基于利益相关者视角的家庭式托育服务:国际经验及启示

覃江梅, 杨蕙宁

(广东技术师范大学 教育科学学院, 广东 广州 510665)

一、问题提出

目前,虽然我国已出台三孩生育政策和各种配套支持措施,但受生育成本和照护压力等因素的影响,育龄夫妇的生育意愿仍在走低,年出生人口持续下滑,甚至出现人口负增长趋势。国家统计局数据显示,2022年全国出生956万人,比上一年减少106万,出生率仅为6.77‰,而死亡率达7.37‰;人口总数为14.117 5亿,比上年末减少85万[1]。在日趋严峻的少子化、老龄化形势下,推动托育服务的供给能够为婴幼儿家庭提供育儿支持,激发育龄夫妇的生育意愿,对实现幼有所育,促进人口长期均衡发展具有重要意义。而作为普惠托育和家庭养育融合的重要支点以及应对人口发展新需求的重要手段,家庭式托育正成为托育服务领域新的发展趋势。其在提高家长送托便利性、缓解机构运营压力等方面的潜在价值已被许多发达国家所认识。伴随着托育服务有关政策法规的相继出台及相关试点工作的持续推进,我国家庭式托育服务的供给数量也在持续增长,北京、深圳、广州和成都等城市的家庭托育点开办数量已高达数千家[2]。然而,相对于人口基数和社会需求,家庭式托育在我国并未得到广泛推广,不少人(包括托育从业者、婴幼儿家长和社区管理者等)对家庭式托育服务依然保持中立甚至怀疑态度。

在托育服务专业化、标准化、规范化要求下,根据《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》和《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》,国家卫生健康委人口家庭司于2023年3月发布了《家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)》,从家庭托育点的注册登记、备案条件、收托人数、空间安全、生均面积等方面提出了具体要求[3]1-7,为进一步推进家庭托育点合法合规发展提供政策指引,但对于质量评估、人员资质和管理规范等方面的规定还有待细化。

“利益相关者”(Stakeholder)是企业管理中的概念,它指的是任何能够影响公司目标的实现,或受公司目标实现影响的团体或个人[4]。利益相关者理论(Stakeholder Theory)旨在通过剖析和阐释利益关系,厘清公司与其周边环境之间的内在关联,纠正传统上对公司属性的理解[5]。尽管该理论脱胎于经济学,但历经多年发展后,利益相关者理论的应用范围不断拓宽至管理学、社会学、法学和教育学等领域。由于托育服务往往处于动态发展过程且涉及多方主体,与该理论有相匹配之处,因此不少学者都将利益相关者理论引入托育服务中开展相关研究。例如,王雁茹基于利益相关者理论,确定影响托育专业人才培养的核心利益主体,并对托育专业学生培养的影响因素展开探讨[6];陈光捷借助利益相关者理论分析市级政府托育服务政策执行的困境[7]。

当前,我国家庭式托育应如何发展,应该构建怎样的配套政策体系,运行机制又该如何平衡多方利益等问题亟需解决。美国、英国与澳大利亚等发达国家的家庭式托育发展较早,拥有完善的政策体系和政策工具,积累了丰富的实践经验,对我国的家庭式托育发展具有重要的借鉴意义。本文从利益相关者的视角,围绕家庭式托育的配套支撑问题,以美国、英国和澳大利亚等发达国家为例,对家庭式托育利益相关者的职责分配及其相应的运行机制展开深入剖析,为完善我国家庭式托育服务的运行机制,推进家庭式托育服务的推广和普及提供参考。

二、美、英、澳家庭式托育的利益相关者框架

利益相关者理论认为,在政策实施的过程中,各个利益相关者会受其角色定位和利益诉求的影响,表现出不同的行为和反应[8]。为推进与实现政策目标,应综合平衡各利益相关者的利益要求,并提供与其利益相匹配的权利、责任和义务[9]。而要确定利益相关者的主体构成,则需要判断该群体或个人是否能够影响组织目标的实现或被组织目标所影响[10]。本文将影响家庭式托育服务发展的政府部门、托育从业者及行业协会、受家庭式托育服务影响的婴幼儿家长和社区管理者界定为利益相关者,并将其作为分析框架,探究各国家庭式托育的职责分配和运行机制。

