全国统一碳市场的法治化建构:价值平衡与路径借鉴

云静达

(南京师范大学 法学院,南京,210023)

引言

应对气候变化,事关中华民族永续发展,关乎人类前途命运。2020年9月,习近平总书记在第75届联合国大会中明确了我国碳达峰与碳中和目标,这是我国应对气候变化、积极参与全球气候治理的庄严承诺。党的二十大报告更是将“健全碳排放权市场交易制度”作为积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要任务之一。(1)碳排放权交易市场全称为碳排放配额交易市场,主要以碳排放配额、核定自愿减排量以及碳金融衍生品的交易为主,文后为表述凝练,简称为碳交易市场或碳市场。作为我国实现“双碳”目标的市场化政策工具,2021年7月16日,全国碳排放权交易市场启动上线交易,全国市场的统一性建构成为未来发展的主要趋势。(2)2021年7月14日,生态环境部应对气候变化司司长李高在国新办举行启动全国碳排放权交易市场上线交易国务院政策例行吹风会上说:“全国碳市场建设以后,我们工作重点转向确保全国统一的碳排放权交易市场平稳、有效运行。地方的碳市场要逐步地向全国碳市场过渡。”

虽然全国碳交易市场已经开启了线上运行,但实际业务依然由地方碳交易市场代为开展,全国碳交易体系呈现出“央地双轨制”的过渡阶段特征——管理主体既有国家生态环境部,还有省级地方政府;管理依据既有生态环境部的部门规章,还有地方法规和碳交易所的实施细则。交易产品既有全国的碳配额,还有地方的碳配额,且区域配额之间还无法流通,这一体系制约了我国碳交易市场的发展。2022年中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》将“建设全国统一的碳排放权市场,实行统一规范的行业标准、交易监管机制”作为统一大市场建设的目标之一。在此背景下,我国碳交易体系如何从“央地双轨制”迈向全国统一碳市场成为当下面临的方向性问题。

围绕这一问题,学界已经形成了多视角的讨论,既有经济学视角下通过总量设定、配额分配、市场调节三方面来建构统一市场的建议[1],也有对碳市场进行主体扩容的讨论[2]。在法学视域中,有学者关注到了地方碳交易所异化风险对于全国碳市场的影响[3];还有学者建议从统一监管尺度来逐步构建全国碳市场[4]。然而,既有成果多倾向于具体制度的链接来实现统一性建构,缺乏对法治路径与法律价值等顶层设计问题的宏观把握。总结域外碳市场的建设经验,统一大市场的建构不会一蹴而就,平衡多元价值,厘清制度建构中的主次矛盾,关乎我国生态治理的系统性与能源转型的稳定性,需要学界作出前瞻性的理论回应。

一、建设全国统一碳市场的基础与挑战

我国碳交易市场的建设经历了“试点探索”到“全国市场”的发展过程。2013年,深圳碳排放权交易试点市场启动后,逐步形成了北京、上海等9个地方碳交易市场。2021年,全国碳交易市场在上海和武汉启动线上交易。截至2023年6月12日,全国碳市场累计成交量2.36亿吨,累计成交额108.13亿元。(3)上海环境能源交易所.“一碳究竟”——全国碳市场的建设历程是怎样的[DB/OL].[2023-7-27].https://www.cneeex.com/c/2023-06-12/494238.shtml.近十年的探索之路,地方碳市场为全国统一碳市场的建设积攒了宝贵经验,也形成了许多结构性障碍。

(一)必要性:气候治理的经济选择

1.实现“双碳”目标的经济性要求

根据《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》报告显示,实现碳中和目标我国要彻底改变当前单位GDP能耗是全球平均水平1.5倍、发达国家2—3倍的能源结构现状。[5]这意味着我国环保理念与制度供给的系统性变革,环境治理方式应当从行政式推进向高效的市场化激励转变。“绿水青山就是金山银山”是我国生态环境治理的核心思想,全国碳交易市场是把“绿水青山”的环保属性转化为“金山银山”的经济价值的重要媒介。从国际竞争视角来讲,国家才是国际法的主体,全国统一碳交易市场决定着中国碳定价的能力,其市场化的成熟度决定着中国在国际碳市场的定价话语权。目前,主要发达国家都在积极研究碳定价,如果我们不能推动全国碳交易市场形成统一的市场碳价,仅靠地方碳价很难在全球碳定价中获得足够的说服力。因此,建立全国碳交易市场既是我国气候治理机制的重大创新,也是我国应对全球气候变化的必然选择。[6]

2.有效降低绿色转型的交易成本

根据中金公司预测,从2022年到2060年实现碳中和目标,中国的绿色投资需要139万亿元人民币,对应到每年的GDP为2%左右,每年需要将近3.6万亿元的投资规模。碳中和目标下的资金需求必然需要改变现有的环保投融资结构。一是庞大的资金投入。依靠中央财政和地方补贴很难覆盖全领域的低碳转型,而且政策手段容易导致“边际成本的提高和边际效果递减”的悖论。况且大范围地实施财政补贴会加重地方财政负担,尤其是西部欠发达地区这样严重依赖能源产业的省份,地方政府财政本就捉襟见肘,高昂的投资需求和降碳压力会严重限制地区发展。二是企业的降碳成本。企业对成本具有天然的敏感性,没有统一的全国碳交易市场很容易导致环境治理中的碳泄漏问题,即高耗能企业为了避免被纳入试点地区的碳排放监管,将其高能耗生产线转移到非试点地区。虽然试点地区碳排放量减少,但是全国的碳排放总量依然没有降低,企业支付的“转型”成本并没有转化为实际的减排效果。

