农业基建项目财务管理的现状、问题及建议

罗子健 张 慧 刘红英

（作者单位：中国水产科学研究院南海水产研究所）

我国是农业大国，为实现农业现代化和2035 年远景目标，我国将“三农”问题作为工作重点，精准发力补齐农业发展短板。由于农业建设项目的投资金额大、建设周期长、管理队伍实力薄弱，所以确保项目资金安全使用、财务管理规范十分重要[1]。2016 年，财政部发布了《基本建设财务规则》和《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》，规范基本建设项目的财务管理，对竣工财务决算的审核提出了相关要求。2020 年，农业农村部废止了《农业基本建设项目管理办法》，推进农业建设领域“放管服”，落实了政府职能转变的部署。当前，实现农业基建领域的高质量发展、提高财务管理工作效能、探索项目管理新模式是未来的发展方向。

一、农业基建项目现状分析

（一）建设项目增速放缓

根据《中国统计年鉴》以及国家统计局发布的《中华人民共和国2022 年国民经济和社会发展统计公报》，我国第一产业固定资产投资经过一段时期的高速增长后，近年来的增速呈逐渐回落趋势。2022 年，第一产业固定资产投资额同比增长0.2%，低于第二、第三产业固定资产投资的增速10.3%和3.0%。从投资规模来看，第一产业固定资产投资占全国总投资的2.5%，近几年的占比都不超过3%，投资规模一直处于较低水平（详见表1）。

表1 2015—2022 年全国第一产业固定资产投资情况

（二）建设项目基础薄弱、发展滞后

从建设性质来看，2021 年我国农、林、牧、渔业属于新建性质的固定资产投资为33 387.23 亿元，占总投资的92%，远高于扩建项目的5.3%、改建和技术改造项目的2.3%。一方面，由于农业建设项目具有基础性、公益性的特点，项目完成后，未来较少进行升级和改造。另一方面，新建项目比重过大反映了我国农业基础设施薄弱、建设滞后的现状，现有条件无法满足生产与发展的需求，也是农业现代化建设进程的痛点所在（详见表2）。

表2 农、林、牧、渔业按建设性质分固定资产投资情况 单位：亿元

从投资分类来看，2018—2021 年我国农、林、牧、渔业固定资产投资的增长点主要集中在建筑安装工程投资上，保持了稳定增长。仪器工具购置的增速有所波动，投资力度不足，农业装备落后的局面仍待改善（详见表3）。

表3 农、林、牧、渔业按构成分固定资产投资比上年增长情况 单位：%

（三）建设地点分散，跨区域管理难度大

如前文所述，农业基本建设项目大多为新建项目，具有基础性的特点。同时，由于农业基建项目需要符合农业生产活动的规律，农业生产受到阳光、空气、热能、土壤、水和海洋等自然条件的影响，具有较强的区域性。近年来，为提升农业科研水平、收集数据、研究课题和促进学科建设，众多农业科研事业单位建立了分布广泛的野外台站，它们是科研单位的重要野外研究基地，但建设地点比较偏僻和分散。因此，农业基建项目具有较强的分散性，往往需要跨区域建设，建设难度较大，项目承担单位需要派管理人员前往异地进行招标、监管和沟通协调等工作，人力成本和管理成本较高[2]。

（四）建设项目的管理模式较落后

我国农业信息化的发展较晚，在1982 年才第一次在农业建设项目中运用了项目管理理念。如今，农业发达国家已建立全方位的农业信息管理体系，在建设项目管理中得到应用，从项目的可行性研究、项目立项、项目实施到项目验收设置了完整的信息化管理流程。同时，农业发达国家的投资主体不直接参与项目管理，而是聘请专业的项目管理公司提供管理服务，在项目的实施过程中提高了执行效率，取得了良好的效益。当前，我国大部分农业建设项目的投资来源为国有资本，业主“自建自管”模式是主流的管理方式，政府机关和事业单位从立项到项目验收几乎全程参与管理，仅在设计、施工环节委托社会机构提供专业服务。然而，各种政府投资实体的情况不尽相同，管理水平也参差不齐，在管理团队人数不足的情况下难以满足管理的要求，在项目实施过程中容易出现风险和漏洞，由此带来管理质量低下、耽误工期、超预算和腐败案件多发等一系列问题，从而导致项目执行的失败。

