特许经营公共基础设施PPP 项目融资模式分析

李红霞 山西万家寨水控工程投资有限公司

随着我国经济水平和人民高质量生活需求的不断增长，公共基础设施的服务类型和投资规模越来越大，单纯依靠政府的财政预算已经无法充分满足新时期的基础设施建设需求，基础设施的公益性和自然垄断性导致其难以得到充足的资金实现可持续发展，难以提高建设效率和运营质量。这种现象会让政府越来越难以承担公共基础设施建设和管理所带来的沉重负担，导致政府负债率过高，严重影响了社会的高质量发展进程。因此，创新公共基础设施融资理论，拓展多样化、新形式的融资模式、渠道和方法，为公共基础设施建设提供更加充足的资金来源保障，是提高我国发展质量的必然途径。PPP 项目融资模式是政府与社会资本在公共基础设施项目中进行合作运营的融资模式，通过引入社会资本的方式极大地拓宽了基础设施建设和运营的融资渠道，让公共基础设施的发展质量在市场竞争的环境中不断提升，实现了自身的可持续发展，是目前我国特许经营类的公共基础设施建设和发展的重要模式。

一、特许经营公共基础设施及PPP 项目融资概念

(一)特许经营公共基础设施

对公共基础设施的特许经营指的是政府按照相关规定，采用市场竞争机制，依法授权合法的法人或组织机构，在一定期限和范围内，以协议合同的形式明确双方的权利、义务和风险，对某项市政公用事业产品或某项公共服务进行投资、建设、运营并获得收益的经营模式。特许经营公共基础设施的主要行业类型有公共交通、供水、供电、供气、供热、通信、垃圾处理、污水处理等，具有基础性、自然垄断性、成本聚集性、收益长期性等主要特征。其基础性指的是公共基础设施提供的产品和服务是其他生产经营活动的基础条件，其价格是其他生产经营活动的成本之一，是社会稳定和发展的基础。其自然垄断性一方面是公共基础设施的投资规模大、变动小，具有非流动性和专用性特征，建成后天然形成了市场竞争屏障；另一方面是其具有主观的地区依附性，公共基础设施提供的服务主要是针对当地人群的当地消费，具有天然的地域垄断性。其成本聚集性指的是公共基础设施的建设投入高、管理成本高，部分成本会在长期的使用中产生高度聚集沉淀，难以呈现出明显的收益。其收益长期性指的是公共基础设施的经营期限较长，变动性极低，能够实现长期、稳定的收益。政府为了降低公共基础设施的建设成本，提高服务质量，拉动经济内需，将部分适合于市场竞争的公共基础设施的建设和经营权通过特许经营的形式实现政府和社会资本的共同建设和经营管理，有效解决了我国公共基础设施建设总量低、资金来源不足、服务质量不高等问题，对我国社会的高质量发展和人民生活水平的提高起到了良好的推动作用。

(二)特许经营公共基础设施PPP 项目融资

PPP 是Public-Private Partnership 的简称，指的是政府和社会资本合作模式。在公共基础设施的特许经营中开展PPP 项目融资，指的是在政府特许经营的公共基础设施项目中，政府和社会资本以PPP 模式进行合作建设和经营管理。在特许经营公共基础设施PPP 模式中，政府与合适的社会资本开展公共基础设施项目的合作，利用社会资本的充足的资金投入，实现基础设施项目的高效建设和经营；社会资本主要负责设施设计、建设、运营、维护等主体工作，政府负责对设施的产品和服务价格与质量的监督和管理，共同实现资源的最大化利用；在合同期内，政府给予社会资本相应的政策扶持和补贴，基础设施产生的收益也归社会资本所有；合同期满后，公共基础设施项目的经营权和收益回归政府所有。特许经营公共基础设施PPP 项目最主要的目的就是借助社会资本来建设公共基础设施，融资活动是项目的核心，高效、合理的融资模式和运作方式对提高设施建设质量和效率、提高服务质量有着重要意义。

