政府数字化转型中公共机构人员数字素养：框架构建、实践困境与提升路径

赵 波,岳中刚,李 娜

1.南京邮电大学 管理学院,江苏 南京 210003 2.南京邮电大学 经济学院,江苏 南京 210023

一、问题的提出

随着技术迭代加快与数字中国建设持续深化,“数字化转型”逐步扩展到经济社会发展的各个领域。政府作为推动经济社会发展的主导者,在世界各国以及各行各业的数字化转型进程中担任重要角色。同时,技术的迭代也促进了政府治理理念和治理结构的转变。公共机构人员(1)我国《公共机构节能条例》指出,公共机构是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织,公共机构人员则为在上述单位工作的人员。作为政府治理行为的关键实施者,其数字素养和技能水平直接影响政府工作效率。因此,数字技术的快速发展和政府治理数字化转型的深入推进对公共机构人员数字素养提出了更高的要求。

从全球看,英国[1]、美国[2]、日本[3]等发达国家纷纷制定数字化发展战略,加快培养数字专业人才,设立政府首席信息官。从国内看,我国政府高度重视数字化转型下数字政府建设。2021年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》中首次将“加强数字社会、数字政府建设”作为今后一段时期我国政府建设的关键任务[4]; 同年,中央网络安全和信息化委员会颁布的《提升全民数字素养与技能行动纲要》明确指出,“要提升领导干部和公务员的数字治理能力”[5]。数字素养已成为公共机构人员综合能力中日益重要的一环,它能帮助公共机构人员更好地适应数字化社会发展要求,顺应现代化服务治理应用趋势,从而保障数字政府的安全治理,提高政府履职能力。

关于数字素养内涵的研究,总体上经历了从强调个人知识、技能到注重综合态度与价值观的阶段。进入数字时代,研究者将落脚点放在了数字素养(Digital Literacy)上,并将其与大众文化、网络环境、大数据应用等进行了更紧密的结合研究。1994年,以色列学者约拉姆·艾希特-阿尔卡莱(Yoram Eshet-Alkalai)首次提出了数字素养的概念,并于2006年指出“数字素养可被列为21世纪公众基本生存技能之一”[6]。国内关于数字素养的研究最早集中在教育学领域。随着政府数字化转型与数字政府建设的深入推进,公共机构人员的数字素养被更多专家学者关注,但研究还有待深入。基于此,本研究选取江苏省代表性地区的公共机构人员进行深度访谈调研,运用扎根理论研究方法,构建公共机构人员数字素养框架,分析其数字素养现状及实践困境,进而提出政府数字化转型中公共机构人员数字素养的提升路径。

二、研究设计

(一)研究方法

在新兴研究领域,质性研究是学术界较常采用的相对稳健的研究方法,研究者往往以质性研究的成果为基础开展定量研究,以验证结论的可信度和普适性[7]。其中,扎根理论是应用最广的质性研究方法。本研究采用扎根理论研究方法,对相关研究对象进行行为事件访谈,并运用NVivo11 Pro软件对访谈文本进行三级编码,以期全面了解江苏省公共机构人员整体数字素养现状。

(二)研究过程

1.研究对象与数据获取

研究既要考虑到访谈的效果,又要避免受访者对访谈结果的绝对化影响。因此,依据地理位置与经济发展情况,将江苏省分为苏南、苏中和苏北三块区域,选取了苏南K市、S市、S工业园区,苏中T市,苏北L市开展调研访谈,访谈对象的选取重点考虑与信息化建设、公共管理、公共服务等紧密关联的部门员工,共32人,覆盖了科员、副科长、科长、副处长、处长等不同职级。

结合研究目的,参考数字政府建设、政府数字化转型、数字素养等相关文献资料,重点围绕政府数字化转型中公共机构人员数字素养水平现状、实践困境和提升路径等设计访谈提纲。访谈内容既有具体问答题项,也有主观性、开放性题项。同时,课题组还收集了相关部门提供的部分资料,并选取与本研究适切性高的资料进行了脱密处理。

2.数据编码与分析

(1)开放式编码

遵循“找寻标签—提取概念—确定范畴”的路径进行编码:首先,将记录的内容进行文本整合,运用NVivo11 Pro软件,采用自动编码与手动编码相结合的方式,找寻关键词贴标签;其次,重新整合访谈内容,将标记内容抽象成核心概念;最后,多次比较核心概念,在抽象化和概念化的过程中形成多个初始范畴。最终提炼出45个概念和14个范畴。开放式编码工作量大,原始访谈文本内容丰富,囿于篇幅,仅展示部分编码过程,见表1。

表1 开放式编码结果表(部分)

