牧区警务：民族地区现代基层警务改革的甘孜实践

秦健创，张晨煜，孙 静，陈 瑛

1. 四川警察学院，四川 泸州 646000； 2. 彭州市公安局，四川 彭州 611900

一、现代牧区警务创建背景

现代化警务机制创建是适应社会主义市场经济环境变化，改革落后工作模式和警务制度，提高公安治理体系和治理能力现代化的有效路径。“以人民群众满意为目标、以保护警察权益和释放警力资源为逻辑、促进警务运行质效和实战能力提升”构成了警务机制现代化改革的价值取向［2］。各地公安机关积极开展符合社会治理规律、回应群众需求变化的现代警务实践探索，取得了丰硕成果。既有如“漳州110”传统的打击型、管控型警务向服务型警务转变的整体性改革［3］，也有如云南省牟定县“一村一警一助理”新机制塑造的局部创新［4］。总体而言，基层公安机关主动求变，在理念革新、角色转变、模式调整、流程再造、支撑重塑等各方面付诸努力，加快构建与当地现代化治理体系相匹配的警务机制，推动了警务运作方式向集约、高效转变。如何立足实际，准确把握甘孜牧区治安突出矛盾背后的治理逻辑，因势利导、因地制宜，是指导现代化警务理念、支撑、手段、模式各要素合力驱动警务机制改革的关键。

根据2021 年年末人口数据与地域面积比测算［5］，甘孜牧区人口密度约为7 人/平方公里，地广人稀是其显著地域特征。群众居住分散，既随着虫草和药材采挖时间和地点变化具有极强的流动性，又以年度为周期在冬居点—春秋牧场—夏牧场间进行具有相对固定性的迁徙。近年来，随着牧民统一聚居点规划与集合式游牧政策的落地，牧民的生产生活由粗放变得相对有序集中，逐渐与现代化、信息化、规范化接轨，一些社会治安及意识形态安全问题凸显。目前，区域内矛盾纠纷多为邻里间宅基地纠纷、牧场界限权属纷争、家庭财产分割、婚姻矛盾、饮酒滋事等治安问题；刑事案件以盗窃、诈骗等侵财案件居多，其中偷盗牛马，窃取电缆、现金及一般性财物占比较大，电信网络诈骗犯罪易发、难破；还存在着村社管理混乱、“一碗水端不平”等人民内部矛盾；在依法管理寺庙和宗教事务的形势下，分裂势力活动空间受到挤压，有潜入偏远农牧区的趋势。此外，部分牧民依然保留散居传统，采取较为原始的生产生活方式，与现代化管理脱节。上述因素的存在，在一定程度上影响着牧区社会稳定和群众“三感一度”①人民群众“三感一度”：人民群众幸福感、安全感、获得感及满意度。。

2022 年7 月27 日，甘孜州召开全州牧区工作会议，提出加快推进牦牛产业集群建设、积极培育牧区特色优势产业、着力推动品牌引领产业发展以及大力推进牧区生态文明建设四个目标，赓即出台《甘孜州2022年度促进农牧民增收8条措施》，为牧区的经济规划及下一步产业转型定调［6］。这对加快提升牧区社会治安管理水平、服务保障营商环境与经济社会稳定提出更高要求。习近平总书记强调：“要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义，以维护统一、反对分裂的意义，以改善民生、凝聚人心的意义，让中华民族共同体牢不可破。”［7］因此，为适应牧区幅员辽阔、人口分散、藏汉聚居的社会格局，应当将加快甘孜州现代社会治安治理置于“治国必治边、治边先稳藏”的战略情境下融合推进，回应牧区发展规划及民生新需求，将“枫桥经验”延伸开来，与凝聚中华民族共同体意识使命相结合，转变角色，探索建立满足辖区管理服务对象季节性周期性流动要求，集管理服务、秩序维护、案件打击、巩固民族团结交融于一体的现代牧区警务模式。