二、农业基建项目财务管理的主要问题

（一）财务人员较少参与项目前期工作

基建项目的前期工作包括可行性研究报告的编制、进口设备论证、初步设计和概算的申报等，周全的前期工作能为项目中期的实施、管理和后期验收创造有利的条件，可以提高施工效率，规避风险，确保项目顺利执行。然而，农业基建项目财务管理人员通常将工作重点放在项目的财务核算或者事后的审核控制上，项目可行性研究报告、初步设计和概算通常由本系统、本单位的基建管理人员负责编制或者委托给设计单位，财务人员没有参与项目的前期工作。同时，基建项目的资金额度较大，支付进度在很大程度上影响单位的总体预算执行情况，这也需要财务人员进行把控。事前财务管理的缺失，致使建设项目超概算、超面积建设的问题常有发生，还会导致无法顺利完成竣工财务决算编报工作。

（二）财会监督主责欠缺

首先，政府采购缺乏有效的财务监管。目前，很多农业单位的政府采购职能不在财务部门，财务人员未参与项目的招投标过程，未落实政府采购监督的要求。部分单位的基建部门负责政府采购，基建项目招标的实施和监管没有相互分离，增加了权力寻租、利益输送的隐患。其次，项目实施过程监管不到位。一方面，建设单位将监管业务委托给监理机构后，就很少参与其中。基建会计大多只对财务凭证等书面材料进行把关和审核，较少到施工现场进行察看和验证，因此无法核实工程进度等证明材料的真实性。仅凭现场管理人员的签字就形成了工程量进度付款审核文件，内部监督和财务审核流于形式，容易导致为了赶进度而虚报工程量的现象发生。另一方面，基建财务管理人员缺乏基建领域的专业知识。与常规财务审核工作相比，基建项目的专业性较强，涉及土建、水电和设备等领域，情况较为复杂。若基建财务管理人员只懂财务、不懂基建，将难以发挥财会监督的作用。

（三）竣工财务决算编报工作不到位

基建项目竣工财务决算是对项目建设成果、资金使用情况、资产价值核定过程的整体总结，属于建设项目财务管理的重要环节。目前，我国行政事业单位在编报基建项目竣工财务决算中存在以下问题：第一，重建设轻决算的现象仍然十分突出。一些单位领导没有充分认识竣工财务决算管理的重要意义，部分单位组建一个临时的项目组进行管理，没有配备专职的基建财务管理人员，导致无法编报合格的竣工财务决算。第二，竣工财务决算说明书的编写过于简单、内容不全。《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》要求竣工财务决算说明书应该包含项目概况等13 项内容，但建设单位大多只关注竣工财务决算报表的编报，不重视填写竣工财务决算说明书的相关信息，如没有详细说明项目历次审计、检查、审核、稽查意见及整改落实情况。第三，待摊投资分摊不合理。财务人员由于对建设项目缺乏充分了解，对待摊费用支出的来龙去脉把握不准，无法判断待摊费用的分摊归属，或者使用了错误的分摊方法，导致交付资产的入账价值不真实、不准确。

