乡村教师编制政策的执行困境与纾解之策*——基于政策网络理论的分析

方 红 杨文悦

一、问题的提出

建设一支高质量的乡村教师队伍是振兴乡村教育的必然要求。当下乡村教师队伍建设面临着教师补充、教师留任、教师发展等问题，而编制问题又是众多问题中的源头。政府多次颁布相关政策，提出创新乡村地区教师编制配备标准、依据实际情况对边远和艰苦地区按比例增核编制等要求，也形成了向乡村地区倾斜的教师编制政策。但在实际调查中，乡村地区教师编制短缺的现象仍然存在。有研究指出乡村学校成班率低，但对教师的需求不减，所招聘的编外教师大多是语数教师，由其同时兼任音体美学科[1]。更有数据显示，2020年全国有代课教师57，055 名，占乡村小学教师总量的3.24%，在中西部某些边远地区，代课教师比例高达50%[2]。以上现状反映出，乡村教师编制政策在执行中尚未得到整体性落实，合理配置乡村地区教师编制这一政策目标的实现还任重道远。

目前，对乡村教师编制政策的研究主要涉及以下三个方面：一是研究乡村教师编制的管理问题，认为乡村教师编制管理体制统筹层次低，难以适应学龄人口流动的状况[3]；编制管理主体众多，而各部门间价值各异，协同困难[4]；核编制滞后，存在需编不补与有编补充不及时等情况；编制分配和使用上固化，尚未建立动态的调整机制，编制使用效益低下[5]。二是研究乡村教师编制的标准，认为生师比与班师比相结合的配置标准执行力低下，无法满足乡村地区的结构性缺编[6]；提出应结合学科结构、年级、教师工作量等指标设计教师配置标准[7]105。三是关于乡村教师编制制度的优化路径，提出应遵循现有编制数量，打通区域间编制调剂渠道，设立机动编，建立编制周转池制度[8]；应激活编外渠道，提高编外教师的专业度与待遇[7]106；应着力培养具备音体美教学素质的全科教师，以应对乡村地区的特殊情况[9]。这些研究涉及乡村教师编制政策的各个方面，其中不乏有关政策执行的分析。在分析乡村教师编制政策执行问题时，已有研究归因于或是财政紧缺，或是制度不完善，也有相关研究注意到不同执行主体在编制政策执行中观念和行为逻辑的差异，但其仅仅停留在现象的描述上，并未对各主体的执行行为与互动进行深入分析。

乡村教师编制的配置与使用是否规范合理很大程度上取决于政策的完善与推动，但政策不是以线性、单一的方式发挥作用，而是会受到价值观念、主体关系等多方面影响。这也符合党的二十大报告中“现代化治理”的特征，即由政府权力的单向传递转变为多元主体的协商，在教育治理领域实现国家力量、市场力量和公民社会力量的制衡[10]。乡村教师编制政策是国家治理乡村教育的重要方式，其执行过程也具有显著的多元主体特征，运用多角度的分析框架有利于明确各执行主体所形成的网络背后的价值冲突、资源配置和利益关系，以促进乡村教育的现代化治理。因此，本研究基于政策网络理论，聚焦于乡村教师编制政策执行过程中各行动主体所面临的困境，剖析执行困境发生的深层原因，并据此提出纾解之策。

二、理论介入：政策网络理论与分析模型

（一）政策网络理论

政策网络理论是分析公共政策的经典理论，代表学者是马什（Marsh）和罗茨（Rholes）。在政策网络理论视域下，政策的有效执行不能单靠中央政策制定者的强制性影响，也应重点关注政策执行过程中政策执行环境、政策执行结构和各个执行主体之间复杂关系对政策执行结果的动态影响，突破了“自上而下”和“自下而上”传统政策分析路径的局限性。政策网络理论蕴含政策网络环境、政策行动主体、政策网络结构、政策执行结果之间的辩证关系，政策网络环境影响着政策网络结构与政策行动主体的行为；政策网络结构由政策网络环境、政策行动主体的互动行为所塑造；政策执行结果则是政策网络环境、政策行动主体和政策网络结构共同作用、动态发生的结果。