考虑到各国家庭式托育服务的发展模式有所不同,如美国主要依靠行业协会和政府部门来实现对家庭式托育服务的管理,而英国的家庭式托育服务则更倚重政府的监管作用,因此在具体分析中将按照不同利益主体在家庭式托育占据的主次地位来呈现各国家庭式托育的利益相关者框架,以充分展现不同利益相关者在家庭式托育服务中的职责分配和运行机制。

(一)美国家庭式托育的利益相关者框架

美国的家庭式托育是指在家庭住宅内,面向一小群儿童提供的非父母看护服务[11]2。按照与收托婴幼儿有无亲属关系,家庭式托育可以分为两类:家庭、朋友和邻居托育(Family,Friend and Neighbour Care)和有偿托育的家庭儿童保育(Family Child Care)。其中,家庭、朋友和邻居托育不受法规限制,也无须获取相关许可,被称为免资格证托育或非正式托育;家庭儿童保育则由政府和行业协会监管,也称为受监管的家庭儿童保育(Regulated Family Child Care)[12]。截至目前,美国近50个州都制定了家庭式托育的管理规定。相比机构式托育,家庭式托育正逐步成为美国婴幼儿托育的主要形式[13]。在美国,许多年幼的孩子,尤其是来自低收入家庭和有色人种家庭的孩子,都会接受被送至家庭式托育的安排[14]1。

在行政管理模式上,美国的家庭式托育呈现出中央和地方分权的特征。联邦政府通过国会在制订托育政策和目标、促进各州和地方计划的实施等方面发挥主要作用。州政府则需要制定并落实托育服务的相关政策,承担着监管、治理和资金分配等职能。在家庭式托育领域,美国在运行理念、规制方法等方面不断进行探索,取得了一定的成果。在美国,约有390万人从事家庭式托育,占有偿儿童托育劳动力的70%以上,占全国护理人员总数的80%以上[14]27。近640万0～5岁儿童接受家庭式托育,其中,30%的婴幼儿家庭将家庭式托育作为儿童托育的主要形式[15]。

1. 联邦政府/州政府

基于联邦制的治理传统,美国没有全国性的托育政策和治理体系。在家庭式托育的发展方面,州政府往往承担着比联邦政府更多的责任。在联邦政府层面,儿童和家庭管理局下的开端计划办公室和儿童保育办公室均涉及托育服务相关的业务和经费[16]。为做好儿童托育工作,联邦政府还独立设置了儿童与家庭服务部,负责对受管制的儿童托育(包括家庭式托育、学龄儿童照料和各州的托育中心)、合法豁免的儿童保育、儿童保育补贴、儿童保育资源等进行监督和监测[17]。在州政府层面,虽然联邦政府设置了相关的职能部门,但是教育管理一般是州或地方政府的责任。各州设立的儿童福利管理部门按照联邦政府的相关规定对本州内部的托育机构进行监管。它们不仅要承接来自联邦的公共经费,同时还要将经费分配到不同地方的主管部门和服务供给方,以推进家庭式托育相关方案的制定与落实。

2. 行业协会

行业协会在美国家庭式托育运行中发挥了较大作用。在美国,家庭式托育的登记注册、评估访问和认证审批等工作由全美幼教协会、国家幼儿教育项目认证和国家认证委员会负责。为了协助家庭托育员提供创新的服务,行业协会还与当地政府建立联系,以获取使用当地游乐场、学校和儿童中心等设施的权限。例如,美国伊利诺伊州儿童行动组织开展“社区联结项目”,通过与州政府资源的链接,使州内参与家庭式托育的儿童获得学校和家庭相结合的托育服务[18]22。

另外,由于美国家庭式托育的管理监督体系并非全国统一,家庭式托育服务提供者通常对各州规定不甚了解,因此美国儿童保育协会(Child Care Aware of America)与全国400多家托育机构合作,结合各州情况整理形成了《家庭式托育照料者手册》(FamilyChildCareProviders),从而更好地帮助提供者梳理家庭式托育开展的具体流程及相关要求。

