农村集体经济发展理念下乡村治理路径分析

梁守杰

（闽江学院，福建 福州 350108）

实现乡村有效治理是乡村振兴战略的一项基本要求，其目标为建立安全、法制、文明、经济繁荣的乡村社会环境。农村集体经济承担着提高农民经济收入、拓展乡村产业形式、完善乡村组织体系的重要职能，在其基础上探索乡村治理的路径具有重要的理论价值和现实意义。

1 农村集体经济及其发展要求

1．1 农村集体经济的内容及常见发展模式

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，对发展农业农村经济具有显著的促进作用。农村的耕地、水面、林地、公共基础设施、集体所有的企业、共有商标、共有技术专利等均属于集体资产。农村居民按照自愿互利原则，以集体经营的形式发展合作经济，整合利用各类集体资产，以按要素分配与按劳分配相结合的方式处置所得收益，形成经济合作组织，其典型代表为农村股份经济合作社。经过长期的探索与实践，农村集体经济的经营模式不断扩展，成为农民增收、创收的重要途径。常见的经营模式为农村集体资源开发利用、物业租赁服务、农村资产盘活利用等[1]。

1．2 新时期乡村治理工作对农村集体经济的新要求

乡村治理工作的总体目标、主要任务以及组织实施方法与社会发展水平、发展阶段存在紧密的联系，健全围绕村党组织的治理体系、提升治理过程的透明度是当前需要改进的工作内容。

在完善村党组织领导乡村治理体制机制的任务中，应建立以基层党组织为领导核心的乡村治理村级组织体系，农村集体经济组织是该体系的重要组成部分。可见，农村集体经济的经营模式、组织结构以及经营范围等是乡村治理的重要内容。农村集体经济组织要在服务集体成员、合理开发集体资源、管理集体资产等方面发挥应有的作用。最后，在乡村治理工作中必须发展壮大村级集体经济，使其在助农增收方面发挥引领作用，弥补传统农业经济的局限性。

在提升乡村治理透明度的任务中，要加强对农村集体经济组织的审计监督，使相关工作的过程、细节接受村集体的审查，其主要作用在于规范村级会计委托代理体制，从而确保农村集体经济组织成员的利益不受损失。

2 农村集体经济发展现状对乡村治理的挑战

2．1 农村集体经济相对薄弱制约乡村治理

“治理有效”是乡村振兴战略的基本要求，是新时期乡村治理工作的主要目标。发展壮大农村集体经济作为推进乡村治理工作的重要组成部分，对乡村治理的整体效果可产生显著的影响。由于国内经济发展不平衡，部分地区存在农村集体经济发展滞后、基础薄弱的现象，制约了乡村治理各项任务的推进与实施，具体表现如下。

2．1．1 农村集体经济相对薄弱导致乡村治理的物质基础不够坚实

乡村治理工作任务繁重，其中涉及大量的组织协调、宣传推广、制度实施任务，要求村集体投入一定的资金。例如，在建设“平安乡村”“法制乡村”的工作中，要求村集体健全公共安全体系，设置配套的消防、交通等物资与设备，加强法制宣传与教育。在建设“美丽乡村”的工作中，要求村集体改善农村基础设施、生态环境，定期清理生活垃圾，提高农村卫生条件[2]。必要的资金支持是完成以上工作的基本前提。农村集体经济产生的收益是乡村治理的重要资金来源，如果集体经济发展滞后，有可能制约乡村治理的物质基础。

2．1．2 农村集体经济相对薄弱导致乡村治理的人才相对不足

由于城乡发展差异显著，农村的青壮年人才和劳动力出现了较为明显的外流，农村集体经济发展不充分进一步加剧了这一现象，甚至部分地区出现了“空心村”和较为严重的老龄化问题。乡村治理的主要方向为民主、文明、安全、法制、绿色，对乡村治理组织体系的综合素质、组织能力、宣传能力提出了较高要求。相对薄弱的集体经济导致青年人才难以在农村获得良好的就业机会，不得不到城市寻求更大的发展空间，由此也引发了农村的人才困境，进一步制约了乡村治理的组织与实施。