二、现代牧区警务模式创建概况

牧区警务的设计初衷是为了更好服务于牧区群众逐水草而居、顺天时而动的游牧生活。牧民的生产生活方式与生产资料的生长分布、季节变化及海拔升降密切相关。以一整年为周期来看，牧民的游牧轨迹呈现有规律的流动变化（如图1 所示）。但在其活动区域内，有两个点位相对固定：一是牧民在冬季休牧期的定居点，多位于海拔相对较低的人口聚居区；二是政府临时搭建的服务点，多位于海拔较高的远牧区。牧民随季节游牧离自己的定居点越来越远，相对离服务点越来越近，到达最高游牧点后逐渐回归。因此，牧民与两个固定点之间的距离此消彼长，呈规律性变化。这一变化规律决定了牧区警务模式的基础设置。

甘孜州公安局按照“人口+地理”双要素的警力配置标准，结合工作运行与县域中心派出所建设实际，全面贯彻两个40%要求②两个40%：派出所警力占县（市）级公安机关总警力比、片区责任民警占派出所警力比均达到40%以上。，分别设置了15 人所、10 人所、5 人所，按警力1∶2∶2 配比健全“一室两队”③一室两队：一室即综合指挥室；两队即社区警务队、执法办案队。，民辅警比例基本达到1∶2；完善移动信息化警务装备配置，民警移动警务终端、对讲机配备率达100%，辅警对讲机配备率达100%；建立三班制、包片制，落实“1+1+1+1”④“1+1+1+1”村级警务：一个片区一名民警、一名辅警、一名网格员、一名村干部。村级警务全域覆盖，牧区警务人力基础较为扎实。

我国现阶段社会矛盾的形成，多集中在与基础民生或民众切身物质利益直接相关的部位［8］。甘孜牧区警务创建践行深化公安改革理念，“抓住便民这个根本，做实网格、强化共治、用活科技”［9］，实施贴近式、主动型、服务型、精细化基层社会治理。结合“一所一品”枫桥式派出所创建工作，试点单位借鉴青海、新疆、甘肃等地开展背包警务、帐篷警务、马背警务等若干具有牧区特色的警务实践经验，充分借助牧民冬季定居点和远牧区党政服务点两个基本阵地，探索创新适合甘孜州高寒牧区的警务运行方式。

以色达县为代表的背包警务，制订了工作实施方案、工作职责和考核办法。将指纹采集器、相机、法治手册、民警联系卡片、笔记本等物件置入定制警务背包之中，通过“警力+警摩+马背+大脚板”形式，把户籍业务、法制宣传、治安防范等服务送入社区，送上家门。结合“六边六进”①“六边六进”工作：进农村、进社区、进家庭、进企业、进学校、进寺庙；边采集边管控、边排查边化解、边治理边建设。“三问三看三查”②三问三看三查：三问即问家庭情况，问困难诉求，问矛盾纠纷；三看即看健康状况，看房屋情况，看生活水平；三查即查户籍信息，查违法信息，查风险隐患。等实践路径，主动了解治安民生，拉近警群关系，开启多扇流动警务窗口，实现了“公安多走路，群众少跑路”的目标。

以理塘县和石渠县为代表的帐篷警务和马背警务，制订了工作实施方案。适应牧民逐水草而居的不定式生产生活节奏，将流动巡逻、定点服务与牧区独特的交通、住宿元素相结合，开展送证上门、宣传政策、现场咨询、矛盾调解、风险管控、群众服务等工作。做到群众在哪里，警务工作就开展到哪里，警力就驻扎在哪里，群防群治力量就在哪里。

电光石火间，只见江无齿“扑通”一声地跪在了赵白的面前，说：“英雄武功高深莫测，小的自知不敌，甘愿认输，只求英雄饶小人一命……”

此外，各牧业县公安局以远牧区党政服务点、村社委员会工作地点以及群众集中活动区域为依托，建立多级警务模式，开展定点式驻村警务，搭建功能协同于党政服务点的警务体系（如图2 所示）。根据牧民随季节远牧、返回轨迹，动态调整警力伴随，在冬春季节将警力部署及警务工作向驻村点位倾斜，夏秋季节则向远牧区警务站倾斜，保证各个季节见警率均衡、便民服务精准高效。同时，在群治力量较强的驻村点位，以“一村一辅警”为基础，广泛物建治保组织成员、护林员、平安义警等，成立社区调解室，充实村委会日常治安巡护力量，发动构建“十户联包”群治模式，加强居住区域治安基础工作；在群治力量相对薄弱的游牧点，则以党政服务点警务入驻为主，根据实际情况分散式搭建平安哨站，充实警备物资，借助前期州内各县域之间以及与跨省交界县之间开展“边界协作”形成的联络机制，最大程度争取就近支援。