3. 家庭式托育服务提供者/托育员

在美国,家庭式托育提供者被认为能够提供重要的家庭和社会支持,照料者需要根据个人能力和所照顾儿童的特殊需要,获得儿童发展规划和儿童健康、安全方面连续的专业发展[19]。家庭式托育提供者可能有执照,也可能没有执照,这取决于个别州的要求和提供者的选择。许多州还会对照顾3名儿童以下的托育服务提供者免除监管[20]。对于提供者的从业资格,美国各州和地方基于早期教育质量评级与提升系统(Quality Rating and Improvement Systems,即QRIS。是由美国政府开展的一种对早期和学龄儿童保育和教育计划的质量水平进行评估、改善和交流的系统[21])。提出的要求不一,但总体一致,即家庭托育员年龄须在18岁以上且提供急救或心肺复苏培训证明和无犯罪证明。在服务内容方面,要求提供者保证婴幼儿的卫生健康和膳食营养,安排婴幼儿的日常游戏和睡眠活动,并做好婴幼儿行为观察与监管以及家长联系的工作[11]34-54。此外,按各州规定,提供者一般间隔1～2年进行一次专业家访。

4. 婴幼儿家庭

美国的家庭式托育非常强调家庭的职责,要求婴幼儿家长与托育服务提供者之间建立紧密的联系,以提高儿童在家庭、幼儿园、学校和社区之间的适应能力。在婴幼儿入托前,家长可以借助QRIS比较不同家庭式托育机构的质量等级,并通过其他渠道了解所在州关于家庭式托育的相关法规政策。在家庭式托育的质量评级中,纽约州的QRIS还设置了家庭参与的评级标准,要求家庭托育员每日与家长讨论儿童的入托表现,并了解儿童在日常生活中的情况;每年必须与父母进行至少两次一对一的交流,并根据实际情况对儿童家庭进行评估或调查。

在儿童接受家庭式托育的过程中,家长需要与照料者及时进行沟通和交流,以便使照料者了解幼儿和家庭的相关信息,以及可能影响托育环境和互动的儿童照料偏好。例如,有关儿童健康、宗教或种族背景的信息可能会影响儿童的膳食、活动、语言和互动等。关于父母工作情况和家庭需求的信息也可能会对儿童接受托育的时间表或托育总时长产生影响[14]3。此外,美国还开展了“父母即教师”和“快乐计划”等项目,组织0～3岁家长参与指导培训,鼓励家长参与到托育服务的过程中。

(二)英国家庭式托育的利益相关者框架

英国的家庭式托育是一种依托照料者的住所向一位或一群儿童提供有偿照料的儿童托育服务形式,其中,照料者通常是非家庭成员。在英国,家庭式托育不仅历史悠久,而且在托育安排中有着重要的地位[22]2。依据入托年龄划分,英国的家庭式托育有两类:0～5岁儿童的托幼服务和6～8岁儿童的课后托管服务。按规定,照料者最多可以照顾6位8岁以下的儿童(其中5岁以下的儿童不超过3位)。

在学前教育的管理体制上,英国实行三级管理,即国家负责制订法规和制度;地方承担国家政策法规的落实工作;托育机构则进行日常事务的具体运作[23]。在英国,家庭式托育以私营形式开展,并由国家教育、儿童服务和技能标准办公室管理[22]2。

1. 教育标准局

教育标准局是英国最重要的国家级教育督导机构。在《儿童保育登记》(Registrationforchildminders)中,教育标准局规定了家庭式托育的注册流程,显示出政府部门在家庭式托育中决策主体的地位。家庭托育员通过向教育标准局申请注册或加入家庭式托育从业协会两种方式参与并提供家庭式托育服务。如选择申请注册的方式,教育标准局将委派审查员对家庭式托育机构进行实地考察,以决定是否批准注册申请。完成注册后,服务于5岁以下儿童的家庭托育员取得早教资格,服务于5～8岁儿童的托育员则获得儿童照料资格。

为规范家庭式托育的活动内容,英国教育标准局还在其颁布的《早期基础阶段法定框架》(StatutoryFrameworkfortheEarlyYearsFoundationStage)中,制定了0～5岁儿童的课程内容及其具体标准,并要求家庭托育员在开展服务的过程中,依据此框架设计并实施课程[18]20。

2. 婴幼儿家庭

家庭式托育的普及发展很大程度上取决于婴幼儿家庭的接受和参与程度。为此,英国政府相关部门通过其官方网站、儿童托育网站以及发放宣传手册等方式,向婴幼儿家长介绍家庭式托育机构、幼儿发展、家庭教育等方面的内容。在很多地区和城市,政府还设立了家庭信息服务点,通过向婴幼儿家长提供有关儿童托育机构的信息,帮助其选择最契合要求的托育服务。此外,英国还积极推动家长参与婴幼儿托育服务,引导父母在幼儿的早期教育中扮演重要角色[24]。