2．2 农村集体经济组织不够规范制约乡村治理

农村集体经济的发展必然会产生相应的组织体系，其主要职责是管理经营集体经济的各项事务，如监管集体资产、组织农村集体资源的开发利用等。完善、规范的组织体系是确保农村集体经济发展质量的关键，也是保障乡村治理效果的重要基础。由于缺乏规划与监督，部分农村集体经济组织存在结构不完整、以人治代替民主、专业人才缺失、权力集中、公开性不足等问题，进而引发了组织内部的矛盾与纠纷，甚至损害了组织成员的利益。规范村级组织工作事务、增强村民自治组织能力、化解纠纷与矛盾是乡村治理的重要工作内容，农村集体经济组织不规范所引起的一系列问题增加了乡村治理的难度和工作量。因此，加强农村集体经济组织的规范性是强化乡村治理效果、消除潜在矛盾的必然措施。

2．3 农村集体经济监督不够充分制约乡村治理

农村集体经济监督机制是预防问题、降低管理风险的有效途径，其优点为防患于未然，以事前控制策略消除不规范的行为。从乡村治理的角度看，加强农村集体经济组织的审计监督成为当前的重要工作方向。随着改革开放的持续推进，国内大部分地区在经济建设方面取得了显著成果，城乡经济水平快速提升，乡村地区出现了大量的集体经济组织，其形式、数量、规模逐年变化增加。早期相对粗放的管理模式难以适应快速发展带来的变化，监督不够充分会造成乡村集体经济管理失范，难以及时发现和消除各类风险，当矛盾、纠纷以及其他问题累积到一定程度之后，必然造成一定的不良后果。这种情况破坏了乡村有效治理的基础，制约了乡村治理的效果。

3 农村集体经济发展理念下的乡村治理路径

3.1 持续发展壮大农村集体经济，巩固乡村治理的经济和人才基础

3.1.1 宣传推广农村集体经济，正确把握其对乡村治理的作用

乡村治理的主要目标是建立以党组织为领导，村民自治为主体的乡村管理机制，其特征为民主、文明、法制、安全。提升农村的经济水平和农民的富裕程度，有利于维护农村社会的稳定，引导农村居民将改善物质生活条件、提高精神文明建设、提升乡村人居环境和生态条件作为主要的奋斗目标。马克思主义理论认为经济基础决定上层建筑，在乡村经济水平不断提升的情况下，才能更好地建立文明法制的乡村社会环境。

传统的乡村社会以农业生产为主要的经济来源，城市地区则主要发展现代化的工业和服务业，城乡之间的差距较为明显。虽然国家大力推行城乡一体化，努力破除城乡二元结构，但长期积累所形成的差距难以在短期内彻底消除，农村地区依然面临经济结构单一、产业匮乏、就业岗位稀缺、收入水平偏低等问题。农村集体经济是对农业生产的有效补充，能够拓展农村居民的收入渠道，通过资源整合、集体经营，将农村地区环境资源、人力资源、基础设施资源的潜在经济价值充分挖掘出来，为农村经济和社会发展提供源源不断的动力，同时为乡村治理奠定坚实的物质和人才基础[3]。

3.1.2 发展多元化的农村集体经济，强化乡村治理的组织体系

乡村治理的村级组织体系是推进各项治理任务、完成治理目标的载体，基层党组织是乡村治理的领导核心。但乡村治理任务类型多样、工作量繁重，仅仅依靠党组织难以应对所有的挑战，构建体系健全、覆盖全面的乡村治理组织体系成为解决问题的必然路径，该组织体系应该包括农村集体经济组织、农民合作组织以及其他村级组织。部分农村受限于农村集体经济薄弱，存在村集体经济组织缺失或者不健全的情况，进一步导致村级治理体系力量不足，制约了乡村治理的整体效果。鉴于此，必须大力培育和发展农村集体经济，同时强化乡村治理的组织体系。在壮大农村集体经济的过程中，应该走多元化发展道路，扩大农村集体经济的发展空间，以下介绍部分常见的农村集体经济发展路径。