（二）乡村教师编制政策网络的分析模型

乡村教师编制政策是一定时期内推进乡村教师编制工作的主要依据，而政策执行则是使政策目标转化为现实的桥梁。由于我国教育民主化进程的加快、乡村教师编制制度公共属性的凸显，越来越多的主体在乡村教师编制政策的执行过程中发挥着作用。在这一过程中，各政策执行主体围绕着政策目标、依据自身所占有的资源和利益需求展开着互动，并形成某种固定的关系与互动模式，影响着政策执行的结果。可以发现，乡村教师编制政策的执行过程具有显著的网状特征，其本身就是一个由政策网络环境、政策行动主体、政策网络结构、政策执行结果构成的整体系统。鉴于此，本研究采用政策网络理论，关注教师编制政策执行过程中的网络环境、行动主体、网络结构间的辩证关系和三者对执行结果的影响，构建了乡村教师编制政策网络的分析模型（详见图1）。

图1 乡村教师编制政策网络的分析模型

政策网络环境指的是影响特定教育政策网络的外部因素，包括政治、经济、意识形态、知识、社会心理和文化[11]，这些因素渗透影响到各行动主体的行为和随之形成的政策网络之中，最终作用于政策执行结果。

政策行动主体是参与政策制定和执行的主体，代表学者马什和罗茨将政策行动主体区分为五种类型，分别是政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络[12]5。在乡村教师编制制度的政策网络中，政策社群以中央政府部门为代表，发挥着总指导的作用。府际网络以地方政府为主，其向上承接着中央政策，向下面向乡村学校配置教育资源，并将执行中的问题反馈给上级部门，以促进政策的完善。生产者网络由提供公共服务的乡村学校构成，其既是上级部门制定和实施政策的对象，也是建设乡村教师队伍的场所。因此，乡村学校在政策网络中发挥着对上级部门传达需求，对乡村教师提供服务的作用。专业网络由专家学者构成，在政策执行网络可发挥出“上通下达”的智力支持作用，如对基层进行科学调研、向政策社群建言献策、为府际网络提供专业指导。议题网络的成员较为松散，如新闻媒体、公民、乡村教师等众多人员，彼此之间依赖性弱，在政策网络中主要是通过参与公共事务表达自身诉求。

政策网络结构是网络行动主体之间实际的或潜在的关系型态[13]20。政策网络结构的形态表现为政策行动主体间的整合程度和开放程度，前者是指各行动主体对政策所持思想观念、目标的符合程度，后者是指各行动主体间的互动与接纳程度。这两者的不同组合，使政策网络呈现出高整合高开放、高整合低开放、低整合高开放、低整合低开放的形态，分别具有封闭、抵抗、竞争、开放的特征[12]6。一方面，具有稳定特征的政策网络结构渗透影响着政策行动主体的观念和行为，形塑着政策过程和结果；另一方面，政策网络结构的特征也是在政策行动主体的互动中生成的。

政策执行结果是政策网络中各要素共同作用、动态发生的结果，具有可调适性。实际上，政策行动主体的行为和随之而形成的政策网络结构、政策执行结果也会对政策网络环境产生影响，但这一影响的发生周期长、见效慢。

综上分析可见，乡村教师编制政策的执行过程直接关系到中央政府、地方政府、专家群体、乡村学校、乡村教师多个主体，涉及政策执行环境、行动主体、网络结构多个方面，一旦某个环节出现偏差便会衍生出“编外用师”等与政策初衷相违背的执行结果。其中，政策行动主体是诠释政策执行结果的直接变量，政策网络环境和政策网络结构通过作用于政策行动主体发挥作用，是影响政策执行结果的间接变量，三者间的辩证关系共同影响着乡村教师编制政策的执行效果。

