论我国碳配额分配正义的两项原则

郭 磊

(安阳师范学院 法学院,河南 安阳 455000)

一、我国碳配额分配正义原则的特点

分配正义的实质,决定了分配正义原则的特点。碳配额分配正义原则本质上是配额利益的分配标准,利益之于人的永恒意义和利益分配的普遍规律,决定了其具有主观性、竞争性和特殊性。

(一)主观性

任何实体正义主张都带有主观性,原因就像麦金太尔所说的,“一个人或一部分人得到正义,总是要其他人付出代价。因此,不同的社会群体按各自的利益接受某项原则,拒绝其他原则”[1]。不同主体基于各自的背景信念和利益立场,所认同的分配正义原则总是或多或少存在差别。我们无法找到客观性原则,有学者认为不存在某种外在的(或客观的)分配正义观念,以致我们一旦发现了这种分配正义观念,只要按照它的要求去做就行了。他也不认为分配正义观念需要建立在某种外在的(或客观的)权威上面,无论它是神法还是自然法。[2]也有学者主张,分配正义原则要摆脱主观性,就必须走向不带立场的程序正义。罗尔斯就试图通过原初状态和无知之幕的设定实现一种纯粹的程序正义,但后来也不得不承认无法完全摆脱实体正义的价值预设。

碳配额分配正义原则亦具有主观性。究其根本,是配额分配过程中所涉利益和价值的重要性或对人的效应是观念的或主观的,一般不能统一。碳配额是排放单位不可或缺的生产要素,没有配额其经营也就无法延续。碳配额还具有财产属性,无偿分配实际上就是非货币形式的国家补贴。政府要决定碳配额如何分配,就需要比较其投入产出效率,而这必然涉及价值判断。不同行业和同一行业的不同单位之间,究竟谁更应该获得配额资源?提供就业岗位、从事高科技研发生产、关乎基本民生、影响国家安全,哪一种贡献更大?平等和效率,哪一种价值应该优先?人类社会是一个超复杂系统,配额分配结果很难准确全面地预测,即使能够预测,不同主体对同一结果的判断也存在差别。学者相对理性客观,但基于各自的经验、理论、好恶等,得出的结论也各不相同。因此,碳配额分配正义原则难以摆脱主观性。

(二)竞争性

分配正义在现代属于价值论范畴,正义追求下涵括多种价值目标且须对其中的价值冲突作妥善处理。而正当价值实质上是抽象化、神圣化的利益衡量,因此分配正义原则某种程度上就是对不同利益的选择和协调。按照罗尔斯的理解,“这些原则将调节所有下一步的协议,明确规定他们可加入的社会合作形式和他们可建立的政府形式”[3]9。分配正义原则一旦在政治和法律实践中得到确立,就会在其指引下衍生出社会分配的实际规则,进而决定公共利益的分配结果,因此社会中不免存在相互竞争的各种分配正义的原则主张。在论证这些原则的正当性时,“出于对自洽性的追求,每种理论都只强调一种人类价值,在实施层面,这往往导致意识形态之争”[4]。究其实质,分配正义原则理论和意识形态之争的背后是更加真实残酷的利益之争。

碳配额分配正义的不同原则间亦存在竞争。碳配额总量有限,无法满足所有排放单位的需求,正因如此才能创造出市场需求并催生交易,但利益竞争也难免如影随形。在强烈的利益驱动下,所有排放单位都有尽可能多地获得配额的内在需求。但总额确定后,它们彼此所进行的正是典型的零和博弈,激烈程度自不待言。因利益难以兼顾,各种分配原则间难免产生竞争,很难找到能被各方共同接受的理想方案。现代社会要解决这一困局,离不开哈贝马斯所主张的民主商谈。碳配额分配的所有利益相关者,均应获得平等参加谈判的机会,且应允许各方彼此施加影响,最后还应为各方利益创造大致平等的实施机会。当然民主商谈并不总能解决问题,最后可能还是需要诉诸权力决断,即由政府决定采用何种分配原则。