(2)主轴编码

根据开放式编码形成的初始范畴开展聚类分析,进一步探究不同范畴之间的关联性,从中提取出更具概括性的主范畴。基于已有数字素养研究,将14个初始范畴进行聚类与总结,最终形成4个主范畴:数字意识、数字思维、数字技能、数字安全。其中,数字意识包含信息公开意识、信息敏感意识、法律法规意识;数字思维包含数字化转型思维、数字治理思维、数字学习思维;数字技能包含数据管理能力、数字应用能力、问题解决能力、沟通协作能力;数字安全包含保护设备安全能力、保护数据安全能力、保护隐私安全能力、风险管理应对能力。

(3)选择性编码

将数字意识、数字思维、数字技能和数字安全4个主范畴进行整合,从中提炼出核心范畴“公共机构人员数字素养”,再通过描述研究的“故事线”来系统性地联结核心范畴与其他范畴[8]。“公共机构人员数字素养”这一核心范畴的故事线是:在数字经济飞速发展、政府数字化转型加速推进的背景下,各级公共机构人员需转变观念,积极应对数字时代带来的新要求、新挑战。遵循“心理接入-能力接入”的逻辑框架[9],将公共机构人员数字素养分为数字意识、数字思维、数字技能和数字安全4个维度。心理接入主要指向观念、想法层面的要素,即数字意识和数字思维,是数字素养提升的基础;能力接入主要指向技能、操作层面的要素,即数字技能和数字安全,是数字素养提升的保障。

(4)理论饱和度验证

对预留的4位受访对象的访谈资料进行理论饱和度验证,经检验,“公共机构人员数字素养”核心范畴下除了数字意识、数字思维、数字技能和数字安全4个主范畴外,无新增主范畴,同时,4个主范畴下无新增初试范畴和标签。因此,基于扎根理论的公共机构人员数字素养框架在理论上达到饱和。

三、公共机构人员数字素养框架构建——双环模型

综合上述编码结果与访谈文本内容,建构公共机构人员数字素养框架的双环模型,见图1。本模型是在美国心理学家麦克利兰提出的冰山模型理论[10]基础上建构的,分为内、外两环。内环为心理接入层,主要为意识、思维层面的要素;外环为能力接入层,主要涵盖能力层面的要素。内环要素关注公共机构人员潜在数字素养表现,主要为在政府数字化转型过程中公共机构人员数字意识和数字思维的表现,是提升公共机构人员数字素养的基础和前提;外环要素关注公共机构人员显性数字素养表现,主要为在实施政府数字化转型中具备的能力及日常工作中的必需技能,是提升公共机构人员数字素养的保障。

图1 公共机构人员数字素养框架图——双环模型

(一)内环:心理接入

政府数字化转型的持续推进与各类政府文件的出台促使公共机构人员数字思维发生转变。数字意识和数字思维指的是以数字为核心生产要素,以数字经济为引擎,系统性地配置资源和重塑数字价值。公共机构人员应认同政府数字化转型并深刻理解转型的必要性,认识到数字化转型是提升国际竞争优势、高质量满足民众需求、推动经济社会协同发展的重要途径;要关注政府、市场、社会如何在数字环境中发挥作用,明确数据开放的意义并支持开放政府公共数据,善于凭借敏锐的嗅觉和经验对海量数据进行捕捉、分析、判断、传播和处理,及时发现苗头性信息和有价值的信息;应掌握基本的信息网络文化知识和相关法律法规。

(二)外环:能力接入

随着大数据、人工智能等技术的深入应用,政府内部治理模式正发生变化,如办事大厅内智能机器人的推广已逐渐替代部分人工取号叫号、信息咨询等工作,这对解放的劳动力即公共机构人员提出了更高的能力要求。政府治理模式的转型要求公共机构人员具备适应数字治理环境、驾驭数字设备与技术、实施数字政府治理的能力[10]。公共机构人员应具有在数字化转型环境下对信息进行获取、选择、预测、处理和运用的能力,应当既具有一定的信息处理经验,又能熟练使用相关软件。借助现代互联网设施、大数据分析方法、智能化技术和计算机高速计算、海量存储的优势,数字工具可以解决传统手段难以解决的问题,从而提升管理水平。此外,公共机构人员应遵循一定的伦理规范,自觉维护设备安全、数据安全和隐私安全,避免数据篡改、隐私泄露等问题的发生,助力数字政府建设。