三、乡村教师编制政策的执行困境

如前所述，在政策网络理论中，乡村教师编制政策各行动主体在政策网络中的位置、资源、利益诉求各不相同，在特定政策网络环境和政策网络结构的影响下，会采取不同的执行行为，直接导致政策执行的偏差。

（一）政策社群颁布文本的执行效力欠缺：政策工具单一与政策内容模糊

在政策网络理论视角下，政策社群所颁布文本的执行效力是顶层设计与地方执行得以衔接的关键。然而在实际执行过程中，“顶层设计”政策工具的单一，政策内容具有一定的模糊性，影响到了中央政策文本在执行中的效力，导致政策顶层设计与地方执行的衔接受阻。

政策社群在政治上占有绝对地位，主要依靠政策工具来实现政策目标。政策工具包括强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。强制性政策工具主要指规则、命令，自愿性政策工具以协议和协商为主，混合性工具则包括劝诫、补贴等形式[13]16。一方面，乡村教师编制政策目前所使用的政策工具较为单一，大多为强制性政策工具和片面的混合型工具，以自上而下的命令控制为主，重宣传、劝诫而轻补贴，强调高效配置师资的积极意义而忽视乡村学校的实际困难。尽管强调了乡村教育的重要性，但与其他执行主体的政策实践存在较大差距，一味地宣传反而会引起基层执行者的反感。另一方面，乡村教师编制政策的模糊性主要体现为政策内容配套性不足，大大减弱了中央政策文本的约束力与权威性。如在编外教师管理和监督体系等政策内容上，我国在提出“财政供养人员只减不增”这一原则后，并未建立起科学统一的代课教师常态化管理办法。这一机制性缺陷使得地方政府和乡村学校要么固守扩编红线，有缺不补；要么抱有“法不责众”的心理，有编不补，以低薪聘请代课教师。除此之外，以乡村教师编制政策中核编这一政策内容为例，尽管政策文本中要求“三年一核”，各省、县也允许教育部门根据人口数量变动和经济发展情况对教师编制进行调整，但政策文本中并没有明确规定核编工作的监管主体和应对措施，加之核编这一政策要求实施起来调查周期长、涉及地域广、突发状况多，会耗费众多人力、物力、财力，政策行动主体也就失去了严格执行的强烈动机。

（二）府际网络的执行乏力：县域执行主体间的统筹失调

乡村教师编制政策的府际网络在县域一级包括编办、财政、教育多个部门，是使政策目标转化为政策现实的重要一环。府际网络中的多元主体分别掌管着建设乡村教师队伍的资源，但对于乡村教师队伍建设这一工作的价值判断存在差异，利益诉求各不相同，常常产生博弈行为，很大程度上造成了乡村教师编制政策的执行乏力。

依据资源依赖理论，组织之间的资源配置情况对组织之间的依赖关系具有决定性影响[14]。在本应横向协同的各部门中，县级财政和编办部门掌握着财权人权等关键教育资源，享有更大的话语权，但县级财政和编办部门首要目标是缓解财政压力，减少财政支出以完成部门目标。地、县级教育局作为地方基层政府教育行政部门的领导，既是教育政策的执行者，也是地方教育发展的引领者，处于条块结合的中心地位[15]。财权和事权的不对等使得地方教育行政部门陷入“权力中空”的尴尬局面，教育行政部门具有发展地方教育的责任，却没有统筹协调同级部门的权力，在与县级财政与编办部门的博弈中始终处于弱势状态，影响到乡村教师队伍建设的方方面面。在教师招聘中，仅有36.4%的校长认为本地区的教师招聘是由教育行政部门在主导。在编制核定过程中，也只有62.9%的校长认为本地区的编制核定是由教育行政部门在总量内统筹，还有大量地区则是由编制管理部门直接分配到学校[16]。在一项“特岗计划”的执行调查中有教育局的人员表示，在招聘教师的过程中，教育部门唯一的工作就是“领人”[17]。招聘新教师、配置教师编制等工作的出发点在于教师的合格与否和实际的教育需求，在实施中却受到府际网络间执行主体权力不对等、持有资源和教育投入意愿的影响，博弈行为时有发生，忽视了教育工作的特殊性，大大减弱了执行力度。