3.解决气候治理的负外部性问题

“双碳”目标的核心是要解决环境治理的“负外部性”难题。“外部性”理论强调企业的行动或决策对其他主体的福利产生了一种有利(正外部性)或不利影响(负外部性),但这种不利影响未能在交易成本或价格中体现,因而企业主体并不需要为此支付对价。但事实上,这种负外部性的对价是客观存在的,只是没有直接作用于企业主体之上。温室气体污染问题就是市场“外部性”的典型例子,只能通过政府政策来纠正,但这些政策必须被精心设计且具有成本效益。[7]区别于地方碳市场的政策性规定,全国碳交易市场通过法律将减排降碳这一典型的“负外部性”问题转化为企业的减排义务,再通过碳排放权将减排义务予以量化并成为新的生产要素,借助市场将碳排放权形成价格信号。如此,理性的经济主体就会根据碳价变化主动进行降碳减排,这样便通过碳交易将控制温室气体排放这一负外部性问题转化为了企业的内部转型压力,以真金白银的价格信号,将碳排放权从抽象的概念转化为降碳主体的切身利益。而且,相比于地方碳市场的区域性与封闭性,全国统一碳市场在价格形成机制和价格指引的权威性方面具有显著优势。

(二)可行性:法制初备的政策市场

1.“1+3+N”的碳交易法律体系

碳交易管理规则主要以生态环境部的部门规章为主,以地方性法规和试点交易所规则为补充。首先,作为碳市场建设的基本规范,2020年生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法(试行)》,该规章在准入标准、配额分配、排放交易、排放核查与配额清缴等方面对碳交易市场的建设进行了原则性规定。(4)生态环保部.中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告[DB/OL]. [2023-7-15].https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf,第2页。其次,2021年生态环境部针对碳交易的登记、交易、结算程序先后出台了3部规章,分别是《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》,为全国统一碳市场的形成奠定了法律基础。此外,地方政府出台的地方性法规和交易所规则是碳交易市场运行的直接依据,例如,天津市政府出台的《天津市碳排放权交易管理暂行办法》;上海市出台的《上海市碳排放管理试行办法》;广东碳排放权交易所发布的《广州碳排放权交易中心碳排放配额交易规则》等。当然,除了现行法律规则外,尚在修订和讨论的法律包括《碳排放权交易管理暂行条例》《温室气体自愿减排交易暂行办法》等。未来这些法律的出台能够进一步提升碳交易立法的法律位阶。

2.“主管—分管”“中央—地方”的两级管理体制

总体而言,全国碳交易市场的建设尚处于探索阶段。2021年全国市场启动后,我国的碳排放权交易采取了主管与分管相结合的管理体制,由生态环境主管部门负责碳排放权交易的组织实施和统一协调[8],具体包括碳排放权交易规则的制定,碳排放配额的分配以及温室气体排放的监测、报告与核查。分管部门涉及金融、财政、工信、交通、能源等领域。此外,碳交易市场为地区与全国并行的体系,由地区碳交易市场(7个试点地区及四川省、福建省2个非试点地区)与全国碳交易市场组成。各市场对于配额分配和交易机制都有独立的规定。一方面通过配额发放对企业的碳排放量进行管控,另一方面通过监测、报告与核查机制对企业排了多少碳进行监测,并最终通过履约清缴机制确保对碳排放企业形成有效的管束。[9]配额交易管理虽然由全国碳交易机构集中统一负责,但实际交易中心为上海环境能源交易所,实际登记和结算工作由湖北碳排放权交易中心负责。

3.全国碳交易市场初具规模

在成立后的首个履约周期中,截至2021年12月31日,全国碳交易市场共运行了114个交易日,碳排放配额累计成交量为1.79亿吨,累计成交额为76.61亿元,配额履约完成率为99.5%。(5)生态环保部.中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告[DB/OL].[2023-7-15].https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf,第33—34页。全国碳市场运行两年来,初期覆盖行业范围为发电行业,后逐步拓展到水泥、钢铁、石化、造纸和民航等多个行业,具体领域在各省市略有不同。从成交量来看,2022年全国碳市场配额(CEA)总成交量5 000余万吨,总成交额近28.1亿元。(6)上海环境能源交易所.全国碳市场每年成交数据20220104-20221230[EB/OL].[2023-6-7]. https://www.cneeex.com/c/2022-12-30/493617.shtml.2023年5月,全国碳市场配额最高成交价60.00元/吨,最低成交价55.50元/吨。(7)上海环境能源交易所.全国碳市场每月成交数据20230504-2023053[EB/OL]. [2023-6-7]. https://www.cneeex.com/c/2023-05-31/494219.shtml.交易标的主要以CEA与核证自愿减排量(CCER)的现货交易为主,广州碳排放权交易所还先后开发了配额抵押融资、配额回购融资、配额远期交易、CCER远期等市场衍生品交易服务。截至2022年4月15日,广州碳排放权交易所碳配额抵押融资业务累计开展13笔,碳配额回购业务累计开展43笔。(8)广州碳排放权交易所.广碳所牵头编制的金融行业标准《碳金融产品》正式发布[DB/OL]. [2023-6-29]. https://www.cnemission.com/article/news/jysdt/202204/20220400002497.shtml.这些业务的开展提升了碳市场的金融流动性和碳排放权的变现保值能力。