一是土地适度规模经营。针对农村人口外流、老龄化现象突出，土地撂荒的情况日益加剧，村集体可通过土地流转，将部分撂荒的耕地承包给种植大户。大农场经营模式有利于应用农业机械、节水灌溉以及其他更加先进的生产技术，产生良好的经济效益。同时，村集体可获得耕地流转的收益。

二是开发农村的集体资源。部分农村拥有较为丰富的山林、滩涂、湾塘、矿产等自然资源，村集体可通过承包、租赁、联合开发等方式盘活闲置的集体资源，增加农村集体经济组织的收益。例如，山东滨州利国乡注册成立了企业，开发光伏能源，全乡28个村成为股东，由村集体提供建设光伏项目的土地，年收益达到330万元，所有村民都能从中获益，促进了当地农村的经济社会发展，巩固了乡村治理的物质基础和组织基础。

3.1.3 探索和推进新型农村集体经济，适应新时期的乡村治理需求

乡村治理的背景和条件随着时代的变化而不断更迭，农村的经济发展模式也在持续变迁。近年来，农村集体经济的经营模式有所创新，资源发包、物业出租、资产参股、居间服务等成为农民合作经营的新领域。以资产参股为例，在经济较为发达的地区，农村居民的财富积累也达到了一定的水平，通过村民集资参股的形式，将资金投入具有经济潜力的项目，使村民和村集体成为项目的股东，获得项目的经营收益[4]。这些新型的农村集体经济模式能够有效扩大农村居民的收入来源、强化农村集体经济组织，乡村治理工作也会从中受益。

3．2 加强农村集体经济组织的规范性，保障乡村治理的组织实施基础

农村集体经济组织作为村级治理组织体系的组成部分，承担着十分重要的乡村治理工作任务，加强农村集体经济组织的规范性有利于推进乡村治理工作。

3．2．1 明确组织定位，理顺组织关系

村级治理组织体系涵盖基层党组织、村民自治组织、农村集体经济组织、村务监督组织以及其他村级经济社会组织（如村办企业）。理顺以上各种组织的关系，准确把握农村集体经济组织的定位，有利于开展工作。党组织作为乡村治理的领导核心，承担着统筹决策职能，是乡村治理的战斗堡垒，党员应发挥先锋模范作用。村民自治组织的典型代表为村委会，是村民开展自我管理、自我服务、自我教育的自治性组织。其在调解民间纠纷、管理乡村治安、推动乡风文明建设方面发挥着重要作用。农村集体经济组织的工作内容集中在集体资产管理和经营等方面，在乡村治理工作中发挥着间接性的作用，可通过经济活动团结村民，建立广泛的集体经济组织，促进乡村社会稳步发展。

实践中发现，各类乡村治理组织在工作范围上容易出现重叠，甚至存在政经交融的情况。为了避免此类现象，应开展村委会和农村集体经济组织“政经分离”的试点工作，尽量分离村民自治组织和农村集体经济组织的职权，使其工作范围保持相对独立的状态。只有实现权责分明的组织职能，才能在最大程度上发挥农村集体经济组织的乡村治理功能。

