新时期编制改革的功能发挥及优化路径

梁军

【关键词】编制改革 机构改革 功能发挥 优化路径

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

历次机构改革在实施过程中总会具体化为“定职责、定机构、定编制”的“三定”工作。其逻辑关系可以简述为，清晰厘定职责是机构改革的前提和基础，科学设定机构是构建治理体系的载体和支撑，精确核定编制为治理能力现代化提供重要公共人力资源保障。因此，编制改革作为加强党和国家机构治理体系建设的重要抓手，是历次机构改革的重要内容。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》，对新一轮编制改革作出明确部署，是推进治理现代化的重大探索，也为新时期我国编制改革提出了新思路、新要求。为此，梳理改革开放以来编制改革基本脉络，在厘清编制改革内在逻辑、分析编制改革特点的基础上，探讨编制改革的功能发挥及优化路径，对于深化编制改革实践和理论研究，推动治理体系和治理能力现代化具有积极意义。

改革开放以来我国历次编制改革的基本脉络

改革开放以来，编制伴随着政府机构改革经历了9次大的调整，可大致分为以“精兵简政”为导向、以职能转变为导向、以治理现代化为导向的三个阶段。三个阶段共同构成我国编制改革的发展过程和整体行动逻辑。

第一个阶段是1978—1998年，以“精兵简政”为导向。改革开放起步后，计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，为适应这一历史转变的要求，职能重复、运行效率不高的行政架构面临着调整与重构。这一阶段主要通过政府机构压缩与人员削减来进行编制精简改革。1982年的编制改革，确定了全国政府机构人员编制控制总额，按照各县（市）人口、面积及发展情况制定编制分配方案，并采取“定编不定人”的办法对机构编制进行精简合并。经过改革，国务院的部门数量从100个裁减合并为61个，工作人员的编制减少至3.2万人，减少了1/3左右。随后进行的1988年、1993年的政府编制改革，虽然体现了对于转变政府职能的认识，也提出了政府编制发展规划的理念。但总体上看，这一发展阶段编制改革的侧重点依然以机构和人员的数量精简为主。两次改革后，国务院组成部门压缩至41个，国务院人员编制约为3.3万人。

第二个阶段是1998—2012年，以职能转变为导向。面对社会主义市场经济带来的革命性冲击和推进政治体制改革的需要，政府机构需要进行系统性的重塑改革。在这样的形势下，编制改革主要围绕政府职能在经济管理、社会管理、公共服务等具体方面的职能转变进行。1998年的编制改革，以政府经济管理职能转变为导向，通过集中宏观管理职能、下放微观管理职能，对机构设置、人员编制、领导方式、行政层级等方面进行重大改革。这次改革撤销了10个作为计划经济产物的工业经济管理部门，如纺织部、机电部等，消解了政企不分的组织基础。推进政府职责、机构、编制实行严格的“三定”，促进编制改革规范化。2003年的编制改革，以政府经济调节和市场监管职能转变为导向，对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理和市场监管等重点领域的相关职能和机构编制进行优化整合，并要求实现政府机构人员编制的法定化。2008年的编制改革，以政府改善服务民生和社会建设的职能转变为导向，着力解决职责交叉、机构重叠以及外在的与市场、社会等边界不清晰、不合理等问题，侧重探索职能有机统一的大部门体制和服务型政府建设。出台了有法律效力的“三定规定”，重新核定行政编制，不再增加编制总额，进一步完善了编制实名制管理制度。

第三个阶段是2012年至今，以治理现代化为导向。党的十八大之后，改革向纵深发展，基于建设社会主义现代化国家的要求，机构改革提升到了构建现代治理体系和实现治理现代化的战略高度，编制改革从此有了新方向和更加科学的定位，以治理现代化为导向的编制改革是适应这一阶段需要的必然调整。2013年的编制改革，以“放管服”改革为着力点，在实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标引领下，通过顶层设计开展推进政府治理现代化、增强政府治理能力建设的全方位多层次的改革，在党领导下的以政府为主体的治理体系不断优化，编制管理科学化水平不断提高。2018年的编制改革，以国家整体发展战略为导向，全面统筹党政军群机构设置和职能编制配置，对宏观管理部门的职责和权限进行了大幅调整优化，更加注重编制改革推进过程中的整体协调，着力于实现编制改革的全面性推进。2023年改革开放以来的第九轮编制改革拉开帷幕，本轮改革为适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，通过重新组建科学技术部、组建国家数据局、优化农业农村职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制等，对重点领域进行职责调整和机构重组，优化机构编制资源配置，将编制保障向重点领域和基层倾斜。