(三)复杂性:统一碳市场的结构性问题

管理框架、交易机制、交易产品是搭建政策型市场的制度因素,也是保障市场稳定的基础。管理框架的明确性会影响交易预期,交易机制则为交易的稳定奠定基础,交易产品标准化则会影响市场的流通性与市场规模。然而,形成全国统一碳市场依然面临诸多结构性的问题。

1.“双轨制”下难以形成统一的管理框架

管理框架囊括了立法供给、管理主体、权责定位等多个方面,是一个价值外在同一、逻辑内在自洽的体系。在当前“央地双轨制”下,全国统一碳市场的管理体系面临不同层面的问题。首先,立法供给迟滞。以部门规章为核心、以地方法规和交易所规则为操作规范的规则体系明显“位阶偏低”。碳交易涉及公民和法人权利义务的增减,通过部门规章来统筹碳交易中诸多法律关系与《中华人民共和国立法法》的有关规定存在明显冲突。此外,出于地方利益考量,地方碳交易所的交易规则与全国碳交易立法容易产生不同的利益诉求,甚至会形成许多非理性的政府干预[10],进而破坏全国碳市场的秩序。其次,交易监管法律缺乏可操作性。《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》是规制碳交易行为的规范性文件,其共同点为行政命令性特点明显,且在地方层面难以落实。[11]例如,上述规章中均有“监督”章节(9)参见《碳排放权登记管理规则(试行)》第五章监督管理;《碳排放权结算管理规则(试行)》第四章监督与风险管理;参见《碳排放权交易管理规则(试行)》第五章监督管理。,但实际监管涉及程序、责任、权利救济、风险联控等多个领域,地方仅靠这些原则性规定难以为不同执法部门提供明确的操作依据。与此同时,“叠床架屋”的管理主体和多元的交易产品增加了监管难度。碳排放权除了具有行政规制权和财产权属性外[12],还涉及人权的发展属性,这种公私法兼顾的特质很容易使碳交易市场成为监管的灰色地带。毕竟,权属性质不明确很难划分监管主体的权责边界。现阶段,“生态环境部主管,地方政府分管,地方交易所实施,职能部门配合”的碳交易格局注定难以形成有效的协同管理合力。从交易产品的管理来看,碳排放配额、核定自愿减排量、金融衍生品具有不同的专业性质,分属于不同的发行部门,对于市场的监管也提出了更高要求。

2.分割的地方市场阻碍了交易机制的形成

碳配额的价格信号与信息披露是交易机制形成的前提。其中,碳配额的发放数量和分配方式影响着碳价,披露信息的准确性是市场判断的参考。但是,分割的市场格局阻碍了全国统一碳市场的形成。首先,地方的碳价缺乏兑换的基础。地方政府之间的配额总量不尽相同,各地区并未建立起配额互认制度,很难实现碳配额在全国市场的现货流通。例如,2022年,广东省核定的碳配额总量为2.66亿元(10)参见《广东省2022年度碳排放配额分配方案》配额总量部分。,2022年12月最后一周的碳价格平均为75.8元/吨;而同年上海市核定的配额量为1亿吨(11)参见《上海市2022年碳排放配额分配方案》配额总量部分。,2022年12月29日收盘价格为55元/吨。碳排放权益在各地具有不同的财产价值,没有互认的法律基础,不同地方的配额持有者、注册登记机构、监管部门、第三方核查主体(MRV)等利益相关方的权益便无法得到保障,缺乏流通的必备条件。其次,区域间信息披露方式各异,难以形成统一的市场信息。有效的信息披露制度是防止出现市场操纵和欺诈并形成真实的价格信息的保障。但现行规章对于交易主体的公开义务并不明确。《碳排放权交易管理办法(试行)》只有第十条对企业的信息公开业务进行了原则性规定,对于如何公开,何时公开,在什么平台公开,详细公开哪些内容等均未规定。即便是正在征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》也只在第十九条中规定了交易市场和重点排放单位的信息披露义务(12)《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》第十九条:重点排放单位应当在完成碳排放配额清缴后,及时公开上一年度温室气体排放情况。省级生态环境主管部门应当及时公开重点排放单位碳排放配额清缴情况。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照国家有关规定,及时公布碳排放权登记、交易、结算等信息,并披露可能影响市场重大变动的相关信息。,内容几乎是原来的翻版,对于市场上出现的延迟公开、变相不公开等行为并没有有效规制。这样会导致公开义务因缺乏强制力而流于形式。

3.“各为其政”的碳交所无法提供同质性的交易产品

全国统一碳市场,既需要有同质性的交易产品以保证市场的流通性,也需要产品交易能够反应供求关系并形成绿色减排的价格机制。但我国的碳交易市场政策属性较强。尤其在第一个履约周期结束时,还出现了集中交易的“潮汐现象”。全国碳市场成立以来,供求关系始终处于不温不火的状态,这种状态难以形成有效的价格机制。首先,宏观上体现为市场流动性不足,活跃度低。2021年全国碳市场交易换手率约为3%,而欧盟碳市场换手率高达400%以上。究其原因,地方碳交易规则中对配额交易的地域有着明确限制,只允许交易本省分配的碳排放配额。足额且免费发放的碳排放配额无法产生交易的供求关系。例如,2022年,广东省碳交易价格在履约期结束后成交量明显回落;深圳碳配额交易量多集中在8月的履约月份,其交易量占全年的58.5%。(13)2022年中国碳市场年报[DB/OL]. [2023-7-21].https://www.yicai.com/news/101682252.html.其次,微观层面体现为交易产品单一,且不同交易产品难以实现兑换。现阶段,我国碳交易市场主要以碳排放配额和核定自愿减排量的现货交易为主,期货和衍生品交易较少,交易市场的金融作用还未彰显。2022年,深圳碳市场开展了碳金融创新,包括碳资产质押融资、碳债券等业务,但发行地区主要以地区性市场为主,不具备全国流通的条件。原因在于“交易合约的标准化”尚未建立。碳金融衍生品本质上是对碳交易合约的流通,只有标准化的格式合约才能为跨域碳交易提供现实基础。在“各为其政”的地方碳交易管理体制下,即便有着零星的碳金融衍生品交易,也很难打通区域之间的政策市场。