二、PPP 项目融资模式对特许经营公共基础设施发展的重要意义

(一)提高设施的经济效益和建设效率

特许经营公共基础设施PPP 项目是由社会资本负责基础设施的设计、建造、运营和维护等主体工作，其建设成本越低和运维的成本越低、质量越高，则社会资本的收益就越高，因此，可以充分发挥社会资本的建设和经营能力，降低项目成本，从而提高公共基础设施的经济效益。而政府负责对设施产品、服务的价格与质量的监督和管理，利用行政手段，可以有效保障设施符合建设标准，其产品和服务符合人民需求，其价格能够在保证社会资本具有一定收益的基础上保持在较低的价位上，更好地体现公共基础设施的公益性和社会性特征。从设施建设和管理运营的角度来看，社会资本的总体效率普遍更高。

(二)拓展项目融资渠道，提高项目财务稳定性

传统的公共基础设施主要由政府出资建设和管理，更加注重设施的公益性，其对经济效益并不重视，其服务价格相对较低，基本没有收益甚至需要大量的政府补贴才能维持正常运转，这是党和国家为人民服务的重要体现。但由于当前人民对生活质量的需求提升，公共基础设施的服务类型和规模需求在不断增长，只依靠政府进行投资建设显然难以满足社会的发展需求，极大的增加了政府的债务负担。因此，通过PPP 项目融资模式，将公共基础设施以特许经营的形式准许社会资本入场，可以极大地拓展公共基础设施的建设融资渠道，增加建设基金来源，有效缓解政府的财政预算和债务压力，既能够有效扩大内需，整合社会资源、激发社会存量资本，增强经济增长动力，也能够让公共基础设施的建设更加顺利、完善。另外，特许经营公共基础设施PPP项目融资模式是以项目为主体的融资模式，基础设施的经营收益和政府的补贴扶持效益是偿还贷款的主要资金来源，融资活动的信用担保是由设施的预期收益、资产和政府补贴扶持力度来决定的，实现了政府与社会资本的利益共享和风险共担，能够有效保障项目的收益稳定性，提高财务稳定性，也是促进公共基础设施实现可持续发展的有效手段。

(三)提高公共服务质量

参与到公共基础设施PPP 项目中的社会资本通常在项目领域之中有着良好的社会信誉、先进的技术手段和丰富的运维经验，其能够提供的公共服务质量必然更高、成本更低，有能力也有意愿提供更加完善、高质量的公共服务，有利于提高人民的生活质量。政府部门只需要加强对社会资本的运维监管，不需要进行大量的实际工作，既能够有效降低政府的投入成本，也能够将政府资源集中在服务评价和监督考核工作中来，以更少的资源、更高的效率、更严的监管来促进公共服务的质量提升。

三、特许经营公共基础设施项目PPP 融资模式构架和保障

(一)PPP 项目融资模式的主要构架

特许经营公共基础设施项目PPP 融资模式的主要构架包括投资结构、融资结构、资金结构和信用保证结构4 项内容。

1.投资结构

投资结构是项目的资产所有权结构，投资结构的不同会影响项目资产的拥有形式、现金流控制、权益和义务。PPP 项目的主要投资结构是政府和社会资本共同组建项目公司(SPC)的形式，包括公司型合资结构和合伙制结构。公司型合资结构是有限责任制的SPC，SPC 既要符合我国的相关的公司经营法律法规的规定，也要遵守国家公共基础设施相关政策和政府与社会资本签订的公私合作PPP 协议的规定。SPC 的投资方式政府和社会资本，共同对公共基础设施项目的重大活动进行决策，依据出资比例和PPP协议进行权益和义务的规范，是适用范围最广、最常规的PPP 项目投资结构。合伙制结构是两个或以上的合伙人组建的SPC，不需要在政府部门进行注册，承担无限连带责任，其组建和运作灵活高效、成本低廉，但风险较高，适用于风险小、时间短、规模小的公共基础设施项目。

2.融资结构

融资结构是公共基础设施PPP项目的主体结构和内容，在项目的投资结构明确的情况下，设计合理的融资结构来对投资方的融资目标、要求、方法等进行确定，是提高融资效率和质量的重要工作。公共基础设施PPP 项目的融资模式主要以投资方直接融资为主体，政府融资、银行贷款、租赁、机构融资和债券等形式为辅助，根据实际的项目需求、融资成本、融资风险、融资效率等方面内容进行合理选择。

