业的案件办理质量和法律实施效果整体不优，营商环境建设领域复杂案件的审判专业化水平不高。这一问题主要源于阜阳市经济社会发展阶段和法治建设相对滞后的制约。10.81%的受访者认为各类市场主体不能得到平等保护，4.8%的受访者认为知识产权等各类产权及企业家合法权益不能得到有效保护，25.83%的受访者认为企业破产等案件的办理质量和效率不高。其中，市场主体反映最为强烈的是破产清算等涉企案件办理时限过长、经济社会效果不佳。在任何经济体中，司法活动都是所有经营主体无法回避的，法律风险或司法成本早已成为经营者必须精确控制的经营成本之一[12]。市场主体比较重视司法活动的质量和效率，经济发展机遇转瞬即逝，涉企案件若久拖不决，企业将会被拖垮，从而丧失重组资源、重整旗鼓的良机。司法效率和司法公正都很重要，这是涉及市场主体根本利益的问题。

（四）守法服务意识和涉企解纷机制存在不足

阜阳市在公职人员守法服务、企业诚信守法等方面还存在不足，涉企矛盾纠纷防范化解机制尚不健全。虽然问卷调查显示，阜阳市公职人员守法服务意识整体较强，企业诚信守法氛围较浓厚，涉企矛盾纠纷基本上能得到有效防范和依法化解，但还有16.37%的受访者认为公职人员守法意识和服务意识不强，9.76%的受访者认为当前企业诚信守法的氛围不浓厚，13.96%的受访者认为涉企矛盾纠纷较少能得到有效防范和依法化解。公职人员的法治素养对于民营企业等市场主体具有引领示范效应，而企业诚信守法状况又是衡量营商环境优劣的重要指标，涉企纠纷的防范化解机制能够为投资主体提供稳定的预期，阜阳市在这些方面都还有不小的差距要弥补。

（五）普法工作和法律服务存在短板

阜阳市营商环境建设领域的普法宣传、法律服务等工作成效还有较大的提升空间。问卷调查表明，阜阳市绝大多数市场主体对营商环境法规政策有所了解，认为法律服务便捷高效，但仍有18.17%的受访者不了解营商环境法规政策，10.96%的受访者认为法律服务不便捷、不高效。阜阳市开发园区尚未健全公共法律服务体系，由于开发园区普遍距离主城区较远，一些企业的法律服务需求不能就近就地及时得到有效满足，这在一定程度上制约了阜阳市营商环境的优化，也是一项亟待补齐的短板。

四、阜阳市营商环境法治化的实践进路

营商环境建设是涉及政府、市场、社会等多元主体利益协调的动态治理过程[13]。营商环境的法治化是一项系统工程，不可能畢其功于一役，必须遵循法治建设和市场经济发展的客观规律，促进政府和市场、政府和社会的良性互动、融合发展，从立法、执法、司法、普法、守法等方面协同发力，才能不断提升营商环境的法治化水平。

（一）加快推进高质量营商环境立法工作

科学立法、民主立法、依法立法是营商环境法治化的基本前提。阜阳市要发挥地方立法对营商环境制度建设的引领、推动和保障作用，整合实践中行之有效的政策体系和制度资源，形成政策法规制度合力，完善符合地方实际的营商环境评估指标体系和立法后评估机制、执法检查制度等营商环境法规的配套制度，实现营商环境建设领域的良法善治。一是尽快出台《阜阳市优化营商环境条例》。高质量立法能够保障和促进经济持续健康发展[14]，地方立法要在上位法精神指导下探索具有原创性的制度实践，力戒“上下一般粗”，杜绝闭门造车。为此，要构建立法机关密切联系市场主体和社会公众的长效机制，采取问卷调查、实地走访、调研座谈、电视、广播、网络、报刊等多种方式，广泛征求意见和建议，做到博采众长、汇聚民智，践行全过程人民民主，切实提升立法质量。二是完善法治化营商环境评估指标体系。要吸收借鉴“沪苏浙等先进地区”的有益经验，特别是对标苏州市，尽快补齐配套制度短板，建立健全系统、科学、完备的一流营商环境评价体系。尤其要构建立足阜阳实际、对接国际标准的法治化营商环境指标体系和评估制度。可以设置“立法透明、政府尽职、司法公正、社会诚信、保障有力”五项一级指标，并相应细化到二级、三级指标，定期委托第三方机构实施法治化营商环境评估。三是建立并落实营商环境立法后评估和执法检查制度。只有落实优化营商环境立法后评估制度，定期评估营商环境法规的实施效果，才能为后续法规规章和规范性文件的修订、制定与完善提供客观真实的反馈意见。另外，立法机关对营商环境法规制度落实情况定期进行督促检查，可以有效保障营商环境法规制度的贯彻执行。