四、公共机构人员数字素养实践困境分析

(一)公共机构人员数字素养水平在区域、部门和人员之间存在差异

受区位环境和发展基础等影响,公共机构人员数字素养在不同区域、部门和人员之间表现出差异化特征。具体来看,一是区域间公共机构人员数字素养水平不均衡。囿于经济发展和资源分配的不均衡,不同区域公共机构人员数字素养水平的差距较明显。如K市下的某镇长明确表示:“相较于市里部门工作人员,我们乡镇工作人员数字素养水平总体还有待提高。”二是部门间公共机构人员数字素养水平不均衡。访谈发现,条线部门对数字素养提升的作用影响大于地方政府,存在数字化应用倒逼数字素养提升的现状,信息化相关部门人员数字素养水平明显高于其他部门。访谈中S工业园区大数据管理中心主任表示:“除了信息化专业人员的数字技能与素养较高外,普通员工的数字敏感度较低,尚难自主构造解决实际问题的模型。”这不仅不利于部门间的数字化协同,而且会导致工作效率降低。三是部门内人员数字素养水平不均衡。调研发现,目前大多数地区缺乏专门针对公共机构人员数字素养水平的考核办法,没有明确、统一的考核标准是造成内部人员数字素养水平差异的重要原因。有研究指出,缺乏统一的、有针对性的考核标准,将给大数据时代公共机构人员数字素养的提升带来阻力[11]。

(二)公共机构人员对于数字化转型带来变革性影响的认知和理解不够深刻

公共机构人员对数字技术的掌握程度制约着政府数字化转型的进程。当前,公共机构人员对于基础的办公软件、业务流程中涉及的数字化平台的掌握程度较高。经济发展较快的S工业园区的组织部办公室主任表示:“办公软件的使用操作对于公务员来说是必备技能,同时,我市信息化建设较早,2018年起开始推动无纸化办公,基础办公软件已能熟练掌握。”但现阶段部分人员对政府数字化转型的理解还停留在表面,简单地将政府数字化转型视为是在原有电子政务的基础上布局大数据、区块链和人工智能等数字技术,还没有认识到数字化转型给政府业务流程、治理制度等带来的变革性影响。访谈中K市人社局某科室科长表达了自己的担心:“当前工作人员的数字思维缺乏深度与广度,对于深挖数字技术在本部门中的应用和拓展其他工作内容方面还有不少提升空间。”

(三)提升公共机构人员数字素养的培训体系有待健全

调研访谈中,几乎所有受访者都表达了希望开展系统化的数字素养培训,通过参加周期性讲座、线上线下课程等开展学习。各地级市为提升数字素养开展了相关培训,如K市大数据管理中心主任表示:“为进一步引导全市各级领导干部建立数字化思维、提升数字素养,我们市委组织部通过开展专题培训、举办科技讲座等方式加强各级领导干部专业化能力和知识。” T市人社局事业处某科员认为应“通过组织IT人才培训、首席数据官培训等活动提升部门人员数字素养”。调研发现,在实际工作中,公共机构人员对于数据检索、收集、存储等基础技能掌握得较好,但数据分类、数据来源比对等方面的能力较弱,反映出数字素养培训力度有待加强,培训体系有待完善。苏南、苏中、苏北相关地区在推进数字素养提升过程中,积极引入并学习上海、浙江等地数字政府建设经验,但由于公共机构人员数字素养的培训内容、培训体系存在差异,不同地区、不同层级人员建设数字政府的理念思路、重点任务等有偏差。此外,同一地区不同部门的培训内容缺乏区分度,如对于信息化部门具备一定数字素养的人员来说,培训内容处于科普阶段,教学内容缺乏深度。

(四)公共数据跨域流通不充分制约了公共机构人员数字素养的提升

利用数字化技术和平台开展协作,对于业务的开展将起到促进作用。为了更加便捷、高效地开展工作,政府推动不同部门与系统之间打通了部分平台,S市大数据管理局局长在介绍本部门数字化转型工作时表示:“把各部门的信息化专业工作人员集中在一起,确实能形成一定的拳头优势。当业务与技术两方人员的思想形成碰撞,专业信息化人才了解业务需求,可与业务人员形成一个需求,开发一个系统,服务一项工作,那么跨部门合作效率会达到高峰。”但目前,各业务部门与各系统平台之间仍存在因管理机制不同而造成的不同程度的数据壁垒,不足以充分支持公共数据跨部门、跨层级、跨区域共享,这不仅不利于部门、系统之间的协同合作,也制约了公共机构人员数字素养的提升。调研发现,在推进建立共享数据库的过程中,部分公共机构人员的数据共享意识比较薄弱,对于数据共享的接受度较低,担心出现数据风险和数据安全等问题。