治理现代化视域下机构编制改革的内在逻辑

治理现代化视域下编制改革不是就编制论编制，而是在将职能定位、机构设置以及人员编制三者紧密相连的前提下，对机构编制安排进行统筹思考和总体管理的过程。

首先，清晰厘定职责是机构改革的前提和基础。编制改革的目的是优化组织结构，提高工作效率和服务质量。在进行编制改革时，需要综合考虑多种因素，特别是机构职责，通过明确职责理念、职责范围和职责体系，来保障编制改革的科学性和合理性。

职责厘定作为编制改革前提，主要表现在：第一，职责理念的确定对编制改革的方向有规范作用。职责理念变革是编制改革的先導。在治理现代化的视域下，增强服务型政府职责理念，在编制改革方面从精简机构人员向优化编制结构转变，如裁撤不符合发展要求的机构和部门、增加公共服务类与社会保障类的岗位与编制等，这体现了编制改革对现代化职责理念的适应。第二，职责范围的划分是规范编制改革的基础。进行编制改革时，需合理划分机构职责范围、任务标准和工作规范，根据不同机构的职责范围，进行不同层级的编制设置和改革，避免因所设机构职责范围规定的不具体、不细致，出现职责边界不清所造成的多头管理、重复管理等问题。第三，职责体系是编制改革层次化的指导和约束。在编制改革中，不同层级的机构根据职责体系的纵向界定，划分各级的职能重点，并分层次采取不同的编制调整形式。如依据中央政府和地方政府在职责体系中的职责区分，《党和国家机构改革方案》提出“精简中央和国家机关人员编制。……地方党政机关人员编制精简工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不做精简要求”。

其次，科学设定机构是构建治理体系的载体和支撑。编制改革需要借助一定的职能机构才能运行实施。机构本身也是编制管理的核心，科学设定机构是编制改革的载体和支撑。

从编制改革来看，科学设定机构主要包括这样几个关键因素：第一，组织结构是编制改革的基础性建设。对于深化体制改革来说，优化组织结构，使机构职责明确，管好自己应该管的事是编制改革的基础。编制改革必须服从组织结构的优化，才能巩固编制改革所取得的成果。第二，规范的机构设置是合理配置编制的组织支撑。党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整应当有利于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。如机构改革中行政机构通过“大部制”改革等，理顺政府机构之间的关系、形成规范的机构设置，这是编制合理配置的基础，能够为编制改革的落实和实施提供保障。第三，顺畅的运行机制是编制改革有序开展的保障。顺畅的运行机制能够促进编制改革全流程配套制度的优化完善、协调配合，提高编制改革的效率、效益和质量，达到编制资源使用效益的最大化。

最后，精确核定编制为治理能力现代化提供重要公共人力资源保障。精确核定编制是对人力资源的合理配置和重要保障，也是实现编制改革科学化、规范化的核心。精确核定编制为治理能力现代化提供重要公共人力资源保障，主要体现在：

第一，编制总量调控是编制量化管理的重要手段。党和国家机构编制总量的科学核定是编制改革的基础。编制配置是人力资源投入的基本措施，人员编制规模的大小直接关系到党和国家机构职能的有效履行。从现状来看，编制总量的核定方面存在较大的问题，过多一刀切式的行政手段的运用，忽视了编制的发展性与动态性需求，造成“有事无人”及“有人无事”的现象。因此，如何科学核定编制总量就成为编制改革的重要抓手。第二，编制结构设定是编制资源高效配置的关键环节。编制结构的规定是在单位编制数额确定的前提下，对人员分类及分布形态的一种行政约束和限制。编制結构基本决定了编制队伍的总体结构，合理的编制结构设定有利于提升组织运行效率和工作质量，是实现机构人员组合优化的途径。第三，领导职数配备是编制改革的重点。合理的领导职数配备是党和国家事业、经济社会发展、机构履职需要。我国历次编制改革都着力精简机构，相应减少领导职数。党的十八大报告指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，从领导职数配备方面对编制改革提出了明确的目标和要求。