（二）持续推进政府依法全面履职提效

优化法治化政务环境是营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的重点领域。政府和市场都是优化营商环境的重要主体，法治化政务环境的构建关键在于依法协调政府和市场的关系。一是深化“放管服”改革。“放”“管”“服”三者应当有机衔接、内在协调，政府既要依法向市场和社会放权，又要加强事中事后监管，注重监管的包容性与审慎度，不断优化政务服务。在阜阳合肥现代产业园区、阜阳经济技术开发区试行与市级同权的政务服务中心，提升为民办实事、为企优环境的质量和效率，实现企业办事不出园区和企业开办手续一日办结（国家和法律另有前置程序规定的除外）。通过政府购买服务，由中介超市全程免费代理企业开办手续。推进“一业一证一码”改革，实现“一证准营”“准入即准营”“拿地即开工”。二是推进执法规范化建设。“谁执法谁普法”的普法责任制对执法主体的普法职责提出了明确要求，这种责任到人的普法制度需要严格落实和创新实践。执法案例具有显著的示范引导作用和普法效应，定期发布教科书式的执法典型案例是促进执法规范化的一种重要方式。此外，要加强执法监督，增强执法透明度，自由裁量标准向社会全面公开[15]。强化执法监督，广泛吸收民营经济人士等各界代表加入执法监督员队伍，以高质量执法监督促进严格规范公正文明执法。三是健全惠企政策精准直达机制。依托安徽省统一的企业服务平台及时更新惠企政策，推动“人找政策”向“免申即享”转变。政府要及时兑现承诺、积极履行各类合同义务，常态化开展依法推进公共政策兑现和政府履约践诺行动。

（三）建立健全优化营商环境多方联动机制

营商环境本身的系统性决定了营商环境法治化离不开多方联动和多元主体共治。在优化营商环境的多元主体共治模式下，政府始终居于主导地位，司法机关发挥法治实施保障作用，还要注重发挥市场配置资源的决定性作用，形成各方联动的良性机制。一是加强政府同市场主体的互动。市场主体“用脚投票”的外在激励在一定意义上比“自上而下”的权力监督和法律约束具有更直接的影响[16]。政府部門要为市场主体提供“保姆式”的全生命周期服务，让市场主体感受到政策的温度。二是强化府院府检联动。提升涉企案件办理质量和效率，加大司法公开力度，推进审判、执行的衔接协调，加强涉企诉讼各环节沟通协作，多举措并化解“执行难”问题。实施破产管理人培育工程，完善破产管理人薪酬制度，发挥破产管理人能动性，优化破产机制，建立破产企业动态资产信息库，有效化解“僵尸企业”问题，以法治思维和法治方式优化资源配置、推进供给侧结构性改革。加大企业合规审查和法治体检力度，完善涉企矛盾纠纷多元化解机制，发挥行业协会商会在纠纷解决中的优势和作用。完善人民陪审员制度，按一定比例从具备法律职业资格的各类非法律职业工作者中遴选人民陪审员。严格保护企业家合法权益，严厉打击各类侵犯企业家权益的违法犯罪行为，依法审慎准确适用刑法，正确区分创业过程中的罪与非罪、民事过错与刑事罪过，鼓励创新、宽容失败，保护企业家干事创业的积极性。创新行政执法与检察监督互动平台，促进“两法”无缝衔接，提升政府部门依法行政水平。三是推进区域协作。积极参与建设高标准统一大市场，融入长三角一体化知识产权保护和信用信息共享机制，推动更多政府部门业务实现一网通办，完善要素市场化配置，推进各类要素跨区域自由流动。