（四）项目验收、交付资产不及时

农业基建项目的验收过程包括工程竣工验收、项目初步验收、项目竣工验收和竣工财务决算审核。第一，农业基建项目的验收周期较长，导致固定资产交付进度缓慢，资产管理不规范，许多单位存在已投入使用但未交付的基建项目。第二，项目验收时间滞后，超过了项目投资计划批复的时间，建设单位担心未使用的资金被收回，存在提前列支、虚假列支的情况，导致固定资产价值不真实。第三，资产管理意识不强，项目完工可投入使用或试运行合格后的3 个月之内未及时编报竣工财务决算、办理资产交付手续、暂估入账和计提折旧，也未同时通知资产部门新增资产卡片和登记资产账簿，导致账实不符、账账不符。第四，验收程序效率较低。一方面，验收组成员通常临时组建，大多为兼职人员，不能保证充足的精力和时间去完成工作[3]。另一方面，验收审核单位缺乏足够人手，如负责农业农村部基建项目竣工财务决算审核的机构只由几个职工组成，但需承担众多部属单位的项目验收工作，导致出现拖延验收时间、工作效率低下的情况。

三、农业基建项目财务管理的建议

（一）健全财务监督制度，加强事前、事中管理

首先，扫除基建项目财务监督缺失的盲点，构建全方位的内部控制流程。农业基建财务人员应改变“重审核，轻监督”的现状，除了落实法人责任制度、工程监理制度、招投标制度和工程合同制度外，财务部门应加强与基建部门、监审部门和资产部门的沟通和合作，全程参与项目的建设过程，发挥财务监督作用。其次，财务部门应积极参与项目前期工作如可行性研究报告、初步设计和概算的编制和进口仪器设备论证，提高预算管理水平。2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强财会监督工作的意见》强调加强对政府采购的监督，要求“依法履行财会监督主责”。财务部门应对基建项目招标预算、招标文件的合理性和招标过程的合法性进行审查。再次，财务管理人员应提高基建专业水平，加强对项目的事中管理和监督。基建项目到了合同约定支付工程进度款的节点时，财务部门应联合监审部门通过现场察看或者视频连线核实工程量进度，并在付款审核文件上签字确认。同时，定期查阅监理日志，检查记录内容与实际情况是否一致，及时发现施工过程中出现的异常情况，重点预防建设项目超概算、超面积情况发生，落实监督责任和降低财务风险。

（二）充分依托专业资源，改革传统管理模式

我国农业行政事业单位的项目管理方式大多应用“基建处模式”，即在本单位设置基建部门，负责全程管理建设项目，仅在设计环节和施工监理环节进行服务外包。“自建自管”的模式在过去很长一段时间符合我国国情，发挥了积极作用[4]。但随着社会的发展，工程建设规模不断增大，涉及的专业领域越来越广，建设内容也越来越复杂，对项目管理的要求变得更高，小规模单位自包自揽的模式难以满足新时代基建项目高质量发展的目标，项目管理逐步走向专业化道路是大势所趋。第一，建设单位应树立面向社会开放、资源为我所用的思想。行政事业单位的财务部门可以通过委托管理服务达到优势互补、明确权责、防范风险的目标，基建管理人员数量较少的单位通过聘请社会专业机构进行管理能节省人力资源和提高执行效率。第二，建设部门应委派本单位的财务人员参与项目管理，加大财会监督管理力度。常规性的工作交由管理机构负责，基建财务管理人员应在重大问题上参与决策，在关键问题上坚持原则，把控财务管理工作过程中的各类问题。

（三）规范竣工财务决算审核，加快资产交付进程

一方面，科学合理优化项目竣工财务决算评审机构。当前农业系统的评审机构不具备行政权力，农业主管部门可以委派职工参与管理项目评审过程，指导和确定审查的重点。安排经验丰富的专家作为验收组固定成员，提高评审机构的专业能力。同时，外聘不同系统的专业人员参与审核工作，提高评审机构的独立性，保证发表审核意见时不受干涉[5]。另一方面，提高评审机构的审核效率。在编制职工有限的情况下，聘请适量具备专业能力的合同制职工，减轻评审机构的工作负担，提高审核速度。同时，主管部门定期督促下属单位及时编报竣工财务决算，对未按时编报并无特殊情况确需延报的单位给予通报批评或者采取相应的惩戒措施。