二、统一碳市场面临的价值平衡

作为环境治理的工具,统一碳市场不同程度地受到环境法的价值关照。从交易规则的制定到交易理念的塑造,其背后是一整套环境法体系的法理支撑。“从法理学上看,环境法的价值体系是一个由不同类型、不同层次价值构成的有机系统。”[13]其价值构造是由正义价值(包括人类正义与自然正义)和功利价值(包括物质功利与精神功利)组成。[14]在国家法治建构的基础上,进一步抽象为正义、秩序和利益三个层面。其中,正义是环境法的核心价值,涉及代际与代内间的正当、平等、公正等内容;秩序是环境法的基础价值,强调制度系统对社会关系的规范化和秩序化;利益是环境法的工具价值,主要关注生态治理成本与经济效益。[15]环境治理问题的背后源自这三种价值之间的冲突,而这些冲突也深刻影响着统一碳市场的建设过程。

(一)统一碳市场背后的价值冲突表现

1.正义与利益的内生张力

环保问题的固有矛盾是经济发展与环境保护之间的张力,作为气候治理工具的碳交易市场无法回避这一现实问题。生态优先与绿色转型等环境正义理念内嵌于碳交易制度之中,但企业发展与投资获利等利益关照则影响着碳市场的存续。环境治理要降碳,企业发展要排碳。碳交易会提高企业的生产成本,但环境治理却需要碳市场这一融资工具。经济发展必须为环境治理买单,但责任承担和利益分配却考验着碳交易的制度理性。这些情况构成了正义与利益的冲突表现,并贯穿于碳交易制度的各个方面。首先,碳交易是一个非常复杂的体系。覆盖范围涉及工业、商业、公用事业等多个领域;交易管理包括总量控制、配额分配、碳排放监测等诸多方面,从交易产品到程序,每一个环节都会影响企业利益。除了环境保护的价值正当,每个行业都有不同的价值选择与利益关照,需要尊重发展现实并统合各方需求。其次,全国碳交易市场的统一性建构旨在形成系统的节能减排机制,通过交易碳排放权的方式让经济主体来支付环境治理成本,但这一成本并不能直接转化为现实的生产要素,因而难以获得经济主体的青睐。面对环境治理,如何平衡正义与利益的内生张力考验着碳交易的制度设计。

2.秩序与利益的阶段冲突

我国碳交易市场的建设路径形成了国家环境治理秩序与地方环保利益的阶段性冲突。环境法追求的法律秩序既是人与自然和谐共生的生态秩序,也是全国统一的环境治理秩序。但我国区域之间在环保压力、绿色转型能力等方面均存在差异,并形成了不同的发展路径。这种利益与秩序的冲突深刻影响着全国统一碳市场的形成。首先,我国从试点到全国的碳交易发展路径,形成了“央地双轨制”的治理格局。全国碳市场依然需要依托于地方碳交易所来运行,而地方碳市场依然保持着独立的运行机制。因此,统一市场秩序首先要解决全国与地方碳市场的定位问题。此外,地方碳市场在行业覆盖、配额分配、企业履约、市场运行机制等方面都具有较大区别。虽然试点经验为全国统一碳市场提供了多样化的借鉴,但也形成了基于区域交易规则的监管利益和权属利益。但是,全国统一碳市场,不论是从生态治理的协同性方面,还是以国家为主体的全球碳价竞争方面,都具有较强的秩序与体系优势,这便需要对已经形成的地方利益进行重新划分。但是,地方碳市场的覆盖范围、准入标准、价格形成方式与全国碳市场并不一致,无法实现与全国碳市场无缝对接。因此,我国统一碳市场的建构过程便形成了国家统一的生态治理秩序与地方碳排放利益的现实冲突。

3.秩序与正义的关照偏差

政策型的碳交易市场是强制与自由的统合。强制意在形成稳定的交易秩序,让本不具备生产属性的碳排放权具有交易意愿。自由是市场机制的基础,需要公平的市场机制保障市场获利,这是交易意愿持续的保证。前者是秩序价值使然,后者是正义价值的体现,二者的侧重各有不同。首先,碳交易产品的稀缺性有赖于法的强制力,这是秩序形成的前提。“碳排放权原本是人生存、生活、生产所必需的一项基本权利,之所以产生稀缺性和可交易性,是由于行政机关将气候环境容量作为公共资源并对碳排放设置一定的管控限额。”[16]这种管控限额是抽象的,它并不能转化为基于个体利益的直观感受,只能通过配额的方式予以量化,使其具有商品的属性,并在碳交易市场中形成价格指引,才能促进企业进行减排控碳。此时,法的强制力在秩序中扮演了重要角色。然而,碳交易市场的繁荣却依托市场交易的自由属性,需要公正的市场机制,以鼓励自由投资和获利。全国碳交易市场承担着绿色融资的经济性功能。碳价的稳定关乎经济结构的稳定,但碳价太过稳定则压缩了交易的空间和意愿。秩序偏重稳定,正义偏重自由投资,但市场强制会影响公平价值。这便产生了作为基础价值的秩序和作为核心价值的正义之间的关照偏差。