（四）不断完善公共法律服务体系

优质、便捷、高效、普惠的公共法律服务是吸引资本、人才等要素流入和集聚的重要因素。对于投资者而言，经营过程中遇到纠纷或者困难，最佳方式应当是依法解决，因而公共法律服务的可及性和普惠度能够在一定程度上影响客商的投资意愿。阜阳市要在营商领域的公共法律服务体系建设方面下足绣花功夫。一是推进公共法律服务在开发园区全覆盖。统筹布局公共法律服务资源，实现开发园区公共法律服务中心应设尽设，加大涉企法律服务产品的供给力度。二是建立公共法律服务考核评价制度。将公共法律服务质量纳入市县法治建设评估体系，对公共法律服务情况实施监督检查。三是完善便捷高效的智慧公共法律服务体系。以专业化、智能化和社会化的多元争议解决机制保障营商环境的法治化进程[17]，整合运用公共法律服务领域各类平台和技术手段，为市场主体和社会公众提供全天候法律服务，有效防范、及时化解涉企矛盾纠纷。

（五）大力营造诚信守法人文环境

法治精神的弘扬和法治文化的建设是营商环境法治化的人文基础。没有浓厚的诚信守法人文环境，就没有法治化营商环境。阜阳市要将营商环境法律法规作为本地普法工作的重要内容，向市场主体和社会公众广泛深入地宣传普及，在社会上树立和强化“人人都是营商环境”的理念。一是弘扬法律面前人人平等的价值理念。增强公职人员为民服务意识和企业诚信守法意识，依法平等保护各类市场主体，将公职人员守法服务情况纳入考核体系。加强企业信用管理，褒扬守信、惩戒失信，将企业诚信守法情况纳入信用管理体系，实行信用信息异议处理和修复制度。运用微信公众号、抖音等多种媒介，宣传诚信典型，营造诚信守法氛围。定期发布正反两方面营商环境典型案例，发挥典型案例的教育引导作用。二是健全企业家荣誉制度。“劳动模范”“三八红旗手”“五一劳动奖章”“青年五四奖章”等荣誉表彰要向优秀民营企业家倾斜。可以借鉴苏州经验，设立阜阳企业家日，将社会主义法治精神融入企业家精神，引导企业家增强法治意识、养成依法办事习惯，强化企业家主体意识和社会责任感，增强企业创新发展的动力。三是加大法治宣传力度。广泛宣传普及知识产权、破产、劳动用工、安全生产、诚信经营等方面的法律法规知识，强化各类市场主体尊法学法守法用法的意识。四是健全容错纠错机制。完善轻微违法行为免予处罚制度，营造开放公平的市场环境，涵养理性平和的社会心态，最大限度激发市场主体的创新力和创造力。

五、结语

法治化营商环境的持续优化是阜阳市深度融入长三角一体化的必然要求。在苏州市结对合作帮扶阜阳市的背景下，阜阳市要把握历史机遇，增强历史主动，运用系统观念，创优本地法治化营商环境，尽快跟上长三角一体化高质量发展的步伐。作为欠发达地区，阜阳市要立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以法治化营商环境建设为抓手，着力构建新发展格局、推动高质量发展，在皖北地区和中部地区率先实现崛起，为扎实推进共同富裕、坚定不移走中国式现代化道路、全面推进中华民族伟大复兴贡献更多力量。

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