3．2．2 深入推进农村集体产权制度改革，促进村级组织工作规范性

乡村治理应做到合法、合理、合规，农村集体经济由村民自行组织实施，其参与形式较多，包括生产资料参与、资金投入、劳动力投入、基础设施参与等。多元化的参与方式有利于充分调动农村的闲置资源，但也为后期的收益分配带来的一定的难度，不同的参与方式造成确权基础不一致，容易引起村民之间的利益纠纷，进而破坏乡村治理的局面。中央于2014年开始推行农村集体产权制度改革，其主要目的是规范农村集体经济的产权认定方式。现阶段，国家提出深化农村集体产权制度改革的要求，一方面要巩固原有的改革成果，督促具有集体经营性资产的村民小组、行政村完成产权认定，同时在这一基础上规范集体收益的分配制度，组织内的成员根据自身持有的集体资产股份享有同等比例的收益。另一方面要建立完整的成员审查流程，认定农村集体经济组织成员的身份，并为其颁发证书。村民进入农村集体经济组织后，其掌握的股权具有一定的市场流通价值，可用于质押，因而需要完善相应的退出机制和股权质押机制。从乡村治理的角度看，随着农村集体产权制度改革的深入推进，农村集体经济的各项事务也会更加规范，村民产生经济纠纷的可能性将持续下降，有利于提高乡村治理的成效。

3．3 建立完善的农村集体经济监督机制，推动乡村治理目标与任务落地执行

3．3．1 健全农村集体资产财务监督管理机制，落实乡村治理村级事务阳光工程

全面提升村级事务的公开性和透明度是乡村治理的主要任务之一，重点要完善党务、村务以及财务公开机制。农村集体经济涉及大量的财务管理内容，成为财务公开的重点监督对象，因而产生了加强农村集体经济组织审计监督的内在需求，农村集体经济组织应建立完善的财务监督机制。

一是构建乡镇监管机制。乡镇政府部门对所辖行政村具有监督管理责任，主管人员和乡镇政府的财务人员应定期审查农村集体经济的财务账目、发票、物资采购记录等。通过长期的监督提升农村集体经济在财务管理方面的合规性，一旦在检查中发现不合法、不合规的现象，必须彻查原因，确保集体经济组织和成员的利益。

二是建立第三方托管机制。除乡镇监督外，还可在其基础上引入第三方监管，形成“乡镇监管+第三方委托服务”相结合的综合性监管模式。第三方通常为专业的财务管理公司，拥有专业的会计、法务、税务管理人才，能够发现农村集体经济在财务管理中的不合规之处，起到良好的监督审计作用。

三是建立农村集体经济财务线上审批体系。随着信息技术的应用，财务管理工作逐步转移至线上，对于农村集体经济中的非现金结算业务，可建立线上管理平台，根据业务特点，制定完善的审批流程，将财务流向和路径完整地记录在系统中。这种基于线上审批的管理模式能够产生良好的财务监督效果。

3．3．2 开展农村集体经济合同专项清理，确保乡村治理有据可循

农村集体经济的经营者以村民为主，部分村民缺乏法律意识和企业化经营意识，在对外合作中可能习惯采取口头约定的缔约形式，为财务管理工作带来了较大的风险和难度。由于缺乏书面合同，部分约定内容无法证实或者证伪，从乡村治理的角度看，这种情况增加了治理难度，带来了较多的不确定性。鉴于此，在乡村治理中应积极开展农村集体经济合同专项清理工作，依法完善口头合同，终止无效合同、到期合同。另外，村民对外签订的合同中有可能存在显失公平的约定内容，损害了农村集体经济组织的利益，政府监管部门应评估相关合同的公平性与合理性，如果发现其中存在不合理的约定，要督促各方变更合同内容，或者解除合作关系，终止合同执行。以上措施的实行有利于构建规范的监督体系，以合同为依据，明确农村集体经济组织与外部合作方的权责关系，一旦出现分歧或者纠纷，可按照合同内容确定各方的权利和义务，避免口头合同带来的一系列风险，确保乡村治理有据可循[5]。

发展壮大农村集体经济是乡村治理工作的重要任务，同时前者的发展水平又会影响乡村治理的成效。当前，农村集体经济发展的主要瓶颈为监督体系不健全、组织失范以及地区间失衡。针对相关问题，提出多项改进优化措施，包括构建多元化发展模式、健全农村集体资产财务监督管理机制、推进新型农村集体经济、深化农村集体产权制度改革等，在以上措施的基础上完善乡村治理的组织体系，创造良好的制度、经济和人才条件。