（三）生产者网络的变通执行：执行矛盾与路径依赖下的应对举措

乡村学校作为提供教育服务的生产者网络，一方面处于科层制组织之中，应无条件遵守政策文本的初衷和指导思想；另一方面，乡村学校直接面临着复杂的乡村教育情景，远离决策中心而难以实现问责，享有一定的自由裁量权。当普适性的中央政策文本下沉至乡村学校时，易与异质性目标群体的需求产生冲突，乡村学校考虑到教师编制政策总要求与乡村教育现实困境的矛盾，在历史路径、人情关系和执行主体默许的诱导下，最终采取了“编外用师”这一变通执行举措。

一是乡村学校的变通执行源于“唯上性”行政逻辑与“促发展”教育逻辑执行矛盾所带来的现实困境。在乡村教师编制政策网络中，政策社群、府际网络和生产者网络构成了“中央—地方—基层”这一典型的阶梯式科层组织，权力的纵向运行给乡村学校施加了巨大压力，树立起“唯上性”意识是乡村学校的应有之义。然而，在县教育局—乡镇中心学校—乡村小规模学校垂直式分包分管格局下，上级部门所提供的编制数额与乡村实际需求是脱轨的。在乡村教师补充上，特岗教师多进入相对便利的镇区一级学校，处于资源分配最低端、教育薄弱的乡村学校反而缺少特岗教师的补充，教师队伍长期呈现老、弱、少的状态[18]。除此之外，一项专门针对乡村学校的研究发现，乡村地区存在岗位性缺编，在岗的教师日常工作量极大，具体表现为乡村教师的周课时量是城镇教师的1.6 倍，还要承担乡村地区寄宿制管理、关爱留守儿童、教务行政等工作[2]2。由此可见，盲目的唯上给乡村学校带来的是“无钱养人，无编做事”的现实教育困境，这与乡村学校“促发展”教育逻辑产生了冲突。

二是路径依赖为乡村学校的变通执行提供了历史借鉴。制度经济学认为，政策是依赖于初始条件而发生变迁的，具有自我积累、自我强化的性质，也就是路径依赖的特征[19]。我国乡村地区曾出现过民办教师、代课教师等“编外用师”的补充形式。21 世纪以来，“一刀切”的清退方式遭到了农村教育现实的抵制，从而转变为弹性清退。此后，农村地区一旦出现师资短缺，“编外用师”的现象便会随之出现，始终未从根本上解决这一问题，俨然已成为我国教师编制制度的路径依赖举措。同时，虽然编外用师这一行为违背了政策初衷，但在县域政府与乡村学校共同明确了开齐开全国家课程等基本教育要求紧迫性的背景之下，府际网络默许了编外用师的行为，这一弱惩罚的态度使得乡村学校对该路径的依赖性与适应性逐渐增强，从而实现了编外用师体系的延续与再生产。

（四）专业网络的智力支持缺位：专家学者在政策网络中居边缘地位

专业网络在乡村教师编制政策网络中可以增强政策社群所颁布政策文本的科学性，促进府际网络执行的精准与高效，指导生产者网络提供更加优质的教育服务，促进政府部门与议题网络之间的信息交流，扩大公众对政策的参与度与认可度。然而，在教师编制政策执行网络中，专业网络实际上处于边缘位置，专业能力未得到有效发挥。