(二)多元关系中的价值平衡

1.秉持环境正义,平衡好价值正当与发展现实之间的利益关系

环境正义的基础是尊重人类的发展权,旨在建立一个更加公正和可持续的经济秩序。[17]但国家实现环境正义的路径和阶段却存在差异。发达国家和发展中国家造成气候变化的历史责任不同,发展需求和能力也存在差异。[18]99发达国家早在20世纪90年代就基本实现了碳达峰,在金融和低碳技术领域掌握更深层的话语主导权、知识供给权和利益竞逐。[19]我国所处的发展阶段与其完全不同,2060年实现碳中和目标,我国面临着环保和发展的双重压力。首先,我国是全球最大的发展中国家和最大的制造业国家,2020年中国的二氧化碳排放量为98.99亿吨,约占全球总量的30.7%。这一特征决定了国家在平衡发展现实和环境治理过程中需要进行不同的利益协调。现阶段,我国产业升级转型压力较大,应该充分发挥好碳交易市场的绿色融资作用,让其成为绿色转型的价格风向标,而不是资本逐利的战场,更不是政策发布的平台。其次,虽然全国碳交易市场已经开市,但距离市场化运作还有很长的路要走。全国统一碳市场既不能成为一个完全的逐利工具,也不能沦为一个不温不火的“履约工具”,更不能盲目追逐欧美的高碳价,无端增加企业的成本压力。应当借用市场手段逐步增加企业对碳排放权的接受度,将生态文明理念寓于碳交易市场的设计中,从而兼顾好发展与环保的双重功能。

2.坚持双向驱动,处理好国家建构与地方探索之间的动态平衡

双轮驱动是我国稳步推进双碳目标的基本原则,这不仅需要处理好政策与市场的双轮作用,更要发挥好国家与地方的双向力量。这种双向力量既不排斥建立国家统一的碳交易体系,更不否定地方的积极作用,而是要统合双方优势,平衡好国家和地方之间的发展利益。根据清华大学张希良教授的团队测算,中国统一碳市场建成后的规模将超越欧盟碳市场,成为全球第一大碳市场。这其中蕴含着巨大的发展潜力,试点地方在经营能力和资源调配能力方面存在明显不足,需要在全国层面做好统一市场的顶层设计。首先,应当理顺国家建构与地方探索之间的关系,强化政策法规的统一性建设。随着未来碳交易市场的成熟,碳排放配额代表的资产价值和变现能力会日渐显现。地区之间由于经济发展水平不同,必然催生对碳交易产品的不同利益。这需要国家统筹好总量控制、配额分配、价格机制、监督机制的各个环节,尤其在统一的实施规则和标准方面不能再依赖地方碳交易所的制度性探索。其次,还需要引入差异化原则。不同地方的产业布局不同,发展水平存在差异,国家需要制定灵活的碳交易政策,尤其涉及企业转型,未来碳市场在促进我国工业能效提升的同时,也会增加地方高耗能产业的生产成本,影响产业竞争力,在制度设计中应予以综合考虑。[20]

3.尊重市场规律,协调好环保公益与个体获利的价值关照

实现环境红利是全国统一碳市场最终的价值取向。环境红利不仅意味着激励企业进行绿色产业升级的目标实现,也意味着不同风险取向的投资者能够在市场上获得收益。这便需要在制度设计时平衡好公益与私利之间的价值张力。首先,法治应当成为平衡价值张力的准绳。“政府创造、市场运作”的碳交易市场不是为了交易而交易,其法律制度设计是确保实现其政策目标的核心。[21]交易主体中,控排企业对于利润和成本有着天然的敏感性,交易市场的投资者有着基本的逐利本性。因此,碳交易市场的统一性建构需要规避市场机制的弊端,让交易获利朝着服务“双碳”的目标迈进,用法治的正当性将不同主体的经济需求寓于气候治理的价值禀赋中。其次,市场是强制和自由的结合。强制控排、强制履约、自由交易共同构成了碳交易市场的多元面向。因此,强制程度究竟如何把握才能平衡好公共利益和经济效益的关系,强制力的手段应该如何配置才能对企业产生正向激励,这都是平衡价值张力时需要关注的问题。过分倾向于私利的价值取向必然会导致市场“脱实向虚”,丧失气候治理的工具作用。过分强调环保的公益性又难以吸纳投资群体参与交易进而形成市场活力。因此,全国统一碳市场的建设对于公益与私利的平衡尤为重要,通过环境公益的正当性引导实现个体获益是机制设计的价值选择。

三、统一碳市场的法治化路径借鉴

碳交易制度在西方国家有着数十年的发展历史。欧盟创造了全球规模最大的碳交易系统,它让减排降碳的环保信用变成了有价值的货币工具。美国虽然没有形成全国性的碳市场,但却提供了一种地方市场向统一市场整合的过渡性经验。2022年,欧盟碳市场的配额价格平均为83美元/吨,美国加州碳配额价格为28美元/吨,而我国的碳市场配额价格仅为8美元/吨。(14)国际碳行动伙伴关系组织.全球碳市场进展:2023年度报告(Emissions Trading Worldwide:Status Report 2023)[EB/OL]. [2023-6-28]. https://icapcarbonaction.com/system/files/document/230417_ES_CHI.pdf,第13页。欧洲和美国碳交易市场的发展均处于不同的阶段,并形成两种不同的统一碳市场建构路径:一种是欧盟的整体性建构方案,另一种是美国渐进式的区域合作方案,其经验可以为我国统一碳市场的建设提供制度借鉴。