图2 伴随式警务体系图

总体而言，现有牧区警务运行机制创新紧紧抓住牧区群众在不同时段和不同场域的主要矛盾，有效运用牧区特有元素，重塑警务组织形态和流程，将“定点”和“流动”有机结合，创新了“五位一体”的特色警务工作形式，即：伴随式流动警务、周期式定点警务、精细式便民警务、串联式群防警务、联动式协同警务。致力于以灵活机动的方式服务群众、夯实基础、实现群防群治、解决矛盾纠纷和防控违法犯罪，有效巩固了甘孜牧区政治安全和社会稳定。

三、牧区警务改革存在问题

虽然目前牧区警务改革取得良好成效和群众反响，但也受到警务工作所在时空特性、服务对象生活特性及社会发展时代特性影响。具体而言：其创建受到地域条件、交通设施、警务保障、语言交流、部门协作等外部因素制约；其质效发挥受到警务工作人员观念认知、自身素质、工作实施等内部因素制约。

（一）经济建设和文化交流有待发展

甘孜州县域经济发展指数远低于四川省平均水平，其经济发展水平、增长活力、发展协调度等均由州东南向西北呈递减趋势［10］，西北区域发展状况最为滞后的石渠县、德格县、色达县均为牧业县。加之牧区县域广阔，山路盘桓，开发成本高、收效低，许多基础性建设难以落地。如：主要的公路干道单一、曲折，交通可达性低；乡村路面及基础设施老旧，与主干道衔接不畅，形成断头路。警务人员入村到户需要骑马或徒步翻山，极大拉长了流动式警务战线，增加行程时间。开展一组背包警务来回平均需要2 至3天，在很大程度上造成派出所警力吃紧的现象。

同时，受风俗习惯、宗教信仰等因素影响，甘孜州多民族之间、藏族各分系之间仍存在一定程度的民族分界意识及文化互动隔膜，如当地康巴藏族在语言上存在内部多元化性状，没有一种通行的藏语方言，偏远地区不通汉语。不同文化秉性使得临近区域的人口对具体事物及现象的认知有着显著差异，这是族际、族内人口之间易产生矛盾冲突，且矛盾冲突难以调和的重要因素，也是造成警民间沟通障碍、交流困难的主要原因。其极大增加了牧区警务工作、群众工作的不确定性。

（二）协同联动和警务保障有待加强

从内外部的协同联动机制来看，由于远程警务、伴随警务内容有限，尚不能满足群众在安全方面的所有需求。如：对于突发案（事）件的前端处置，目前多警种联动的应对机制尚不健全。同时，部分牧区群众的自治和自防意识还不强，贴近式服务易使群众进一步加深对流动警力的依赖。对于涉及民生的政务、医疗、教育等“急难愁盼”问题，如果政府及相关职能单位的协同式服务未能及时跟上，就会让群众的服务体验逐次下降，甚至对警务人员产生猜疑和反感，认为其搪塞、敷衍、能力不足。

从警务保障的支持力度来看，高寒牧区气候环境恶劣、信号弱、通信不便的突出问题给警务工作带来极大挑战。支撑警务模式开展的移动警务终端等设备数量有限，在一定程度上不能完全发挥作用；外出警力所配备的手铐、约束带、催泪喷射剂等轻型警械，不足以应对高寒地区长时间、远距离、敞放式工作情境下可能遭遇的人身安全及自然环境威胁。

（三）改革认知和创新思维有待深化

牧区警务的推行理念在各个层级有着不同的认识和考量。州局将其作为因地制宜的现代警务模式探索，而一些事务繁重的基层派出所则认为这种模式创新对目前的派出所考核方式并无加分项，且增加了警力短缺压力。因此，在一定程度上存在上热下冷、推行乏力的困境。受当地民族格局、资源禀赋及主要经济活动制约，派出所对标州局引领性方案开展警务实践容易，但与实际结合、出新见效较为迟缓，如纯牧区推动该警务模式明显比半牧区更加有力，各县域成效不均。