3. 家庭式托育从业人员

英国政府要求从事家庭式托育服务的公民必须提供高中学历、无犯罪记录、健康检查报告等证明文件[25]。2012年,英国制定了《早期教育专业教师身份标准》(EarlyYearsProfessionalStatusStandards),在专业教学和行为规范等方面对托育教师提出了全方位要求,特别指出教师要把婴幼儿的自身发展放在首要地位,有效整合各领域的资源要素[26]。除此之外,英国政府还提出了《儿童工作者战略》、早期教育专业教师培训项目(EYPS)、早期教师职前培训(EYITT)、《早期合格教师资格》、早期教育教师(EYTS)等,对托育服务从业人员提出要求的同时也提供了多样化的培训路径。法律还要求家庭托育员遵守国家质量标准,如《早期基础阶段法定框架》和其他监管框架,还包括加强对犯罪记录和禁止名单的检查[22]3。

4. 家庭式托育协会

英国在家庭式托育服务与管理中十分重视发挥行业协会的作用与优势。全国家庭式托育协会、国家保育审查委员会、国家职业资格协会、全国儿童保育暨教育协会等单位都拥有家庭式托育的审查资格,严格审核有意愿参与家庭式托育服务的人员。其中,全国儿童保育暨教育协会负责对家庭式托育举办者、保育人员开展培训,提升其管理及业务水平;全国家庭式托育协会负责对家庭式托育服务进行指导并制定保障家庭式托育服务质量的实施方案,开展质量评估。不同类别的家庭式托育协会各司其职,形成第三方的监督机制,在英国的托育服务体系中发挥着重要的质量把关作用[27]。

(三)澳大利亚家庭式托育的利益相关者框架

在家庭式托育服务领域,澳大利亚起步早、重视程度高、发展快、效果佳,托育体系相对比较健全和完善,在提供保育的同时,也为家庭提供指导和服务。2017年12月,澳大利亚政府在颁布的《家庭托育国家指南》(InHomeCareNationalGuidelines)中明确指出:家庭托育是一种经政府批准的托育服务类型,它以家庭为单位,在服务对象家中进行托育,旨在为家庭中的儿童,特别是为难以获得中心日托、校外托管和家庭日托服务的儿童提供在家的教育与保育。相对于其他获批准的儿童保育服务,家庭托育能够支持家庭劳动力的参与,并满足幼儿教育和保育的需求[28]10。随后在2018年发布的《家庭托育手册》(InHomeCareHandbook)中明确了各方在家庭托育中的角色和责任,即在运营过程中,家庭托育支持机构、婴幼儿家庭、托育提供者、托育从业者和政府需要承担的工作和义务[29]。在澳大利亚,全国家庭式托育服务点的名额上限为3 200个,由各州和地区的家庭式托育支持机构向已批准设立的托育机构分配名额[30]。

1. 政府

澳大利亚托育服务的管理机构自下而上分为三级:第一级是地方政府,主要负责为家庭提供各种具体托育服务,并组织相关力量对入托家庭进行指导;第二级是省政府、领地政府,主要职能是制定托育服务政策,并提供经费支持。第三级是联邦政府,统一负责澳大利亚幼儿保教事务。其中,各级政府下设的教育部负责管理家庭式托育事务,确保其公共责任。为支持每个州和地区的家庭式托育服务,教育部还聘请了家庭式托育(In Home Care,IHC)支持机构与托育服务提供者密切合作,通过统一的方法评估全国家庭式托育资格,为符合标准的家庭提供高质量的托育服务[28]33。

2. 家庭式托育提供者/从业人员

在澳大利亚,经批准的家庭式托育服务提供者必须遵守《家庭援助法》(FamilyAssistanceLaw)的规定,并且还必须在相关的IHC支持机构注册,才能在该州或地区运营家庭式托育服务。家庭式托育提供者必须做到:进行住宅安全评估,以确保入托儿童的物理环境是安全的;在家庭和IHC支持机构共同制定的家庭管理计划下提供托育服务;聘请具有相关三级证书资格或正在攻读相关资格的托育工作者;监控和记录家庭式托育的质量等。

在家庭式托育服务中,从业人员将承担教育和保育工作,确保早期学习计划的执行质量。《家庭托育国家指南》对这一角色的要求是:保持必要的检查;向IHC服务机构寻求必要的支持,特别是在工作条件不令人满意或担心儿童安全的情况下;尽可能利用IHC服务机构和IHC支持机构提供的专业发展支持。