治理现代化视域下新时代编制改革的特点

进入新时代，编制改革主动融入治理现代化的大局，表现出以下特点：

第一，编制改革理念突出人民性。一方面，编制改革积极回应人民群众的关切和期待，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。为满足人民群众对高质量公共服务的新需要，编制改革将工作聚焦卫生健康、生态环境、食品药品安全、社会保障等重点民生领域，加大编制资源支持力度和体制机制研究，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。针对乡村发展、医疗保险城乡分割、社会老龄化等方面的现实情况，编制改革通过加大编制资源保障力度，提升公共服务均衡性，促进农村地区、脱贫地区社会保障网全方位织密织牢，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。另一方面，人民性还意味着编制改革中的人民主体地位。人民是推动社会变革的主要力量，也是编制改革的主体和动力。编制改革坚持问计于民、问需于民，从安徽聚焦机构编制资源固化、结构不优等问题进行的编制周转池制度系列创新，到河南省推进人员编制“减县补乡”改革，都深刻展现出人民群众在推进编制改革中的独特作用。

第二，编制改革任务强调战略性。一方面，新时代推进编制改革，以强化政治建设、全面加强党的领导为统领，对党和国家机构职能体系进行了系统性整体性重构，“推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”。编制改革将中央机构编制委员会调整优化为党中央决策议事协调机构，对地方编委领导体制也相应作了调整，在编制改革工作中将党中央的决策部署落到实处，服务于党的政治路线、组织路线和中心工作。另一方面，编制改革心怀“国之大者”，根据我国当前社会以及未来较长时期内经济、社会发展的要求，通过编制配置改革充分调动机构编制资源，实现国家战略目标。例如，通过重新组建科学技术部、国家金融监督管理总局、国家数据局、完善老龄工作体制等，实现重大民生公共工程科技创新、面向“卡脖子”技术攻关突破和面向突发性重大公共社会危机治理，为化解现实问题与应对未来挑战提供坚实的编制保障力量。

第三，编制改革措施注重系统性。一方面，新时代编制改革体现了统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，强化归口管理，采取“合并同类项”的办法，坚持同一类事项、一件事情原则上由一个部门统筹负责，加强相关部门配合联动，破解“九龙治水”问题，实现职能有机统一，通过编制优化配置，增强党和国家机构体系布局的系统性与整体性。例如，《党和国家机构改革方案》提出组建农业农村部，将国家乡村振兴局合并管理，以更好地实施乡村振兴、实现城乡协调发展。另一方面，新时代编制改革聚焦职责缺位和行政效能问题，高度重视机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，通过科学设置中央和地方事权和体制，形成上下联动、协同发力的行动方式，推动中央、地方、基层三个层次的编制改革全面展开，强调合理界定各层级间职能配置、赋予地方更多自主权，发挥各自比较优势。

第四，编制改革方法体现科学性。习近平总书记强调：“科学的世界观和方法论是我们研究问题、解决问题的‘总钥匙”。方法是否科学合理，直接关系到编制改革的效果。新时代党和国家编制改革的方法，服务于建设机构设置科学、职能配置优化、体制机制完善、运行管理高效的现代化国家机构体系这一目标，对编制改革方法的科学性更为重视。一方面，新时代编制改革适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，突破传统编制改革中的集中动员式改革，建立编制动态调整机制。编制改革既在日常工作中坚持严控总量、统筹使用、科学增减的基本原则，管住管好用活机构编制，不断提升编制资源使用效益。又在进行编制改革时集中突出地进行职能配置、职责关系、机构设置、人员编制、领导职数的全方位重塑，建立起廉洁高效、运转协调、行为规范的党政管理体制和工作机制。另一方面，新时代编制改革更强调精细化。根据不同层级党政系统的职责差异性，在机构改革和编制调整方面作出了不同的任务要求。《党和国家机构改革方案》明确“中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围，根据行业和系统实际，盘活用好存量编制资源”“地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求”。