首先，在辅助教师编制政策制定与执行上，尽管专业网络通过调查研究、报告的方式提供建议，但其往往囿于研究区域的差异，而难以形成统一可广泛推广的措施。有学者认为，应将教师编制独立于事业编制，使编制能够更好地服务于教育事业发展，如免费师范生政策采用的专门编制渠道[7]105；而有学者则以效益为出发点，提议全员取消教师编制，动摇了教师作为公共服务行业的职业根基[20]。其次，在转译政策促进公众理解上，专业网络也未能及时且科学地转译中央政策文本，为府际网络的执行提供操作性建议，如2014年所提出的针对小规模学校生师比和班师比相结合的核编方式，在实际执行中由于缺乏科学的认知与操作性指导，往往是一刀切地采用生师比的方式核对。最后，在传达政策收集反馈信息上，以教育部网站所收录的有关乡村教育“政策解读”专家文章为例，专业网络过于重视宣传政策的潜在价值，而较少关注政策目标群体的需求和困境，如当下乡村地区结构性缺编的问题迟迟未能在制度上得到反映。因此，专家网络在乡村学校、乡村教师群体之间认可度较低。

（五）议题网络的结构缺失：乡村编外教师在政策网络中的集体“失语”

乡村编外教师是乡村教师编制政策议题网络的主要成员，其意愿和参与度很大程度上制约着政策执行结果。然而，在现有的乡村教师编制政策网络中，乡村编外教师常常被视为被制约和管制的对象，而未充分挖掘乡村编外教师自身的能动性，忽视了乡村编外教师群体的基本情况、对政策的意愿和政策参与度，使得乡村编外教师在政策网络中始终处于结构性缺失状态，大大增强了政策实施过程中的不确定性。

一是就乡村编外教师的基本情况与政策意愿而言，一项关于代课教师群体的研究发现，大部分乡村代课教师是受校长或其他教职工“邀请”的当地已育女性，代课教师这一职业既能满足其养育的需求，也能获取一定的经济报偿[21]。也就是说，乡村代课教师虽是乡村学校体制内的“局外人”，却是乡村社会的“局内人”，在乡村场域具有一定话语权。教师编制政策中清退代课教师的政策要求从长远上看有利于乡村教育质量的提高，却在短期上损害了代课教师及其相关群体的利益，涉及乡村学校在编教师与编外教师这一隐藏的利益链，难以得到目标群体的认同，这成为政策执行的隐形障碍。

二是就乡村编外教师对政策网络的参与度而言，乡村编外教师属于教师队伍中的弱势群体，其社会资本较为匮乏，在教师群体中地位较低，职业认同、薪酬、专业发展水平都比在编教师水平要低，对公共事务的参与度也较为有限。一项调查教师诉求的研究分析了人民网“地方领导留言板”上的数万条留言，其中乡村教师群体占教师总数的70%，但有关乡村教师的留言只有25%[22]。由此可见，整个乡村教师群体对公共事务的参与度都较低。

综上分析，各政策行动主体置身于不同的执行环境中，生发出不同的执行行为，面临着不同的执行困境，最终导致了偏差执行结果的发生。在政策网络理论中，各政策行动主体的行为不仅是个体意志的体现，更是政策网络内部政策网络环境和政策网络结构“意义建构”的产物。因此，为规避偏差执行结果的发生，在分析政策行动主体执行困境的同时，也应进一步明确政策网络环境和政策网络结构对政策执行结果间接而深远的影响，并据此针对性地净化政策网络环境，完善政策网络结构。

四、纾解之策：乡村教师编制政策执行困境的破解

通过分析乡村教师编制政策中各政策行动主体的执行困境，有助于我们更好地审视政策网络环境、政策行动主体、政策网络结构之间的辩证关系。从政策网络理论的视角出发，依据图1 所示的辩证关系，为规避偏差政策执行结果的延续，应以法理治情理，以多元开放破单一封闭，以价值共识统筹多元利益，净化政策网络环境，畅通政策网络结构，协调政策行动主体关系。