（四）警力素质和规范建设有待提高

牧区警务工作多为远距离、长时间的警力派驻与伴随式流动，极大考验派出人员的身心素质；此外，经济发展还带来新的工作内容，如游客救援、流动人口管控、建设工地与本地群众纠纷调处、民爆物品管理等。目前，部分警务人员的语言能力、交流沟通能力、依法调处能力、法治宣传能力、群众工作能力等个人素养离群众的新要求、新期待还有差距。

此外，不容忽视的是，牧区警务主动走出派出所，也在某种程度上脱离了常规化的监督管理范围，工作开展有时会出现随意性，可能滋生干群矛盾，引发作风问题。与此同时，警务考核机制与群众监督机制尚不健全，易滋生形式主义。

四、牧区警务提升路径

笔者认为：针对牧区独有的时空特征、地域民族格局以及民生期盼等，应重点从“规范+补短”两方面下功夫。规范工作流程，以回应辖区管理服务对象的季节性周期性流动需求；提升警力素质、拓宽工作渠道，以补齐短板应对牧区条件现状制约和经济发展带来的新挑战。

（一）具化制度确保实效

一是健全警务标准体系。建议各县（市）局结合当地牧区实际，根据经济、人口、风俗习惯等要素抓取治安矛盾点，周期性部署重点工作；以“预案+再现”的形式定制季节性警务，描画路线图，指导警力配置。如，进一步完善定点警务和流动警务在不同季节的专项任务规划，在“三问三看三查”“五定五包”①五定五包：定责任包重点、定领导包化解、定措施包辅助、定机制包排查、定实效包督导。等基础上充实警务工作细则，使各项警务活动有目标、有方向、有抓手。二是落实均衡用警举措。一方面，要依托“一室两队”改革，进一步优化警力资源配置，提升队室协作效率，促进“警力无增长改善”。另一方面，要统筹考虑各项警务工作性质、专业程度、派出周期、非常规因素等，在定人、定点、定线、定责基础上，设置多个组别，轮流开展工作；适时调整班组年龄、阅历、职务结构，替换远近派出人员，加强各组交流与跟班学习，保证警务流程的持续性和业务不断档。三是缩小监督考核盲区。针对行程远、范围大、管理难问题，建立多元化监督考评体系，将科学考核与民主考核相结合。可设置“工作笔记+执法录像”的对应式抽查标准；开展不定期的驻村点位督察、路线巡查及局部居民满意度测评；通过警务意见箱、派出所公众号、公开电话等途径畅通群众监督渠道。

（二）强化能力提质增效

一是前置意识塑造。将现代化牧区警务建设与枫桥式派出所及“一所一品”创建工作紧密结合，强化铸牢中华民族共同体意识教育、行动导向，增进使命感。同时，要充分认识到警务人员在物质和精神方面的实际需要，是制约思想教育和组织动员工作的现实因素［11］。在警务实践中，应将思想发动与尊重和满足民（辅）警的基本需求相协调，落实一系列爱警暖警举措。同时，要将开展特色牧区警务作为派出所及人员评先争优的关键性指标，注意宣传提炼，选树先进典型，如理塘县公安打造的“牦牛护卫队”典型，很好地激发了警务人员的主动性。二是严细法治规范。坚持系统观念、法治思维、强基导向，通过法治课堂、法制手册、以案说法、包片律师等工作方式，打造针对型法律“顾问”，保证规范跟随警务走；依托州局与四川警察学院联合建立的研究生专业实践教学基地，将牧区警务规范化建设纳入师生科研课题，定期组织开展警务实战调研，分析解决执法过程中的法律难点问题与理论短板，做到动态提升、常抓不懈。三是增进文化认同。习近平总书记多次强调：“文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂。”［12］在警务活动中，要充分尊重少数民族群众的风俗习惯、宗教信仰、价值追求，摒弃文化偏见与汉语一元论。通过搭建沟通桥梁、村社干部同访、贴近式交流等方式主动融入当地文化情境，了解掌握更贴合多民族实际的社情、民情，扩大群众工作面。如，推进藏地文化与警营文化交融，制作汉藏双语警务宣传手册，丰富游牧生活中的警民互动活动，在促进各民族、族系间睦邻友好、治安互补等方面挖掘警务附加值。四是强化实战练兵。聚焦以预测预警能力、动态管理能力、精确打击能力为核心的基层社会治理智能化体系塑造［13］，切实掌握牧民以年度为周期在冬居点—春秋牧场—夏牧场间流动，但又有相对固定时间段和地点的规律特性，结合“情指行”一体化运行机制，开展牧区感知源警情测试，模拟突发事件、群体性事件、重大刑事案件等现场处置情况，对标还原问题本身，形成处置预案和整改意见，倒逼队伍不断强化警务技能训练、优化警力配置、增强群众工作能力。