以编制改革深入推进机构改革的思考

治理现代化视域下以编制改革深入推进机构改革，要促进编制改革规范化制度化发展，推动编制内涵式改革，落实以人民为中心的改革发展价值取向。

促进编制改革规范化制度化。一是加强编制改革科学化前瞻性研究。通过调查研究，为编制改革提供科学依据，制定编制改革整体规划，在做好顶层设计的前提下为经济社会发展规划提供相应的编制保障。对重点改革、重要突破、重大工作，编制改革需要在试点基础上实施动态调整。二是制定系统规范的编制改革标准。牵头组织人力资源管理专家，在开展编制履职评估的基础上，对编制标准制定方法、内容和体系等方面加强研究，推动建立健全编制改革标准化指标体系和评估流程，探索编制核定科学量化的理论与方法，依照标准动态常态化绩效评估、增减编制。三是要发挥法治对编制改革的引导和规范作用。应当在《中国共产党机构编制工作条例》的基础上，制定实施编制改革方案的专门法规，在国家立法层面强化管理、修订和完善现有的法规制度，确保编制改革的平稳运行。通过制定新的法律法规，把编制改革行之有效的政策和经验提升为国家意志，巩固编制改革已经取得的成果，引导和推动编制改革的下一步工作。同时，加大编制改革违纪违法行为查处力度，确保法律的权威性以及改革的贯彻推行力度。

推动编制内涵式改革发展。一是要树立编制资源治理理念。开展部门编制配置专题研究，综合分析影响编制配置效率的诸多因素，形成相对科学完善的编制控制模型和标准。对照模型和标准，结合专题评估，科学核定部门编制，并适时增减到位。对历史原因造成编制队伍结构极其不合理、严重影响工作开展的单位，可给予用人单位一定自主权，通过建立编制周转池，以借用方式将编制交给确需短期用编的单位，约定使用时间，按期归还。二是要加强编制部门自身建设。应完善内部工作制度体系，建立健全编制工作内部各项规章制度，确保工作的规范化。梳理各类编制事项，明确事项办理程序和各项前置要素，帮助服务对象增强工作的针对性。提升编制工作数字化水平，拓展更新实名制系统，探寻编制工作一次性告知制度，努力做到编制业务“一网通办”“跑零次办理”。三是要加强编制队伍能力建设。努力盘活存量、严控增量，通过上下挂职和外派挂职、系统培训等方式，提升现有干部的综合素质；通过严控新增人员的年龄结构和专业结构，确保新增人员素质符合要求。优化机构编制内在结构和领导职数设置，配齐配强领导班子，加大干部对外交流力度，形成干部队伍建设“一池活水”。

落实编制改革以人民为中心的价值取向。编制资源作为重要政治资源、执政资源，始终服务于党和国家事业发展，服务于我国治理现代化进程。落实编制改革以人民为中心的价值取向，要紧扣我国治理现代化的本质要求，坚持统筹、盘活、公平的改革方向，持续推进编制资源合理配置。人民的需要与诉求是治理体系和治理能力现代化的内在驱动力量。以人民为中心是编制改革的重要理念。随着新时代社会主要矛盾的转化，人民的美好生活需要日益增长，民生改善成为社会建设的核心和基础，满足人民对美好生活的向往成为编制改革的出发点和落脚点。新时代我国编制改革要着力维护人民群众在教育、卫生、乡村振兴、社会保障等领域的权益，在提升为民谋利、为民解忧的能力，完善保障人民权益的职能体系和体制机制中不断推进编制改革。努力做好以下工作：一是向基层、农村和困难地区倾斜编制资源，重点保障基层一线人员编制，鼓励从上往下跨层级调整使用编制，确保基层党的建设、乡村振兴、城镇化建设等重点工作的用编需要，为基层发展提供保障。二是充分發挥地方积极性，在加强中央的集中统一领导的前提下，赋予地方更加灵活的用人用编自主权，鼓励地方和基层结合实际，做好编制改革的“自选动作”，因地制宜创造性开展编制改革工作。三是统筹编内编外人员管理，在按劳分配原则的基础上，改善编外人员薪酬分配制度和绩效考核制度，避免出现编内外员工薪酬差距过大的情况。应该根据员工的能力和表现，开辟编外人员的人才晋升渠道，提升他们的组织安全感与归属感，使编内外员工都能够积极投身于治理现代化建设中。

（作者为西安交通大学马克思主义学院教授、博导；西安交通大学马克思主义学院博士研究生孙仝对本文亦有贡献）

【参考文献】

①贾义猛：《统筹优化编制资源管理的特点与方向》，《中国社会科学报》，2023年4月26日。

②《中共中央 国务院印发〈党和国家机构改革方案〉》，央广网，2023年3月17日。

③惠婷、刘一宁：《河南省全面推进“减县补乡”改革》，《河南日报》，2020年7月31日。

④习近平：《在二十届中央政治局第一次集体学习时的讲话》，《求是》，2023年1月16日。

责编/孙垚 美编/王梦雅