(三)特殊性

分配正义原则由分配对象和所处环境内在决定,具有特殊性。在社群主义者看来,“不同的善应该由不同的主体,依照不同的程序,出于不同的理由来加以分配”[5],因为“任何人类的社会实践都是地方性的,这决定了人类社会的正义原则与观念也是多样性、特殊性和地方性的”[6]。归根结底,没有放之四海而皆准的唯一的分配正义。但坚持特殊性不能走向相对主义,“尽管唯物史观视野中的正义理念受制于经济基础和历史情境而具有相对性,但也不能把这一观点教条化、绝对化,以特殊性代替普遍性,认为正义问题不存在、不可认识、没有价值”[7]。分配正义特殊性的直接影响因素是社会目的,“在一个社会确立了正确的社会目的的情况下,只有符合社会目的的分配才是正义的,符合社会目的的程度越高,分配的正义程度就越高”[8]。我国碳配额分配正义与其他国家有共性但不完全相同,且会随着社会发展而变化,根本原因就在于此。

碳配额的分配正义原则当然也是特殊的,即便采用某种普遍的分配正义观念,也必须根植国情才能梳理出其特殊内涵。如上所述,这种特殊性主要体现在分配应符合其当下所处社会的主要目的。某种程度上,社会目的就是政治和法律系统确认要保障实现的社会利益,而努力符合社会目的其实就是对这一指引的服从。我国当前的社会目的是什么?党的十九大报告指出,我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记强调,必须坚持以发展为第一要务,不断增强我国综合国力。显然,发展是我国社会当前的主要目的,而且要实现经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的全面发展。我国碳配额分配正义原则的任务就是要妥善处理分配过程中的利益冲突,同时维护好社会所需的经济利益、政治利益、文化利益、社会利益和生态利益,从而实现其全面平衡可持续的发展。

二、我国碳配额分配正义原则的内容

个体和社会都能够表达分配正义诉求,且两者之间容易形成张力,[9]我国碳配额分配应同时考虑排放单位个体和社会整体的正义诉求。前者无需赘言,而鉴于我国的政治体制和文化传统,政府应是社会整体的最佳代表,又是碳配额分配活动的主导者,因此后者可从政府角度予以考虑。

降水预测分析如图6。年降水Hurst指数均小于0.5，呈较强的状态反持续性。未来周期内，新疆、北疆、南疆年降水均呈显著减少趋势。

(一)排放单位角度的贡献应得原则

政治哲学中从个体角度提出了三种基本的分配正义原则,即平等、应得和按需。从理论阵营看,自由主义者强调平等原则,社群主义者倾向于应得原则,而马克思主义者推崇按需原则。普通大众基于生活经验很容易产生一种疑惑,所有的社会益品都应按照一种原则进行分配吗?在这个问题上,多元主义主张更有说服力,不同的社会益品最好是按照不同的分配原则进行分配。[10]从排放单位角度,我国碳配额分配应遵循以贡献为基础的应得原则。首先,按应得分配的观念由来已久,其内涵大概可表述为“人们应当(ought to)得到他们应得(deserve)之物”[11]。给予排放单位应得之配额,既符合其心理期待和正义感,也符合绝大多数人心中的道德观念。其次,碳配额并非公民权利或基本需要之属,若将其平等分配或按需分配,显然既毫无效率,更无法实现碳交易的目的。最后,以贡献作为分配的道德基础,在许多分配领域都被采用,适用于碳配额的初始分配亦同样具有可操作性。

碳配额分配若实行贡献应得原则,首要问题是排放单位的贡献应如何识别计算?碳配额分配时存在无偿和有偿两种机制,其贡献表现和衡量方法并不相同。在配额无偿分配时,应全面考察排放单位对社会发挥的各种实际影响。一方面,排放单位向社会提供着不同类型和质量的正价值,既包括产品、服务、就业、税收等“显价值”,也有产业链闭环、投资信心提升等“隐价值”;另一方面,排放单位也难免对社会产生负价值,如污染物排放造成的环境负担和碳锁定带来的路径依赖等。对排放单位的社会贡献的认定不能偏废,应包括其带来的正价值和负价值。考虑到碳交易的目的是以尽可能低的社会成本来实现减排目标,因此碳配额分配时应着重考察排放单位对该目的所作出的贡献。简言之,应将配额授予有助于社会经济利益和生态利益增长的排放单位,排放单位获得配额的道德基础和核算依据正是其对经济增长和生态改善的贡献。