（三）夯实保障多方借力

一是改善派出所办公条件。加大对牧区派出所条件建设和规范建设的经费投入，完善通信、网络、平台、载体、制暴、消防等配置，完备功能分区，建设入区登记、人身检查、信息采集、物品暂存、吸毒检测、看管看押（等候）、询（讯）问等功能的执法办案区。二是加强外出警务保障。将背包、帐篷、马背等流动警务与驻点警务充分结合，科学设置固定点位，提供便警休整、能量补给与应急处置等援助功能，分批规划配置无人机、摩托车、移动式业务办理或信息采集设备。有条件的地方可配备卫星电话以消除通信障碍，保障外出警力自身安全，增强应急协调能力。三是挖掘多元信息化助力。在区域开阔、流动式为主的警务实践中，可伴随的信息化、智慧型警务资源非常有限，可通过宣传、引导、建立合作等方式，将一部分社会感知源建设、情报资源收集任务转移给有意愿的多元主体。如，在矛盾纠纷或盗窃案件多发区域，发动并指导当地群众安装私家监控摄像头，以填补高原牧区“天网”“雪亮工程”等公共设施的不足；又如，与牧区酒店民宿管理系统、院落门禁系统等建立对接，串并端口形成治安管理服务在线网格，通过专用APP 即可查看并获取人像、身形、行动轨迹等数据资源，辅助流动式案件办理、重点人员管控、信息溯源与矛盾纠纷调处等工作高效开展。

（四）深化协同推动共治

对标现代化警务治理模式，牧区警务应包含公安机关对自身内部的治理，以及协同各类社会组织、市场力量及公众的共建、共治［14］。一是深化相邻区域警务协同，摆脱“调警不灵”造成的“警力短缺”困境。如，民警到远牧点巡逻时，一般留守1 人在派出所，出现突发警情时无法及时处置，加之由于通信基站设置问题，存在非辖区警情转接到派出所的情况。有鉴于此，以畅通县（市）域110、122 指挥调度平台指令流转为依托，建立起相邻派出所之间警力抽调、物资援助、警情跟踪等有效联动协作机制，对于完善牧区警务机制搭建显得尤为重要。二是深化警种协同，改变“上头千条线，下头一根针”的机械驱动。将警种职能与警务模式进一步融合，开展“派出所+警种”的协同式走访，开展专项调研，解决专门问题；结合机关警力下基层活动，将警种力量分配至牧区警务各条线业务中，开展定向式后勤辅助与备勤增援工作，探索合作型警务模式创新。三是深化警民协同，改变“服务群众而不依靠群众”的线性关系。在流动式服务、伴随式服务基础上，丰富警务模式群众工作的承载内容。如：强化指导作用，组织平安义警、社区治安联络员搭建法制宣传场景，针对性开展防范电信网络诈骗、林草消防安全等治安防范教育宣传与群防演练；强化典范效应，注重牧民治安轶事收集宣传，提升群众治安主体意识与治安参与感，撬动群治力量；强化凝心聚力，进一步深化远牧区“十户联包”“边界协作”等安防合作，通过指导、反馈、完善、复制的方式，打造流动式群治标杆，织密“流动网格”。又如，针对远牧区通信信号弱的问题，有效利用牧民在远牧点使用的对讲机纾解联络不畅之困，提升群防群治实效。四是深化警政协同，改变公安机关单打独斗的被动局面。在警务模式下最大程度发挥有限公安职能的同时，深化与政府、职能机关、企事业单位的民生工作协同，立足“统筹城乡经济社会发展”方略，关注解决“三农”阶段性重点问题。在提升牧区治安防范水平的同时，总结反馈群众在医疗、教育、民政、交通等方面诉求，以摸索先行的实践经验激励牧区政务、医务、教育等民生事务的流动式、伴随式发展，动态跟进各族民众日益增长的美好生活需要，全方位提升牧区群众“三感一度”。