(一)欧盟:自上而下的整体性建构方案

2003年10月,欧盟通过《欧洲议会和欧盟理事会第2003/87/EC号指令》标志着欧盟温室气体排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme,EU ETS)正式建立。2005年1月,EU ETS启动当年,总成交金额为79亿美元,2022年总收入达到408亿美元,约占全球碳市场总收入的64.7%。(15)国际碳行动伙伴关系组织.全球碳市场进展:2023年度报告(Emissions Trading Worldwide:Status Report 2023)[EB/OL]. [2023-6-28]. https://icapcarbonaction.com/system/files/document/230417_ES_CHI.pdf,第45页。在交易产品中,“欧盟碳市场的碳期货衍生品交易量最高(主要为期权和期货),是其现货交易量的5倍以上”[22]。综合来看,欧盟碳市场的统一性建构有赖于完整的法律框架与标准化的衍生品交易机制。

1.完整的法律框架是统一碳市场的基础

2003年10月13日,欧盟委员会通过了《构建欧盟碳市场基本指令》(Directive 2003/87/EC),这是欧盟碳排放交易体系建构的基础法律。此后,欧盟围绕市场监管和交易产品相继推出了数十部法案。在市场监管方面,以《加强欧盟碳交易计划市场监管的框架》为基础出台了《2003/87/EC指令》《2004/101/EC指令》《2008/101/EC指令》和《2009/29/EC指令》,对碳交易的市场准入、排放权初始分配、交易行为规则、报告与核算等制度进行了详细规定。在交易产品方面,以碳现货和期货为主的交易产品既要受到碳交易法规的基本规制,还要受到银行、证券、基金等金融法规的规制。(16)欧盟《金融工具市场指令》(MIFID2)附件1C节中将与证券、货币、利率或收益率、排放配额或其他衍生工具、金融指数或财务措施有关的期权、期货、掉期等都定义为金融工具。例如,《金融工具市场指令》《市场滥用指令》《透明度指令》等金融法令都是碳交易的重要法律渊源。其中,《金融工具市场指令》明确将碳排放配额及其衍生品定义为金融工具(17)参见《金融工具市场指令》(EU600/2014 MiFID)法案修改原因(18)。,《市场滥用指令》对于碳交易过程中可能存在的内幕交易、非法披露内部信息、市场操纵等行为进行了规制。(18)参见《市场滥用指令》(MAD)第三条、第四条、第五条。

2.规范的衍生品交易机制是市场统一的动力

流通性是考察市场活力的重要因素,规范的衍生品交易机制为市场流通提供了动力保障。碳金融衍生品在提供真实的价格信息、规避履约风险、减少交易双方合约成本等方面都具有较大优势。首先,标准化的碳衍生品合约能够有效降低市场风险。欧盟对期货合约的制式内容进行了详细规定,以EUA-Futhers期货为例,法律规定合约中必须有明确的商品种类、交易单位、最少交易量、报价、最小变动价位、涨跌幅度、合约月份、到期日、保证金、交货时间、交货地点等信息。[23]这些规定有效降低了交易的合约成本,让碳交易市场与金融产业深度融合,形成了“减排企业—碳交易市场—金融机构”之间的良性互动,有效提升了碳排放权的资产属性。其次,统一的注册登记系统为衍生品交易提供了数据支持。毕竟,“配额是碳市场的货币,以电子形式存在。因此,用来跟踪电子账户持有的配额的所有权的计算机系统便成为碳市场正常运行的基本要求之一”(19)乔斯·德贝克 (Jos Delbeke) 和彼得·维斯 (Peter Vis) .盟气候政策说明(2006)[DB/OL]. [2023-6-11]. https://climate.ec.europa.eu/system/files/2017-02/eu_climate_policy_explained_zh.pdf,第44页。。“欧盟的注册登记簿系统是一个标准化、安全化的数据库,包含了分配排放单位(AAU)、减排单位(ERU)、核证减排量(CER)和清除单位(RMU)的签发、持有、交易、转让、取得、注销和回收,以及各个京都议定书下减排单位结转等有关数据。”[24]此外,欧盟还通过专门的技术公司和行政部门负责监管,以保障系统的流畅性,防止出现交易信息延迟、系统漏洞等交易失序问题。这些规范为统一市场内的跨域交易提供了更为稳定的预期。

(二)美国:自下而上的区域整合经验

美国虽然没有建立全国统一碳交易市场,但却提供了一种地方市场向统一市场迈进的过渡性方案——在地方经济水平、环保能力、碳市场规模差异性较大的情况下,以区域协定为基础,渐进式地自下而上推动地方碳市场整合,促进碎片化的市场实现进一步融合,进而为构建全国统一碳市场创造条件。