3. 婴幼儿家长

澳大利亚《家庭托育国家指南》中指出,婴幼儿家长的主要职责有:向IHC支持机构提供必要的家庭细节,以协助编制家庭管理计划;采取必要步骤确保婴幼儿物理环境的安全性,以便为儿童和从业者开展托育;当家庭环境发生变化或家庭对所提供的教育和保育表示关切时,及时向IHC支持机构和IHC服务机构提供建议;向澳大利亚服务中心申请儿童保育补贴;同意参与评估活动,并与部门聘请的组织合作进行评估;当家庭情况发生变化时,通过澳大利亚服务中心更新家庭详细信息等[28]25-26。

值得注意的是,与家庭式托育提供者不同,婴幼儿家长是一个庞大而分散的群体。当面对托育选择时,家长会借助各类渠道了解相关信息。为此,澳大利亚政府开发了Mychild网站,在发布大量育儿信息的同时,还为婴幼儿家长提供不同托育机构的联系方式、地理位置、师资团队和评估等级等基本情况,以帮助家长进行合理选择。

4. 行业协会

自从产生家庭式托育机构,澳大利亚便成立了家庭式托育服务行业协会。该协会搭建了一个沟通交流的平台,旨在促进行业成员定期交流经验和分享心得,并围绕家庭式托育的质量提升提出可行的见解和建议,从而为家庭式托育服务行业的高质量发展保驾护航。在对家庭式托育质量进行评估时,行业协会作为第三方社会力量,同样扮演着非常重要的角色,它成了政府官方评估的有力补充者和入托家庭参评及机构自评工作的主要领路人[31]。

三、基于利益相关者的家庭式托育运行机制

家庭式托育的运行过程涉及多个利益相关方,他们具有不同的利益诉求、角色定位以及相应的权利、责任和义务。只有充分考虑各利益相关者的利益需求,寻找各方利益的平衡点,才能推动家庭式托育服务稳步发展。

(一)美国家庭式托育的运行机制

从托育服务相关利益主体来看,美国家庭式托育服务以政府部门、行业协会、家庭式托育提供者、婴幼儿家庭为主体,政府部门和行业协会是家庭式托育服务的监管者,婴幼儿家庭是家庭式托育服务的接受者,家庭式托育服务提供者则需要遵从家庭式托育有关政策和规定(见图1)。

图1 美国家庭式托育的利益相关者及相互关系

1. 加强利益相关者的合作交流

家庭式托育的运行涉及许多利益主体,例如政府部门、行业协会、托育服务提供者和婴幼儿家庭等。每一主体都是家庭式托育中至关重要又不可或缺的一环。但由于主体利益的不同,对待家庭式托育的价值取向就不同。为发挥托育服务的最大效益,各主体需要密切交流、通力合作。对此,美国在“早期开端”项目中就十分注重托育服务提供者与婴幼儿家庭的协作配合,要求托育员向婴幼儿家长介绍科学育儿的知识,并在每次入户指导时为家长指出育儿明确目标、具体策略和应使用的玩教具等,以帮助家长提高育儿水平[32]。此外,全美幼儿教育协会还将托育工作者与社区、家庭之间的关系作为对婴幼儿早期学习质量评估的标准之一,并对托育工作者如何利用社区文化资源为婴幼儿开发课程、如何与社区组织合作参与婴幼儿托育的集体活动等进行考察[33]。

2. 注重托育质量评估的多元化

家庭式托育质量评估同样涉及到政府、婴幼儿及其家庭、家庭托育员等诸多利益主体。由于主体利益的不同,对待家庭式托育质量评估的价值取向就不同。为综合、全面地评估家庭式托育服务,美国主要采用内部、外部或两者相结合的形式实施质量监测。内部监测主要是托育服务机构进行自我评估。外部监测则由相关的政府部门以及第三方评估机构来完成。

除了评估主体的多元化外,美国也十分重视托育质量评估的多元应用,强调评估的目的不仅仅是单纯的托育质量监控,也不只是儿童个体发展的促进,而是要考虑不同利益相关者的需求,使各方能够相互配合、共同促进。例如,美国日益关注评估结果在分配各州儿童托育资源上的参考作用,将政府的财政投入与托育机构的质量水平挂钩,并根据托育质量的发展情况分析投资结果[34]。

