人民法院诉内“衍生案件”治理研——以“全过程”治理为解决进路究

唐 旖

(黑龙江大学 法学院,哈尔滨 150080)

在审判实践中,不正常增量案件带来的总讼程和总成本难以计算。审判环节冗赘带来的积弊不止是审判周期长、案件积压久,更隐形地伴随着对既判力的动摇和司法公信力的削减。此外,“案多人少”的问题长期存在且困扰着各级法院,另起炉灶的审理环节消耗大量司法资源。因此,衍生案件的治理在当前显得尤为重要。

一、问题的提出

经济社会转型发展导致法院案件数量持续上升,各级审理机关不堪重负。从初审来看,近30年间,伴随着法治进程,各项事务的处理被纳入法治化轨道,导致法院事权扩充[1]。具体表现在:可诉案由不断细化、补充,纠纷种类激增,新设专门审判。而后,经过初审法院审理的部分案件,基于各种因素,涌入到上一级人民法院或各级信访部门。面对持续增加的案件,考虑到我国的诉讼模式和基本国情,既不可能将举证、查明事实的责任完全推给律师、当事人以减轻审判人员的负担,也不可能对案件的受理进行限制[2]。为了应对实践中出现的问题,司法系统进行了多次改革,针对法院人员编制问题开展员额制,在人事上开辟出三条平行的道路:法官、审判辅助人员、行政人员,对司法人员建立起了激励和约束机制;针对案件实质审理,增设了简易程序、速裁程序、小额诉讼程序、认罪认罚程序,以案件的复杂程度、社会影响等因素为基准进行分流。前述的司法改革在现阶段取得了一定成效。随着改革逐步深化,我们需要转变观念,以应对新形势下的审判工作。

在制度设计的过程中,立法、行政部门通过审级制度的构建以及信访制度来维护正确的司法决策、纠正错误的司法决策、吸收当事人不满,但随之而来的还有一些不合理的增量。近年来,实务部门逐渐开始注意“非必要程序控制”的问题。2020年,最高人民检察院印发了《检察机关案件质量主要评价指标》,提出构建以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系,通过压缩非必要程序的方式控制办案效率[3]。2021年2月,中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解意见》提到要减少衍生诉讼案件发生,牢固树立“一个纠纷一个案件”理念,加大矛盾纠纷一次性化解力度,尽最大可能促进案结事了,减少上诉、申诉案件发生。衍生案件系指经过人民法院初审程序作出裁判后,因上诉、申请再审、发回重审、申请执行、申诉信访等事由,衍生形成的案件。

不合理衍生案件带来的社会问题是全面的、系统性的,偏安一隅,试图从单个环节中寻找出路的方式不利于从整体上化解问题。提出“全过程”治理,不仅仅是为了应对“案多人少”这样的显著问题,更是根本上审判效能的提升。本文拟对该问题进行初步探讨。

二、衍生案件在司法实践中呈现的样态

(一)司法实践中上诉率居高不下

司法实践中上诉率居高不下,大有冲击上诉程序本身制度价值的趋势。上诉程序有自身的程序价值和功能。首先,上诉程序最重要的设置目的是权利救济,双方当事人被赋予机会,可以通过二审再行寻求救济,以纠正一审判决的事实或者法律上的错误,甚至是程序上的不公正。其次,由于我国现行裁判生成机制,二审附带裁判过滤的功能[4]。此外,审理上诉案件上一级法院,不仅需要对事实和法律适用进行判断和认定,还需要在作出裁判时,综合全局,保障法律适用和解释的统一性。对于上诉的权利,我国法律仅仅做了形式上的规定,并未对上诉事由列举限制性条件,赋予了当事人较为宽松的上诉权利。在实践中,上诉动机却五花八门,如意欲通过上诉拖延执行、发泄情绪等等,使得上诉率常年居高不下。诚然,上诉程序承担着一部分吸收当事人不满情绪,缓和社会矛盾的责任,但仍要避免将上诉程序变为字面意义上“第二次审判”的趋势,以充分发挥程序本身的功能。