1.共识性的减排倡议奠定了区域合作的法律基础

在碳交易制度方面,北美地区主要通过区域合作备忘录的方式建立统一规则体系和履约制度保障。美国区域温室气体倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)、西部气候倡议(Western Climate Initiative,WCI)项目都是在区域协议的框架下制定排放上限和交易计划。RGGI是美国第一个以法案强制力为市场提供交易基础的碳交易机构,主要从事碳排放配额的预算(一级市场),提供配额的拍卖和交易平台(二级市场),帮助重点排放单位完成履约(居间服务)等工作。(20)参见《区域温室气体倡议公司章程》,第一条目标(Amended and Restated by Laws of Regional Greenhouse Gas Initiative ,Inc. Article Purposes.)WCI则是通过独立的交易方案以及各州的法规开展区域碳交易的具体合作。(21)参见《WCI地区上限和交易计划的设计建议》(Design Recommendations for the WCI Regional Cap-and-Trade Program),附录A《西部区域气候行动倡议协议》(Western Regional Climate Action Initiative Agreement)。这些区域合作模式也是从独立的州市场逐步发展而来的,而且原有的州交易市场已经具备了较为完善的制度基础,美国加利福尼亚州既是最早开展碳交易的地区,也是WCI的创始成员之一。2006年通过州法案的方式明确了主管单位州空气资源委员会作为牵头部门的法律地位,在监管职责、排放限额、履行机制、MRV机制等内容方面均作了详细规定。(22)参见 《AB32-2006加利福尼亚州全球应对变暖法案》(AB32,California Global Warming Solutions Act of 2006)第四章。此外,2017年7月又通过《全球应对气候变化第398号法案》(AB398法案)将排放总量限制体系的法规延长到了2030年12月31日,并对州委员会的职能进行了全新调整。(23)参见《AB398-2006加利福尼亚州全球变暖行动方案》(AB-398,California Global Warming Solutions Act of 2006)第8页。这些法案是区域碳交易市场的重要法律渊源。

2.区域间的政策协调以保障市场整合的灵活性

在区域政策协作方面,最具美国特色的便是通过政策间的协调来促进区域碳交易市场的构建。美国“西部气候倡议”项目是以倡议的形式构建跨区域的碳市场,其发展经历了从州市场向联合市场的过程。WCI早期成员只有亚利桑那州、加利福尼亚州等五个州成员,2008年又吸纳了蒙大拿州和犹他州以及加拿大四个省(不列颠哥伦比亚省、曼尼托巴省、安大略省和魁北克省)。WCI允许各成员首先在通行规则下建立各自的碳交易系统,再进行市场对接,互相开展配额交易,最终形成统一的碳交易市场。2012年,美国加州和加拿大魁北克省达成协议,双方使用相同的登记系统、拍卖平台,市场运作与市场管控信息共享,但彼此在管理上独立。2013年9月,双方进一步签署了《加州空气资源委员会与魁北克政府关于协调和融合消减温室气体的碳排放交易体系合作协议》作为合作的框架性规则。在WCI的合作项目下,加州和魁北克省在减排目标、温室气体范围、配额交易规则、价格稳定机制等方面实现了有效兼容。WCI成员在施行限额与交易项目时,会按各自地区减排目标发放碳排放配额。各成员州通过互认配额进而形成区域市场,使得各成员发放的配额在整个WCI区域内成为通用交易品。这种渐进式的区域碳交易机制能够有效扩大市场规模,降低管理成本和交易成本,减少市场整合过程中的阵痛。

四、统一碳市场的系统性法治路径

习近平总书记对双碳工作进行部署时强调,要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则”[18]259。全国统筹意味着统一碳市场要实现管理主体的统一、管理规则的统一、产品类型的统一以及要素市场的系统性建构。法治视角下,系统性建构应当关注到微观层面立法逻辑体系和产品法律属性、中观层面的监管和交易机制,以及宏观层面渐进式的路径选择以促进全国碳市场的整合。

(一)完整的立法逻辑体系

立法的过程是从经验到规范的转变,其间必然遵循着特有的逻辑要素。欧盟碳市场的成功依赖于法律体系的完整构建。抽象其经验可以发现,完整的市场体系应当包含交易、准入、登记、行为规范和交易条件等基本要素。其中,交易规则为其他规则的制定和调整提供准绳,准入和登记则是为市场交易准备条件,行为规范与交易条件则是为交易行为画定红线,防止市场失灵。这需要在我国碳中和的“1+N”政策框架下进一步拓展碳交易行业规范、实施细则和技术规范。此外,作为交易市场的基础,全国范围内的二氧化碳监测、报告与核查机制、配额分配机制、配额定价机制、价格稳定机制等需要尽快修订和完善,这是碳交易市场激发企业节能减排和防止碳泄漏的制度保障。从更为宏观的视角来看,碳交易的本质是环境治理的市场化方式。碳交易法律体系必然涉及对《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等环保法规的修改,需要这些上位法在责任承担、联防联治、清洁能源开发利用等方面对碳交易制度予以必要规定,这样才能进一步发挥环境法之间的治理协同效应。

(二)明确交易产品的法律属性

交易产品多元化是提高市场流通性的基础,只有增强流通性,碳配额的资产属性才能彰显。根据域外经验来看,未来我国在配额现货交易基础上引入期货、期权、回购等金融工具将成为主要趋势。这其中如何对交易产品进行法律定位直接决定着法律关系的适用和交易机制的设立。碳排放配额和核定自愿减排量作为市场交易的基础,具有政策属性,但其衍生品,如碳期货、碳期权等却具有鲜明的金融属性。现阶段,地方碳市场多头监管的低效弊病凸显,核心在于对交易产品属性的法律定位不明确。因此,有必要对碳排放配额及其金融衍生品的产品属性在法律上予以明确,并制定统一的监管规则。虽然2022年中国证监会发布的《碳金融产品》(JR/T0244—2022)对于12种碳金融产品进行了原则性介绍,但这一标准对于地方市场的法律监管而言尚有差距。作为过渡方式,现阶段可以通过生态环境部、国家发展和改革委员会、国家金融监管总局、中国人民银行等部门联合印发文件的方式,先对碳交易发行的排放配额、核定自愿减排量及其金融衍生品的法律性质、监管主体、监管程序予以明确,进而解决当前产品性质不明、监管执法多头的问题。未来,随着全国碳市场的发展,待《碳排放权交易管理暂行条例》成熟后可以由全国人大常委会出台“碳交易法”,进而提升碳资产保护的法权位阶,让碳资产真正成为受法律保护、能变现的生产性要素。