(二)英国家庭式托育的运行机制

在英国家庭式托育服务中,各利益相关者所承担的职责不尽相同,它们之间既相互独立又相互关联,在运行机制中发挥着不同的角色作用。基于对现实情况与自身利益的考虑,英国各利益相关者围绕家庭式托育服务努力寻求利益最大化,并产生多元化的利益诉求。如图2所示,教育标准局(政府)、婴幼儿家庭、家庭式托育从业人员等利益相关者之间呈现出一定的利益关系,且各自具有明确的职责。

图2 英国家庭式托育的利益相关者及相互关系

1. 构建多方互动机制

为促进相关利益方在家庭式托育发展过程中的积极互动,英国围绕政府、托育机构和婴幼儿采取了一系列措施。例如,在《早期教育专业教师身份标准》的修订过程中,征集了来自早期教育专业教师、实施EYPS培训的相关高校、EYPS培训的外部评估者等专业人员的意见,而后通过网络的形式向全国征求来自托育机构和婴幼儿家庭等群体的广泛意见,以推动各方共同参与到家庭式托育的建设中。

在《早期教育专业教师身份标准》中,托育教师还被要求与利益相关者,如家长、托育机构、政府部门三方密切配合,为幼儿的良好成长营造有利的外部环境。托育教师应做到:了解跨团队协作的重要性,并主动参与其中;能够与同事和专业人员建立和保持良好的合作关系;帮助同事了解他们的职责,即让每一位儿童都能充分发挥自身潜能[35]。

2. 搭建交流互促平台

在英国,保障家庭式托育服务的质量是当地政府、婴幼儿家长和托育机构共同承担的责任。为此,英国政府于1997年提出国家儿童托育发展战略,通过引导社会组织团体、政府部门和家庭式托育从业者共同组建家庭式托育网络,为各利益相关方搭建交流互促平台,为家庭式托育相关人员提供经验交流的场所,也为幼儿游戏活动场地的共享增添便利[36]。

(三)澳大利亚家庭式托育的运行机制

利益关系是一切社会关系的核心,也是最基本、最普遍和最深刻的关系。澳大利亚家庭式托育发展的着力点就在于协调家庭式托育各利益相关者之间的利益关系,使各利益相关者的行为得以相互配合,并实现一体式发展(见图3)。

图3 澳大利亚家庭式托育的利益相关者及相互关系

1. 组织多元主体完成评估

澳大利亚家庭式托育服务质量评价体系是由多个主体共同参与而形成的,来自不同视角的评估可以最大限度地确保评估的客观性和科学性。其中,各级政府负责委派第三方专业机构或专职督导员对家庭式托育服务进行指导与管理,帮助机构提升服务质量。行业协会主要对家庭式托育机构的物理环境、设备、安全、健康、饮食等方面进行全面的评价。家庭式托育机构每半年进行一次自我评价,通过前后对比发现自身的进步以及与评价要求的差距。入托的婴幼儿家庭也不例外,政府部门、行业协会、家庭式托育机构都会定期组织入托家庭对家庭式托育服务进行评估。

2. 吸纳各利益方参与决策

在家庭式托育服务相关决策的制定过程中,澳大利亚主要通过政府发起与领导制定、组织利益相关者参与讨论等方式来确保多元主体参与。例如,澳大利亚联邦政府出台发布《早期儿童教育与保育国家质量框架》的讨论稿,鼓励各类托育机构、科研中心、幼教专家、托育服务提供者、婴幼儿家长等不同利益相关者积极提出意见,并举办了48场公共论坛进行咨询评议。多方围绕托育服务质量的核心内容展开了35场焦点小组讨论和35次深度访谈,撰写了400多份个人和小组书面意见书[37]。在充分考虑各方利益诉求的基础上,政府对讨论稿进行修改完善,并形成正式决策。

四、讨论与启示

家庭式托育的发展涉及多个利益相关者,它们在托育服务质量提升中具有不同的角色和作用。如何协调多方利益者诉求,推动家庭式托育有效运行,是家庭式托育服务发展的关键与核心。当前我国依然处于不断完善托育监管体制机制、积极构建托育服务体系的过程中,虽然家庭式托育的发展在一定程度上得到了强有力的支撑,但利益相关者的职责分配与角色定位问题仍需进一步理顺和调整。从当前的国际经验看,可从以下方面进行努力。