全国碳市场目前实行配额无偿分配,其具体规则基本遵循了贡献应得原则。以《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》为例,从计算公式“机组配额量=供电基准值×机组供电量×修正系数+供热基准值×机组供热量”可以看出,排放单位在同样的年度基准值下,其实际供电量、供热量越大,所获得的配额也就越多。其中,基准值能够衡量排放单位对碳减排等生态改善的贡献,实际产出量标志着其对社会经济增长的贡献。而负荷(出力)系数修正系数、供热量修正系数、冷却方式修正系数等的设置,则分别可以将火电机组参与电网调峰和保障可再生能源上网、燃煤热电联产增加供热量以及替代燃煤小锅炉和散煤、在缺水地区使用空冷从而减少水资源消耗等其他社会贡献纳入分配考虑。综合来看,排放单位所获得的配额数量基本取决于其以经济增长、生态改善为核心的社会贡献种类和水平,这种分配理念在实践中也得到了分配对象和社会公众的普遍理解和认可。

在配额有偿分配时,排放单位的贡献衡量可大幅简化,即主要看其为获得配额所支付的价格。在市场经济中,支付价格与社会贡献在某种程度上可以通约,它可以通过市场机制转化为其他形式的社会贡献。问题在于,除了考虑支付价格可以带来的正面作用,还必须认识到配额分配和使用不当可能带来的负面作用。有偿分配同样包括两种方式,即固定价格和拍卖,严格来讲后者的市场化程度较高。如果采用固定价格分配,价格之外的贡献情况应在确定分配数量时予以考虑,基本可以类比无偿分配时的情况和方法。如果是拍卖分配,则须精心设计拍卖规则,通过设置准入条件、限拍数额等对价格以外的因素进行调控。总而言之,有偿分配时的价格信号可以简化贡献衡量,但出价无法全面反映排放单位的社会贡献情况。必须考虑价格之外的其他因素,如个别市场参与者可能企图囤积居奇等,以避免完全市场的潜在缺陷。

(二)政府角度的社会利益最大化原则

从政府角度看,尤其是按照社会主义的道德观,碳配额分配应遵循社会利益最大化原则。究竟什么是社会利益?社会是否可以成为利益主体?诺齐克等学者认为社会并不是可以拥有利益的生物体,反对用社会利益的提法去赋予牺牲个人利益的正当性。社群主义者则持相反观点,认为各种层级的共同体是客观存在的,共同体先于个人而存在。在经验层面,我们似乎可以观察到各种作为共同体利益的社会利益。但这毋宁称之为是一种错觉,这些所谓的社会利益无非是所有或大部分社会成员享有的某种利益。社会利益不应被界定为是以主体为标准的利益种类,不是指代社会整体享有的利益,否则无法解释为何很多社会利益仅由大多数而非全部社会成员所享有。社会利益应该是一种利益集合状态,是社会中所有个体或局部利益的总和,是“众多个人利益、集体利益的有机统一形成了社会利益”[12]。在碳配额分配时,社会利益在主体上包括排放单位和其他社会成员,涵盖我国社会中的所有微观主体;在内容上包括经济利益、环境利益、安全利益、文化利益等,涵盖所有的利益类型。

那又该如何实现社会利益最大化?有一个常见的误解,认为社会利益最大化需要正确处理个体利益与社会利益的关系。学者们主要有两种观点,一是认为社会利益由个体利益构成,社会利益不能对抗个体利益;二是强调共同体的价值高于个体价值,主张社会利益优于个体利益。笔者认为,社会利益与个体利益的冲突是一个伪命题,所谓“个体利益与社会利益的冲突”实际上只是个体与其他社会成员间的利益冲突,无非是其他成员可能在数量上占据了大多数,因此我们含混地将其标记为社会利益。如上文所述,社会利益其实是所有社会成员利益的集合,而并非特指社会共同体的利益。故社会利益最大化原则的主旨应是让尽可能多的个体获益,或者是让同一个体尽可能多地获益。最理想的情况应该是达至帕累托最优,即已无法在不损害任何既得利益的情况下增进新的利益。但这种情况较为罕见,社会益品分配中存在利益冲突才是常态,实现社会利益最大化一般需要特定主体依据某种价值标准衡量取舍多元利益。