3.资金结构

资金结构指的是融资中项目的股本金和债务金的出资形式、比例关系和来源等内容，是由投资结构和融资结构共同决定的，也对整个项目的融资结构起到重要的影响。股本金主要包括投资方的投入资金、公募资金、无担保贷款资金、零息债券资金和政府资金等，债务金主要包括银行贷款资金、市场投资资金、政府信贷资金和融资租赁资金等。根据公共基础设施项目的类型和规模的不同，项目资金结构中的股本金和债务金的来源、出资形式和比例关系也会有所调整。例如公路这种长期建设项目，主要使用投资方直接投资、建设材料投资等有助于设施建设的投资形式。

4.信用保障结构

政府和社会资本的风险共担是PPP 项目融资模式的信用保障结构的基础，公共基础设施PPP 项目通常具有规模大、投资多、周期长、效益低、稳定性高等特点，其融资模式以项目为主体，基础设施的经营收益和政府的补贴扶持效益是偿还贷款的主要资金来源，融资活动的信用担保是由设施的预期收益、资产和政府补贴扶持力度来共同决定的。其信用保障结构主要由财务担保和非财务担保两种类型。财务担保包括完工担保、超支担保和非预见费用担保等内容，需要项目投资方、主要是社会资本提供担保资金；非财务担保主要包括长期服务购买协议、长期供货协议等合同协议等PPP 协议内容，需要政府与社会资本提前签订协议来对未来收益进行担保。

(二)PPP 项目融资模式的核心保障

1.责任和权利保障

明确政府、社会资本和SPC 的责任、权利和义务，形成完整的规章制度，是保障公共基础设施PPP 项目融资顺利完成的重要内容。政府是项目的责任主体、发起者和监管者，政府发起公共基础设施PPP 项目的核心目的是为人民提供安全、稳定、高质量的公共服务，对融资活动、建设活动和经营管理活动有着绝对的监督和规范的责任和权利，需要对设施建设质量、服务质量、管理质量等进行绩效考核，同时对投资方的收益回报也有着扶持、保障的义务，需要制定针对性的财政补贴预算方案和税收优惠政策，还要对特殊和突发事件进行紧急处置，全面保障项目的顺利开展。社会资本是项目的主要资金提供者，要承担大部分的融资资金，符合PPP 协议和国家规定，在合同期限内有着对项目的特许经营权和收益权。SPC 是项目的主要建设者和经营管理者，要保证基础设施的建设质量和经营管理质量，要负责项目的设计、原料采购、签订合同、资金监管、工程建设、质量监督、经营管理、项目移交等主要的公共基础设施建设和服务提供工作。

2.投资回报保障

在PPP 融资活动中做好投资回报财务管理预算和经济效益预测分析工作，对相关的财务指标进行科学设计和分析评价，是提高PPP 项目投资回报保障的重要工作。政府要加强与社会资本的沟通交流，明确双方的投资目标，在平等互惠、公平公正的基础上进行物有所值评价、项目实施方案评价和项目社会影响评价；双方要通过聘请专业的财务管理机构，提高财务分析和管理能力，提高基础设施PPP 项目收益的预算准确性，对项目的整体投资量、建设效率和运营管理质量进行全过程财务管理，有助于提高项目融资的效率性和效益性。PPP 协议既要满足政府的高质量的公共服务提供需求，也要满足社会资本的投资回报需求，做好公共基础设施的社会效益和经济效益的良好平衡，实现公共基础设施的高质量、可持续发展。

四、结语

公共基础设施建设是保障我国人民生活质量、促进经济稳定发展的重要基础，通过特许经营公共基础设施PPP 项目融资活动的形式，不断拓展公共基础设施建设和经营管理的融资渠道，充分激发社会资本的发展活力，利用社会资本的技术、经验和资源提高公共基础设施的建设效率、经济效益和服务质量，既有利于促进我国经济的现代化调整和转型升级，促进经济的高质量发展，也有助于我国政府职能的快速转变，提高公共服务质量和效率，提高国家治理能力和人民的生活水平。进一步加强对特许经营公共基础设施PPP 项目融资模式的研究，不断创新融资构架，规范融资保障，拓展融资渠道，对提高特许经营公共基础设施PPP 项目融资质量和效率、提高公共服务质量有着重要的推动作用。