五、公共机构人员数字素养提升路径

(一)构建差异化的考评体系,促进公共机构人员数字素养的均衡发展

应当正视因不同地区经济发展不平衡、不同部门要求不统一、不同人员基础不一致所造成的数字素养水平差异,加强对公共机构人员数字素养的科学考核,构建差异化的考评体系,促进公共机构人员数字素养的相对均衡发展。一方面,注重分类设置考核对象。根据不同职责、不同岗位、不同需求等分类设置考核对象,关注一般指标,突出关键指标。在数字素养整体相对薄弱的区域或部门,实行扬长不避短的分类考核方式,激励公共机构人员提升数字素养与技能的主动性和创造性。另一方面,遵循“共性指导个性”的原则。差异化考核的关键是科学地制定出不同区域、不同部门、不同层次,乃至不同工作岗位的“个性化”考核指标。“个性化指标”离不开“共性化指标”的指导,虽然政务系统的不同条块都有自己的工作特色,但也应遵循一定的规律,这种规律就是共性化指标。结合前文构建的数字素养框架,例如,数字技能维度中的基础软件操作、数据获取、跨部门协作能力等,应成为考核公共机构人员数字素养的通用指标。

(二)构建场景式的实践体系,加强公共机构人员对数字化转型的深刻认知

场景式的实践应用[12]是提升公共机构人员数字素养的有效方法,也是加深其对政府数字化转型、建设数字政府的认知和理解的重要途径。根据接触对象不同,可构建对内和对外两类提升数字素养的场景式实践体系。对内场景式实践体系主要面向机构内部同事和领导,探索建设并完善系统内部横向协作模式,组建跨专业、跨年龄、跨部门的数字化协作小组,打破数据壁垒,模拟实际工作中一体化协同办公、内部服务事项线上集成化办理的工作场景,及时发现并消除日常工作中的协同障碍,提高公共机构人员的协作能力和数字素养技能。对外场景式实践体系中的公共机构人员主要面向社会民众,依托各地“城市大脑”、智慧社区、电子政务平台等,结合动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景,设置行政审批、行政执法、公共资源交易等实际工作场景,设立一批高频应用场景实践教学基地,经常性开展现场教学,通过分析和讨论真实案例,引导公共机构人员深入参与一线实践,提高其解决在数字政府建设中遇到的实际问题的能力。

(三)构建全覆盖的培训体系,促进公共机构人员数字素养的全面提升

加强数字资源供给,建立健全公共机构人员数字素养培训机制,构建系统的数字素养和技能学习体系,是解决数字政府建设进程中数字人才短缺问题的主要路径。一是推进数字资源供给主体一体化。构建数字素养培训示范基地和示范平台,使其成为数字资源供给的重要来源;提高政府内部数据开放程度,整合政府各类数据资源[13-14],使其成为数字资源供给的可靠来源;促进政企合作,使企业成为数字资源供给的辅助来源,形成数字资源供给主体一体化机制。二是推进数字资源供给方式立体化,采用线上线下相结合的方式立体化输送数字资源。线上,打造各地区公共机构人员共用的移动端学习平台,实现资源共享,运用该平台的智能分析功能精准推送数字资源;线下,鼓励各级党校、行政学院、干部学院定期开展培训教学活动,提供数字资源学习机会。三是推进数字资源供给内容多元化。结合公共机构人员数字素养现状,设置数字思维、数字管理与运用能力、运用数字技术协作交流能力、数字创新能力、数字安全意识等方面的课程;引入具有鲜明地域特色的数字影像和电子书籍,开发展现地方元素的微课程、短视频,使课程内容具有时代性和针对性。

(四)构建系统性的共享体系,促进公共机构人员数字素养的整体发展

提升公共机构人员数字素养是一项系统工程,需要从多方面系统推进。首先,研究制定数字素养框架体系标准。结合我国具体国情、数字经济发展现状和数字政府建设进程,开发具有科学性、系统性、普适性的公共机构人员数字素养框架体系[15],并依据政府文件中对公共机构人员提出的数字素养要求,细化框架体系,形成操作性强的具体指标。其次,持续推进公共数据跨域流通,促进数据共享。进一步加强宣传和培训力度,增强公共机构人员主动开放和流通数据的思维和能力;制定支持公共数据跨部门、跨层级、跨区域流通共享的文件,健全协同合作的数据共享机制,在数据共享共用的具体场景实践中促进公共机构人员数字素养的提升。最后,统筹制定数字素养发展规划,保障政策贯通。将数字素养提升纳入政府数字化转型的“一把手工程”,自上而下成立专门组织机构,制定完善的公共机构人员数字素养提升规划,并颁布相关的地方性法规,为公共机构人员数字素养提升提供有力的政策保障。