(三)改变碎片化的监管体制和信息披露形式

在缺乏上位法依据的情况下,仅仅依靠生态环境部应对气候变化司这一个部门,不论是职权范围上,还是专业能力上都难以统摄碳交易的监管职责。在碳中和的目标下,未来碳交易市场的监管职责必须纳入一个更高阶的平台以协调碳交易过程中的金融监管、能源开发与利用、环境治理等职能,如此才能真正发挥其政策性的市场工具作用。当下,可以在风险联防联控平台的基础上,探索建立碳交易的联合监管模式,将武汉、上海等试点地区的成熟监管经验推广到其他试点地区,保障碳交易在稳定有序的基础上还能“脱虚向实”,真正服务于国家绿色转型。此外,碳交易信息的标准化公开才能形成区域流通的数据基础。标准化公开意味着各交易市场公开内容、形式、程序、时间、检索方式的统一。现阶段,应当尽快制定统一的碳排放信息披露标准,既约束控排企业还约束地方碳交易所,对于交易行情的内容、频次、方式等方面进行统一规定。建立统一的信息披露门户,实现地方排放企业和市场交易所信息的同频、同质、同时性公开。这样不仅能够为全国碳交易市场的运作提供前期的信息支撑,而且对于防范交易风险、规制内幕交易、保障交易安全等均有重要意义。

(四)统一的碳配额互认与标准化合约

向全国统一碳市场过渡就需要对地方碳交易体系进行有效链接。地方碳排放权交易体系的链接要求通过法律制度的互认和同化实现碳排放配额的同质性。[25]首先,正在修订的《碳排放权交易管理暂行条例》作为碳交易的核心法规,应当针对不同省份开展区域配额互认时的标准、形式、程序问题进行必要规定,为省域开展的配额分配(免费或拍卖)和MVR结果提供互认的法律平台。其次,在交易规则中明确互认配额的履约方式、配额与核定自愿减排的抵销标准、交易配额的存储机制等问题。在统一的交易规则之下,还需要有标准化的交易商品。毕竟,碳金融衍生品才是市场活跃的关键。碳金融衍生品的交易对象是“配额交易的合约”,这便需要对地区发行的碳金融衍生品进行要素化和标准化。过渡阶段可以参考金融产品的发行规则,通过发布碳交易产品标准的方式,对合约品种、交易单位、报价、涨跌区间、时间、地点等内容进行设定,这样可以有效降低不同地域交易主体的合约成本和信息沟通成本,进而实现交易产品的跨域高效流通。

(五)渐进式地推进“央地双轨制”监管关系变革

虽然全国的碳市场已经建立,但登记、交易的管理工作主要依靠地方碳交易所。未来,全国碳交易所与地方碳交易所的关系应如何定位,其为隶属关系还是平行关系?平行关系如何搭建合作?隶属关系如何划定监管层级?这是全国统一碳市场形成的先决性问题。全国统一的碳市场是未来发展的根本指向。考虑到我国地区碳市场发展不均衡的现状,可以借用美国自下而上的区域整合经验,根据地方碳市场成熟度和地区环保需要,将地方交易平台分批次、分区域地纳入全国碳交易市场。成熟一批省份,再纳入一批省份。具体来看,在统一的碳交易法律体系下,可以先解决管理层级的障碍以实现区域碳市场的监管壁垒和政策法规的兼容。对于碳市场成熟度相似的省份先进行登记系统、交易系统、结算系统、信息发布平台的链接融合,为实现统一碳市场奠定技术条件。此外,建立全国统一碳市场还应当综合考量区域间的减排目标、减排能力和减排成本,实现碳资产和碳价的均衡性过渡。这需要碳交易规则体系协调好包括总量设定方法、配额分配、价格机制、覆盖范围等技术要素,还需要MRV机制、价格稳定机制、信用抵销、履约机制、市场管理方式的兼容。这种渐进的方式,既能有效缓解区域碳资产兑换、交易规则变化、系统工具切换带来的市场波动,也与《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》明确的循序渐进原则相契合。

结语

未来已来,“双碳”目标已经成为当下中国发展的方向性指引,是我国实现治理能力现代化和产业升级的重要抓手。在过去的20年中,碳交易市场悄然成为全球绿色融资的重要平台。我国是全球碳排放量第一大国,这意味着统一后的全国碳市场将远超欧盟成为全球第一大碳市场。同时拥有市场优势、产业优势和制度优势的中国不能也不该放弃这样的发展契机。参考欧盟和美国的发展经验——统一的交易体系、明确的法律权属、集约化的监管主体、标准化的交易产品、渐进式的区域整合模式都是统一碳市场的法治路径。我国应当借鉴这些有益经验,尊重发展现实,平衡好环境治理与经济转型的多维价值冲突。遵循共同但有区别的责任原则,探索建立中国式现代化的碳交易市场模式。