(二)“再审难”和“再审滥”现象并存

我国百姓自古以来就存在“信上不信下”的思维,古有直诉制度、“路鼓”“肺石”“邀车驾”[5],现有上诉、申请再审和信访。一方面,确实存在基层受制于内部人情、司法水平等多重可能影响公正决断的因素;另一方面,百姓在心理上更信服上级,显现出信任的“差序格局”[6]。申请再审这个行为本身并不困难,法院立案庭收到当事人再审申请后,根据“立案登记制”的要求,只要在形式上符合条件的就必须立案。但事实上,案件想要进入实质性再审是很困难的[5],当事人的心理预期却会因“立案通知书”而增加,错误将再审立案等同于进入再审,然而,经过至少3个月的漫长等待后,这其中大多数案件的当事人得到的却是驳回申请的裁定。过山车般的情绪很容易引发当事人更加强烈的不信任,一些当事人就开始走向通过申请抗诉、检察建议甚至是反复信访的路上,试图对司法机关进行施压以消除自己的“不公正”待遇。最终导致的结果是再审案件逐年递增、当事人反复信访、申诉缠诉。不但司法案件背后的矛盾没有解决,又派生出新的“民”与“官”之间的矛盾[7]。“再审难”“再审滥”看似表面上对立,却又实质性地“统一”了起来。

三、困境中的出路:“全过程”治理的展开

为了统筹解决各个环节,本文认为“全过程治理”的思路可以提供完整视角。

(一)立案

1.深化繁简分流改革

随着改革开放的深入,传统的分工方式已经不能适应新的时代发展。1992年10月,北京市海淀区人民法院首次进行了“繁简分流”改革试点[8],而最早的官方提法是在1999年。其中,提高审判效率是改革的具体目标,对准案件超审限积压的现实问题,“两便”原则是基本遵循,繁简分流是实现手段。经过了无数的论证、呼吁和漫长的试点后,小额诉讼程序于2012年增设,至今已运行十年有余。小额诉讼程序突破了我国法律的审级制度,对于符合条件的案件,简化审判流程,一审终审。然而,司法实践中小额诉讼制度运行却没有理想中顺畅。存在的问题亟待解决,繁简分流的改革也需要持续深化进行,繁简分流不仅能够在初审阶段保证法官有充裕的时间去处理疑难复杂案件,通过程序上的简化使得当事人尽快从诉累中解脱出来,更重要的意义在于为类案的研判打好基础。简单的、不容易产生衍生情况的案件“速战速决”,易产生衍生情况的案件分类处理,高效准备好应对方案,流程化解决问题。

2.原则上不接收再审

从建构审级制度的基本原理来看,越靠近塔尖的程序很大程度上是为了制定司法政策和服务于公共目的,而靠近塔基的程序则更多是直接解决纠纷,服务于私人目的[9]。高级别法院不仅需要应付属于自己管辖的疑难、复杂案件的审理工作,还承担着指导下级法院审判工作、业务标准的任务,大量已经有统一裁判标准的诉讼案件涌入高级别法院,不仅会增加高级别法院的工作量,还会动摇下级法院判决的权威性以及我国二审终审的制度设计,但对纠纷的解决并没有实质的帮助。然而,关于再审制度的规定,《民事诉讼法》进行过多次修改,却始终没有一根明确的主线,再审的目的呈现出多元而混乱的局面。在立法过程中,法律确定再审制度的目的为监督与纠错;在修法过程中,增加了维护既判力的目的;在推出指导案例过程中,又在裁判要旨中确定再审的目的为解决纠纷。这样一来,再审程序试图兼顾所有目的,张力不足。此外,各个目的内在又存在冲突,造成一系列的矛盾是无法避免的事[10]。在当事人大喊“再审难”的同时,对“再审滥”的批评也不绝于耳。

再审是特殊的纠错与救济程序,不应轻易启动,在我国审级制度的整体框架中,傅郁林对此总结为:“开前门、关后门”,即对一审程序放宽、对二审程序抑制、对三审程序则采取力控的措施,原则上关闭再审程序[11]。不仅应通过限制再审案件量的方式,影响当事人、代理律师的诉讼策略,也要严格限制再审事由,控制立案入门关。

3.正确引导当事人一次性解决纠纷

在立案阶段不能只着眼于当下的案件,就表面的纠纷进行裁决,要穿透纠纷本身。大多数当事人并不能准确识别纠纷本身的性质以及诉讼的范围,因此,需要及时向当事人释明诉讼请求的增补或变换,力图一次性解决矛盾和纠纷。这样不仅能够节约后续再次起诉需要投入的司法资源,又能早日解决当事人的问题,减轻当事人的诉累。