碳配额分配中的利益冲突较为集中,主要是作为资源利益的碳配额在不同排放单位间的分配冲突。表面上看是各排放单位都在争取碳配额,是不同社会主体间的同质利益冲突,但由于在不同分配原则下,最终排放单位整体产出的利益种类和数量构成不同,故实际上还隐含同一社会中各种异质利益的冲突。此时该如何实现社会利益最大化?一方面,因配额总量有限不能满足所有排放单位所需,因此分配原则应能实现排放单位整体社会贡献的最大化,在等量碳排放下为社会提供尽可能多的产品和服务,不能只看经济利益这一个指标,这是社会利益最大化的第一层含义。另一方面,要注意社会利益最大化不是遵循狭隘意义上的功利主义,不能只追求利益产出的总体结果,更要看分布状态是不是符合正义观念,这是社会利益最大化原则的第二层含义。此时,按照贡献应得原则进行配额分配的正当性亦可得到证明,因其既可使社会利益实现某种标准下的最大化,又能使排放单位得其应得,符合社会广泛流行的正义观念。

碳配额分配中的利益冲突应该由谁并按照谁的价值标准来判断和处置?从三类主体即国家、社会和市场的立场和能力对比来看,将这种判断权赋予政府可谓是一种必须。尽管政府自身存在利益诉求,可能因政绩考核等原因而与排放单位形成合流,个别官员还存在能力局限、狭隘偏见、受到腐蚀等问题。但相较而言,政府却是社会利益最不差的代表,只是要认真考虑应如何有效规制其正当履行职能。第一,由政府来判断和处置更加公正。按照程序公正的一般要求,冲突解决者应具有类似于法官的中立地位,对特定利益不应有基于自利的明显倾向。对政府而言,广泛的治理义务使其能够同时关注并促进企业、公众等多元主体的各种利益。第二,由政府来判断和处置更有效率。社会利益是动态变化的,其构成和权重会因情势而变化。而政府掌握的信息更为全面,处理问题的资源更加丰富,能够及时有效应对各种情况。在难以取得共识时,政府也有足够的权威来调和不同主体的决定从而平息争议。第三,政府应按照法所确定的价值标准进行判断和处置。利益判断不像数学计算一样客观精确,它更多地是一种主观性的价值判断和衡量,因此必须明确按照何种标准来进行。按照民主原则,碳配额分配中社会利益冲突应该由相关社会成员共同商讨决定,但主体数量过多时,则必须采取某种意见集中机制。法律作为公民经由政治系统作出的最严肃的共同决定,当然应该得到遵从;法律未直接或间接调整的,政府应该尽力组织民主协商,以期得出具有民意基础的结论。只有在紧急情况下,政府才应当行使其由公民授予的概括授权,依社会利益最大化原则来作出决断。

三、我国碳配额分配正义原则的正当性

(一)契约主义的证明

分配正义原则应该如何证明?有学者认为有道德几何学、外在权威和契约主义三种方式。[13]道德几何学方式遵循的是认识论上的基础主义,即在少数确定的公理基础上通过演绎推理发展出其他知识,该方式符合逻辑理性但目前无法做到。外在权威方式声称知识正确性来源于上帝或自然法等不容置疑的存在,但经过启蒙运动和功利主义的解构,这些已然不足以为正义原则背书。契约主义方式主张被选原则因被所有人一致接受而获得正义性,这是最能被现代民主社会所认可的证明方式。罗尔斯的正义原则实际上就是采用的这种证明方式,他推测具有相似道德觉悟和理性能力的人们,为了谋求自身幸福而形成普遍共识,都会选择平等作为最合理的实体正义原则。[14]哈贝马斯也是这样检验正义规范的有效性,“一切旨在满足每个参与者利益的规范,对其普遍遵守所产生的后果和不良效果,能够为所有相关者接受(以及这些后果对于那些知道有其他规范选择可能的人来说,是他们所偏爱的)”[15]。也有学者质疑,正义原则的接受和证明并不能等同,因此契约主义的证明并非没有问题。笔者认为,分配正义的本质在于其中的利益和价值冲突被合理平衡,被普遍同意的原则显然最能实现该目标,因此契约主义的证明很有说服力。