(一)完善系列配套政策体系

1. 将家庭式托育纳入托育服务供给体系

目前我国有部分托育从业者、婴幼儿家长乃至政策制定者对家庭式托育持中立甚至怀疑态度,主要是由于缺乏对建设和监管家庭式托育服务的信心。除了加强科普宣传,更要相关政策和规范性文件提供保障。从国际上看,美国、英国和澳大利亚均有类似做法,通过出台家庭式托育建设发展的相关政策和规定来实现对利益相关方的宣传和教育,消除大众对家庭式托育的顾虑。

2. 构建跨部门的管理督导机制

所有利益相关者之间应建立密切的合作,向家庭式托育机构提供系统且全面的督导。一方面,应注意市政府、教育局和卫生计生部门等相关部门在托育质量标准上的统一,密切配合,使家庭式托育服务的发展方向一致;另一方面,要确保质量监管的层次性和弹性化。市政府、教育局等部门制定托育管理规划和相关政策,其他部门则分工协作,具体组织实施综合监督。此外,也要注意婴幼儿家长和其他利益群体对家庭式托育的反馈意见,完善对托育服务的监督指导。

3. 制定符合利益相关者的政策目标

家庭式托育牵涉到多方利益主体,要构建高效、完善的托育服务体系,关键在于制定兼顾多方利益主体的政策目标,并实现各方利益的协调平衡。因此,在制订家庭式托育相关政策时,政府需要搭建相应的反馈渠道和回应机制,广泛征集家庭式托育提供者和婴幼儿家长等利益相关者的意见,并组织召开相应的座谈会和研讨会等,把他们的合理诉求纳入到政策文件中。

(二)明确利益相关方职责

家庭式托育质量的提升是政府部门、托育服务提供者、婴幼儿家庭等不同利益相关者共同作用的结果,各方的参与能够有效促进家庭式托育的持续发展。对此,有必要鼓励家长及其他利益相关者参与到婴幼儿托育服务中,并明确其参与家庭式托育建设的权责边界,以有效形成支持家庭式托育的网络。从实践层面看,我国将家庭式托育政策制定职责赋予教育部,将家庭式托育管理任务交予卫生部、工商部等下设部门,但其他利益相关者的职责分配还有待明确。各国的经验都表明,众多利益相关者必须互相配合才能更好地推动家庭式托育的可持续运行。对此,政府、家庭式托育机构、婴幼儿家庭、行业协会间应建立一种基于共同利益的相对平等的协同机制,各司其职,共同促进家庭式托育健康有序发展。具体来说,政府应发挥立法、引导和监管等方面的重要作用,用科学合理的管理过程为家庭式托育保驾护航。家庭式托育机构既需要遵守政策法规,提供优质托育服务,也需要反作用于国家政策法规的规范与完善,提升托育行业的整体服务水平。婴幼儿家庭和行业协会也要发挥自身优势,通过官方建立的信息公开与交流平台对家庭式托育机构的实际运营情况进行监督,提高运行机制中各种管理行为的公正性和科学性。

(三)构建综合多元的质量评估机制

1. 推动多元主体参与

从国际发达国家的家庭式托育评估经验来看,尽管考虑要素和评估维度各有侧重,但有一点是共同的,即各国都十分重视利益相关方的全过程参与。我国的家庭式托育质量评估也应充分调动各利益主体参与评估的积极性,使各方利益需求保持适当张力,从而建构适合我国国情的政府主导下的以多元评估为导向、以第三方评估机构为中介、以家庭式托育机构自我发展评估为基础的多元评估体系。此外,还应构建并健全家庭式托育服务机构评估数据的发布机制,保障公众的知情权和拓展决策的信息来源。

2. 制定多元评估标准

制定明确客观的多元评估标准是构建多元评估机制的基础和关键。制定这一标准需要充分考虑利益各方对家庭式托育的要求,与从业者和其他利益相关者进行充分沟通,以确保评估标准得到广泛支持和合理实施。具体地,可以鼓励家庭式托育的利益相关者,包括婴幼儿家庭、早期教育领域专家、行业协会和社区代表等,参与评估标准的制定和完善,并积极反映围绕家庭式托育的不同观点和关注,从中吸收他们有价值的见解和意见,使评估标准更具兼容性。此外,由于我国各地家庭式托育发展水平各异,在国家托育机构质量评估标准的基础上,不同地区可以因地制宜地制定和实施符合本地区家庭式托育服务发展实际,并能够反映本地区托育发展水平的评估标准。