（一）规范政策网络环境，以法理治情理

通过再现乡村教师编制政策中政策行动主体的执行行为发现，政策行动主体偏差行为无一不是受到特定政策网络环境和政策网络结构的影响，具体表现为政策决策过程的中心化和“人格化”这两大固定行为倾向，反映出科层制与关系网络并存的政策网络环境特征。科层制环境中上级命令的唯一性、中央政策的权威性，使得其他政策行动主体具有服从上级命令的倾向与义务，在面对复杂的执行环境时，倾向于依据“模糊性”的中央政策文本进行“一刀切”的执行方式。政策网络环境中情理对法理的压制，使得基层执行者更愿意维护人情关系而违背政策初衷。

首先，针对我国政策决策与执行环境的特殊性，应充分发挥科层制治理机制的正向功能，力求政策制定和执行的理性与专业化。科层制组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”[23]。因此，应充分完善教师编制政策的规章制度，以保证执行行为的稳定与规范。同时，我国幅员辽阔，各县市发展差异较大，政策社群难以制定精细与操作性强的政策文本，但中央政策文本具有高度权威性、影响力大的特征。因此，在保障政策文本原则性的基础之上，应完善政策文本的细则与监督体系，及时接受地方政府的反馈意见，对下级部门的执行行为施加适当的行政干预，通过考核机制、制约监管等制度约束将政策行动主体拉回既定的政策目标上。其次，应科学运用政策工具。教师队伍建设是一项事关社会公共利益的事务，应采取强制性政策工具，以严格的规章制度保障府际网络的执行。同时，应辅之自愿性政策工具中的补贴形式，给予乡村编外教师常态化的补贴津贴，采取人道主义的清退方式与管理办法，以增强基层执行者的执行意愿与动机。最后，乡村学校应发挥自身的督查功能，建立完善督导制度，主动规范乡村学校中的情理行为。督导群体曾任职于学校或教育行政部门，了解定编不易，具有政策执行的经验，这使得督导群体既可以基于情理去隐瞒编外用师、在编不在岗等偏差行为，同时也具有更多的经验去纠偏。因此，针对督导群体的双面性，应对督导检查员群体进行检查，筛选督导检查组的成员，建设一支专业化的督导队伍，规范情理行为。

（二）畅通政策网络结构，以多元开放破单一封闭

从我国乡村教师编制政策执行过程来看，各政策行动主体之间利益分配稳定，资源依赖性强，优势资源主要集中在政策社群与府际网络的关键部门。但政策行动主体对政策目标的认可程度不一且参与程度有限，专家网络和议题网络都未充分发挥作用，呈现出低整合度高封闭性的形态，具有竞争性的特征。具有竞争性的政策网络结构中，由于资源的封闭与价值观念的不同，极易导致资源分配的不均和各政策行动主体的冲突，从而影响政策执行结果。依据政策工具理论，政策网络中不同参与群体分别具有四大优势资源，分别是财政资源、行政资源、组织机构和知识信息[24]，充分利用各参与主体的优势资源，既可以促进政策网络内资源最大化，也可以增强各政策行动主体的参与度。

首先，政策社群的优势主要在于财政资源和行政权威。在以县为主的财政管理体制之下，乡村地区财政缺乏已成为执行困难的客观原因。因此，政策社群应针对不同行政级别和发展程度的地区设置针对性的教育经费拨款机制，其中最关键的一项原则是，行政级别越低、经济落后的地区，如偏远落后地区，其财政投入主体层次应越高，可以由中央或较高层次的政府直接下达，以防止非正式关系所发起的利益关系对制度规范的破坏。其次，府际网络和生产者网络的优势为组织机构。然而，乡村教师编制政策网络中府际网络统筹失调、教育行政部门权力中空的局面导致各部门间信息封闭，协作受阻。针对这一现状，应突出教育行政部门在教育管理体制中条块结合的核心位置，其在政策执行网络中直接面向教育资源的需求方，更有利于获取乡村实际信息并基于教育需求展开政策执行。因此，应确保教育行政部门在核对、配置教师编制上的主导作用，使得教师编制制度能够以促进教育发展为行动宗旨，高效嵌入乡村教育发展的实际。最后，专家网络和议题网络的主要优势是提供专业知识和信息。中央政策文本的“模糊性”要求专业网络及时向其他政策行动主体转译政策文本，为府际网络确定政策执行的目标，以增强基层执行者对政策的理解，避免政策文本在传达中的失真。同时，为加强政策执行的科学性与前瞻性，应充分发挥专业网络“智囊团”的作用，构建科学的乡村教师配置标准。除此之外，应充分关注乡村编外教师的实际需求，拓宽利益表达的渠道，畅通各政策行动主体之间的信息交流，关注农村教师对政策的评价与满意度，如通过大型问卷和电话访谈的方式获悉乡村学校与教师的需求与建议，以化解乡村学校通过变通执行对政策展开的“软抵抗”。