(二)裁判过程

1.合理分工,有序衔接

在司法裁断过程中,亲历性十分重要。有大量游离于法律本身却又深刻影响着诉讼的信息难以为外界查知。例如,对当事人的熟悉程度、案件背景、诉讼外纠葛,需要由承办案件的法官亲自感受并作出判断。

看似最基本的要求,在目前“案多人少”的高压态势下却变得难以实现。实际操作中,案件在审理过程中往往会被切割成独立的一小块一小块,由不同的审判辅助人员分工接续进行。这样的处理方式确实能够在一定程度上提高工作效率。但一方面,流水化的作业势必会消减诉讼参与人的信赖程度,尤其是在双方为自然人的案件中。另一方面,对当事人双方以及诉讼背景的充分了解才能有助于审判人员在裁判时作出更合适的判断。因此,在审判过程中,不仅要保证审理者连续,也要注重审判辅助人员的稳定,与当事人达成良性互动。

2.加强类案研判

需要进一步加强类案研判工作,统一司法有助于减少积案。对当事人而言,上诉、再审耽误时间,悬而未决也会带来心理压力。此外,审理上诉、再审案件法院所在地对大多数基层案件当事人,免不了长途奔波。如果不是想得到一个更加满意的结果,当事人很难有动机拖延诉讼进程。加强类案研判工作,可以让当事人对诉讼结果有合理预期,有助于减弱其上诉、再审意愿。此外,上级机关可在充分调研后,进行统筹性地梳理与研究,尤其是对高发的案件类型或质效数据突破合理区间的特定类型的案件。不同的案件有相应的处理策略,可针对类案的特点、发展趋势、审理要点等内容形成具体化的类案参考,供各级司法机关做出应对决策[3]。

3.熟悉正当程序原则的运用技巧

在处理司法案件的过程中,不可避免会出现法律、司法规范无法明晰、司法规则无法约束的部分,需要承办人结合自身审判经验、生活经历乃至个人观念进行判断。例如,对证明力进行评判,就是基于既有司法规范的有限自由心证。因此,虽然实质正义无法完全实现,但仍需要借助形式上的程序正义,以求得更大机会的实质正义。程序正义不仅有正当化结果的作用,也能增加裁判的接受性,尤其是对于要在裁判中承担不利后果的一方。法院在审理案件的过程中,需要为当事人提供充分的机会讲述案件事实,提出证据。不然,本应在一审程序中的解决的查明事实的问题就会遗留给二审程序。如果二审程序采取书面审理,不开庭调查的方式审理案件。客观上,可能导致事实不清,本应查明的事实没有查明;在主观上,当事人容易感觉到自己被忽视。因此,当事人只能通过其他渠道寻求救济,从而诱发本可避免的衍生案件[12]。

增加裁判可接受性需要贯穿从收案到执行完毕的每个环节,建构起完整的、正当的程序性保障制度,定会增加民众对于司法裁判的信赖和理解,自然,当事人也会心甘情愿选择息诉罢访[13]。

四、结束语

不合理“衍生案件”的治理旨在减少冗余审判环节,从根源上减少部分案件,提高审判效率。提高效率的一头缓解着法院案多人少的现实,另一头连接着涉诉群众的讼累。两造争诉,不可谓不疲。司法为民,对当事人的关怀,构成了每一次诉讼制度改革的思想起点。观念的贯彻需要制度间相互的协调,在对单个环节作出精细调研的同时,本文提出用宏观的视角,思考整体性的制度疏忽与制度间的妥善衔接。总之,诉讼作为一个纠纷解决机制,不仅承担着吸纳冲突和消解不满的功能,还肩负起社会治理的重任,当事人关于公平正义的需求与社会治理的公共目的之间并不存在根本性抵牾。在未来的程序设计中,不仅要更加注重审判程序的正当性和人权的保障,更要完成从单个环节治理到全流程质量控制的进阶。在长期的治理过程中,贯彻“全过程”思路。任何一项司法改革还应在实践中检验,在实践中发展,实现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。