3. 形成多元评估内容

家庭式托育的评估内容取决于其核心目标,即为婴幼儿提供生活照料、安全看护、平衡膳食和早期学习计划,促进婴幼儿身心健康发展[3]2。因此,家庭式托育的评估内容应包括办托条件、托育队伍、机构管理、保育照护、安全保障、卫生保健和保育质量等方面。为满足多元利益主体的需求,家庭式托育的质量评估还应结合不同利益相关者的视角和经验,设置结构质量指标,辅以过程评估指标,同时考虑其他因素,如与社区的联系、家庭参与等,使质量评估更具针对性、全面性,从而实现对家庭式托育的综合评估。

4. 采取多元评估方式

为充分听取和全面收集利益相关者的意见,家庭式托育的质量评估方式也应多元化,如采取现场走访、座谈访谈、专题小组讨论和利益相关者直接督导等方式,结合发放问卷、分析儿童能力发展数据、查看托育机构质量测评信息等方法开展家庭式托育的质量评估。

(四)提升政府管理能力

通过分析各国家庭式托育的运行机制,可以发现政府是主要的利益相关者,同时也是重要的管理主体。因此,提升政府管理能力就是对各方利益的最大保障。一方面,政府要加强其内部的统筹协调,明确具体负责的职能部门。首先,设立专门负责家庭式托育事务的部门或建立多部门共同参与的家庭式托育服务联席会议制度,并合理划分相关部门的监管权利和职责。其次,加强各部门间的信息共享,各职能部门可以借助网络平台实时汇报对家庭式托育机构的监管情况。同时,作为主管单位的教育部门或卫生健康部门应将来自家庭式托育机构的意见和建议及时反馈给有关部门,使各部门能够跨越组织界限进行有效合作。另一方面,政府需加强监督考核,探索激励机制。首先,要加强对家庭式托育服务机构的监管。对违反规定的机构,应根据实际状况和违规程度,对其进行分类处理。而对于合格机构,应予以等级评估,以此激励托育机构提升质量。其次,加强对各职能部门的考核。为避免出现工作人员对托育事务置之不理或推诿至其他部门的情况,政府应建立完善的监督考核机制以确保家庭式托育相关工作的落实,如开展群众监督、定期公开工作情况等。

(五)搭建交流合作平台

家庭式托育服务涉及政府、托育机构、婴幼儿家庭、社区管理者、行业协会等利益相关方。要营造多方协同、利益共享的良好发展环境,就需要搭建交流合作平台,了解家庭式托育运行过程中各利益相关方的立场和诉求,使制定和实施的托育政策能够最大程度地凝聚共识,形成推动家庭式托育发展的合力。首先,可以由政府或行业协会牵头,搭建各种形式的交流平台,并引导利益相关方围绕家庭式托育的日常事务表达诉求、发表见解,从而有效解决各方信息不对称、供需不匹配等问题。其次,对于质量评价指标构建、托育机构管理规范制定等重大决策,应通过搭建公共交流平台吸纳多方意见,从中寻求利益平衡点。同时,还应借助交流平台综合各利益相关方的资源,从而实现各方合作,为发展高质量的家庭式托育服务提供便利。

五、结语

近年来,在人口发展的新形势下,我国家庭式托育服务的范围和规模呈快速增长态势。然而,由于其职责分配及运行机制尚未明晰,多数人既对家庭式托育服务缺乏了解,家庭式托育服务还并未得到广泛推广。基于利益相关者分析框架的审视表明,家庭式托育服务发展的核心要义在于统筹协调各利益相关方的权利和责任建构及互动关系。从发达国家经验来看,家庭式托育服务运行机制的建立无不体现出政府、婴幼儿家庭、行业协会、家庭式托育提供者和从业人员等利益主体共同的利益需求与价值取向。

在我国生育率持续走低的当下,要提高民众的生育意愿,推广和普及家庭式托育服务势在必行。整体来看,托育服务涉及政府、婴幼儿家庭、行业协会和家庭提供者及从业人员等多方利益,且不同主体利益不一。因此需要探寻各主体的共同利益,引导多方平等合作、各司其职,并逐渐达成利益的平衡与互补,形成协同效应,以构建适合我国国情的家庭式托育运行机制和职责分配体系,从而有力推动家庭式托育服务良性发展。