（三）协调政策行动主体关系，以价值共识统率各方利益

在政策网络理论中，政策行动主体的执行样态直接诱导了政策执行结果的发生，同时也反映了政策网络环境和政策网络结构。因此，协调政策行动主体间的关系对整个政策网络都具有积极意义。然而，在乡村教师编制政策的执行中，府际网络间的博弈关系、乡村学校内的情理关系、乡村编外教师的缺位状态常见于各政策行动主体之间。究其根本，是因为乡村教师编制政策涉及多个主体间的利益，各政策行动主体过于追求主体利益而主观贬损了乡村教育的价值，而未厘清教师编制的实质。基于这一执行现状，使得协调政策行动主体关系必须建立在“价值共识”的基础之上。

府际网络、生产者网络、议题网络是乡村教师编制政策执行的重要抓手，理应明确自己以非理性为基础“政治人”的身份。然而，对于这些执行主体而言，教师编制的功能定位呈现出泛化和功利化的特征。对地方政府及其部门而言，教师编制是重要的行政资源；对于经济发展水平较低的县级政府而言，教师编制意味着转移支付的经费；对教育行政部门而言，教师编制意味着配备师资的前提；对于教师个体而言，教师编制是生活保障与身份象征。在政策网络理论视野下，当拥有一定资源的政策行动主体价值观、利益诉求一致时，易形成一个高整合和高开放程度的政策网络，有利于政策行动主体围绕共同的政策目标疏通信息与资源。因此，要将乡村教师编制政策网络中的博弈关系、情理关系、缺位状态转变为合作关系、法理关系和多元主体参与的在场状态。一方面，应在政策网络内明晰教师编制的本质，就乡村教育价值的重要性达成共识。学校作为事业单位具有公共产品的性质，而教师编制政策则是服务于教育事业的制度安排，其首要目的不是效率产出，而是增进人民福祉。教师编制作为教育事业的重要要素，其突出属性为“育人”，主要功能为保障乡村教育师资和质量。另一方面，各政策行动主体应主动转变自身执行角色，认真倾听并考虑其他政策行动主体的困境和利益诉求，尤其是府际网络应由掌控者转变为协调者、服务者。只有明晰乡村教师编制政策“公共性”的本质，坚定乡村教育“为教育”的价值追求，让各个政策行动主体都认识到自身的社会责任，理解、尊重和包容其他政策行动者的处境与利益诉求，才能尽力实现公共利益和个人利益的平衡，以价值共识统率各方利益，从而实现教师编制政策的有效执行。

综观教师编制政策在乡村场域实施的现状和困境，警示我们，单靠政府部门单方面的强制推进，难以实现政策的初衷，还会因此而削减政府的公信力和权威，这与当前乡村教育振兴的初衷相违背。而政策网络理论为反思乡村教师编制政策执行过程提供了一种新的视野, 我们应为乡村教师编制政策制定与执行营造平等协商的氛围，注重多元主体的参与互动，并为之搭建沟通交流的平台，完善政策的监督和考核机制，以实现乡村教师编制政策的有效执行。