两项原则能够得到相关社会主体的同意。契约主义证明的关键在同意,首先最理想的是实际同意,也就是所有人都明确表示同意;其次是推理同意,即在无法采集个体意见时,从利益、偏好等关键变量合理推断的群体性同意,但是当群体意见都无法明确时,只能采用“无知之幕”式的假设同意。对碳配额分配正义原则的接受来讲,实际同意涉及排放单位和社会公众,因个体数量多且动态变化而无法实现,但次优的推理同意还是能够勉强做到。社会利益最大化原则因符合所有社会成员的共同利益,可以推断能够获得绝大多数人的同意。至于少数个体利益受损的主体,其反对亦不能成立。一是从人性角度看,利益受损者会反对所有对其不利的分配原则,并不仅仅是针对社会利益最大化原则;二是从利益角度看,社会利益最大化原则并不必然导致这部分主体的整体权益受损;三是从道德角度看,处于公正立场的社会成员没有正当理由反对这一原则。至于贡献应得原则,因其可以兼具效率与公平,同时有利于实现经济和环境目标,政府和公众应该都会同意;对排放水平低于行业基准线的单位来讲,因分配对其有利也不会反对;唯有排放水平较高的单位,出于维护自身利益的需要会反对采用该原则,但又显然缺乏正当依据。只要行业基准线设置合理,利益受损排放单位的数量将是少数,不足以影响整个社会就采用贡献应得原则达成契约。

(二)逻辑上可达致反思平衡

反思平衡是罗尔斯提出的正义原则证明方式,旨在弥补和加强契约主义证明的不足。所谓反思平衡,反思即反复思考,平衡是“道德直觉、道德原则和背景理论之间处于融贯一致和互相支持的状态”[16]。可见,反思平衡的证明力本质上来自逻辑自洽。狭义的反思平衡是指要在正义原则和道德判断之间形成一定程度的平衡。正如罗尔斯所言,“有能力的判断者”(a competent judge)作出的“深思熟虑的道德判断”(considered moral judgments)通常情况下是准确的。广义的反思平衡,则要进一步考虑那些与之互相竞争的正义原则。罗尔斯将其阐释为,“这个人已经考虑了我们哲学传统中那些最重要的政治正义观念,已经权衡了其他哲学和其他理由的力量”[17]。虽然反思平衡带有浓厚的主观色彩,欠缺客观性使其不能必然带来共识。但作为正义原则与成熟道德判断融贯性的思想验证,能够达致反思平衡的正义观念必然具有一定的逻辑自洽性和随之而来的说服力,能够在主观层面一定程度上证成特定的正义原则。由于目前尚无碳配额分配正义的其他原则主张,因此无从进行不同原则间的比较,暂时只能追求狭义上的反思平衡。

首先,两项原则符合当前中国社会普遍认可的价值观。碳配额分配须恰当处理公平和效率的关系,两项原则主要瞄准解决的正是这一问题。社会利益最大化原则主要是追求效率,其在处理利益冲突时的基本态度是优先保全更大、更重要的利益。这秉持了社会主义集体为重的价值判断,有别于西方个人至上的自由主义观念。但社会利益最大化并非功利主义,不是只讲效率不讲公平。而贡献应得原则着重保障的是公平价值,强调排放单位应该得其应得。但其以社会贡献作为应得基础,又较好地兼顾了效率需求。社会主义市场经济提倡效率优先、兼顾公平,两项原则高度契合这一基本伦理。其次,两项原则衔接互补,在价值追求上形成了坚实的相互支撑,可谓缺一不可。社会利益最大化是绝大部分成员的理性追求,也是所有政府执政与施政的基本责任。尤其对发展中国家而言,失去效率则其他正当价值也会岌岌可危。碳配额分配事关社会发展的方方面面,应当以效率为首要目标。而贡献应得原则所维护的公平恰是实现效率的必要条件,也是根本保证。只有二者结合,以社会利益最大化为目的,以贡献应得为手段,才能在结果和过程两个层面同时实现分配正义。

(三)实践中能提供明确指引

分配正义原则是实践性的,其产生源于现实中的分配困境,愿望是在社会中真正得以实施,最大挑战则是可行性问题。分配原则这样精细的齿轮组,要楔入运转不休且庞大复杂的社会机器,并对特定分配领域形成有效规制,显然不是一件容易的事。从共时性角度看,社会调整往往牵一发而动全身,且不同分配领域的利益格局多种多样,分配者面临的冲突样态存在较大差异。从历时性角度看,社会成员的正义观念并非固定不变,分配者处理冲突的外部条件亦在不断变化。因此,想用一种原则来解决所有分配问题太过理想化,而多元主义意味着原则工具的多样性和可变性,可将其灵活适用于不同的分配情景,以此保证其各自具有充分的可行性。分配正义原则要从道德或政治理想成为现实,需要各方面条件的配合。严格来讲,社会相关成员对原则内容的接受或同意,以及各项原则与社会主流道德的契合,都属于可行性条件之列。但无论是契约主义的证明,还是逻辑自洽性分析,本质上都停留在思想验证的层面。分配原则要真正得以实施,还需借助工程思维将自身衍化为可实施的具体规范。可行性问题的关键是原则内容应该能够对分配行为形成明确指引,以及实施分配时有充足的外部条件去落实原则之指引。

两项原则能够为碳配额分配提供明确指引。首先,可为排放单位间的配额分配及其冲突解决提供可行方案。碳配额分配的首要问题是应该以什么作为分配依据,而贡献应得原则主张以社会贡献作为依据,可谓抓住了“牛鼻子”。逻辑上顺延而下,对社会贡献如何衡量比较的问题,则可将其诉诸社会利益最大化原则。虽然不同主体对何谓最大化难免各执一见,仍无法完全摆脱利益判断的主观性,但确实提供了可接受和可操作的解决思路。其次,原则所涉及的利益衡量问题在技术上可以解决。考虑到主观效用,利益衡量自古以来就是巨大难题,但我们解决问题的方法和工具也在不断发展。何况利益衡量有时也并不需要完全精确,而是只要能够得出大小轻重的结论就已足够。一般来讲,同质利益的比较主要看数量,而异质利益的比较则要着重看其紧缺程度。现代社会建立了较为全面系统的监测和统计体系,对市场需求、产量产值、耗能数量、环境质量、污染物排放量等重要指标都能较为精确地掌握,利益衡量已不再纯凭感觉,大数据可以帮助分配者做出更为科学的决策。碳配额分配所主要涉及的经济利益和生态利益的衡量,既可以通过生产数量、碳排放量等指标直接计算,也可通过开发科学方法来间接换算。其中,异质利益衡量虽无法完全依靠数据,但现代民主能为各方提供充分的协商博弈机会。经由正当程序得出的分配结果,即使无法做到人人满意,也理应得到尊重和服从。

四、余论:两项原则的法律化

“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构,是一种合作体系中的主要的社会制度安排”[3]54。分配正义的实现主要靠社会制度,有赖于其分配利益和负担的基本功能。制度依其性质有多种类型,最正式的就是法律。我国碳交易正在从政策治理逐渐转向法律治理,相关规范都要考虑如何法律化。分配正义原则的法律化就是让自身的价值内涵成为分配制度的内在体系,按照法律的逻辑和形式将核心规范“转译”为法律原则和规则,从而实现伦理、事理和法理的有机结合,最终融入现有的法律规范体系。上述两项原则和法律原则有较大的相似性,其转化不存在明显障碍。在我国现行立法体制下,基本路径应是让两项原则成为碳配额分配制度制定者的背景信念,进而确立为立法的指导原则,最终内化于具体的分配规则。在内容上,我国碳配额分配制度在两项原则的指引下,既要赋予排放单位依贡献获得配额的法律权利,又要课以政府通过分配增进各项社会利益的法律义务,还应赋予公众充分的程序参与权。