特点、成效和瓶颈：近十年云南省学前教育经费投入状况研究*

王 晨，茅 锐

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

一、研究背景

党的十八大以来，中央高度重视学前教育事业的发展，2019年颁布的《中国教育现代化2035》明确提出，到2035年要普及有质量的学前教育；二十大报告中也指出，要强化学前教育、特殊教育普惠发展。

学前教育是适龄儿童学习的基础，更是成长的关键，办好学前教育是党和政府的重大民生工程。从20世纪90年代末以来，“入园难”“入园贵”等问题，一直都困扰学前教育事业的发展，为了改变这一局面，2010年以来，国务院以及教育部、财政部等部委密集发文，推动地方实施了三轮“学前教育行动计划”，加大对学前教育的投入，促进公办园的建设等。

云南省作为中国面向南亚东南亚的辐射中心，入选国家自由贸易试验区，更是长江经济带的重要组成部分，一直积极响应国家的政策号召，大力推行政策保障学前教育的优质高效发展。但对于集边疆、民族、山区、贫困为一体的云南省来说，起步晚、基础薄弱、发展缓慢且不均衡，一直是制约学前教育改革发展的突出问题。而学前教育经费投入更是推进教育事业发展的重要基石，直接影响着学前教育各方面的发展与进步。在此背景下研究云南省近十年来学前教育经费投入情况以及发展趋势，同时与西部地区和全国经费投入情况进行对比分析，不仅能够帮助云南省迅速明确政策推进以来取得的成效，更能够清晰定位省内政策的力度是否合理，更有助于发现存在的瓶颈，对云南省学前教育优质均衡发展，促进教育公平，推进国家教育事业的高质量高水平发展有着重要的意义。

从现有文献上看，多数学者聚焦于义务教育和高等教育阶段教育经费投入情况研究，［注］武向荣.义务教育经费均衡现状调查与对策分析［J］.教育研究，2013，(07)：46-53+97；戎乘阳.我国农村义务教育经费投入研究［J］.经济问题，2022，(01)：101-106；方芳，刘泽云.2005—2015年我国高等教育经费投入的变化与启示［J］.中国高教研究，2018，(04)：78-85.也有一部分学者着眼于学前教育阶段，且尤其关注省际间学前教育发展及经费投入的差异［注］莫东晓，韩新平，海颖.我国省际学前教育发展水平的变化与差异［J］.现代教育管理，2022，(11)：98-109；叶杰，周佳民.中国生均教育经费支出的省际差异：内在结构、发展趋势与财政性原因［J］.教育发展研究，2017，(23)：30-41；李静，余瑶.我国学前教育政策的现实困境与发展路向——基于“十三五”时期学前教育政策文本的分析［J］.学术探索，2022，(3)：140-149.；一些学者站在国际视角上与其他国家进行分析探讨［注］李芳，祝贺，姜勇.我国学前教育财政投入的特征与对策研究——基于国际比较的视角［J］.教育学报，2020，(01)：43-54；胡咏梅，唐一鹏.2020—2035年我国学前教育经费投入与配置预测——基于与学前教育投入收益高的OECD国家的比较研究［J］.首都师范大学学报(社会科学版)，2022，(04)：139-152.；或是关注城乡间学前教育经费投入不均衡问题［注］夏茂林，孙佳慧.我国学前教育经费支出城乡差距的实证分析及政策建议［J］.当代教育与文化，2019，(01)：108-114.；还有部分学者对中东部发达地区或以其中的省份城市为个案对学前教育经费投入进行探讨分析；［注］李贞义，龚欣，钱佳.学前教育投入“中部塌陷”问题研究［J］.教育经济评论，2018，(04)：77-90；廖莉，袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突破——基于广东省的实证调查［J］.教育发展研究，2015，(06)：32-38.对于西部欠发达地区，也有学者关注到教育经费投入不足且不均衡的问题，但偏向于民族地区经费投入的研究［注］许丽英，夏苗苗.民族八省区教育经费投入趋势与优化策略——基于1997—2018年的教育经费数据［J］.民族教育研究，2021，32(06)：75-84；赵彦俊，嵇玲玲.民族地区学前教育投入的差异分析——基于云南、广西等八省区的数据统计［J］.民族教育研究，2015，(06)：47-52.；对于西部地区单独省份的研究较少，且其中研究数据较为陈旧，不利于西部省份有针对性地推进学前教育的发展。在以往研究的基础上，本文着重关注云南省近十年来学前教育经费投入情况，以《国家教育经费统计年鉴》《中国教育统计年鉴》以及云南省政府教育事业发展公报为依据，［注］教育部财务局.中国教育经费统计年鉴(2012—2021)［M］.北京：中国统计出版社2022；教育部.中国教育统计年鉴(2011—2020)［M］.北京：中国统计出版社2021；云南省教育厅.云南省2021/2022学年初全省教育事育事业发展统计公报［EB/OL］.https://jyt.yn.gov.cn/web/ac1f1eb64e6d4e36999869a47598935d/ea3894f26a7f4e9eb15617726b246c61.html.梳理2011～2020年期间云南省学前教育经费投入的官方数据，在更新数据并优化比较指标的基础上，多维度探讨云南省学前教育经费投入的特点以及取得的成效，针对性地分析目前存在的瓶颈，以期为云南省普及高质量的学前教育提供参考与借鉴。

二、云南省学前教育经费投入的特点

经费投入是教育事业发展的基础条件，学前教育经费的投入也是学前教育事业发展的重要保障，直接反映了国家政府以及社会对学前教育的重视程度。学前教育经费总投入主要包含国家财政性教育经费投入、民办学校中举办者投入、捐赠收入、事业收入和其他教育经费投入。

为探讨云南省学前教育经费的投入规模，本部分以云南省学前教育经费投入量作为绝对量指标，以学前教育总投入占教育经费总投入的比例、学前财政投入占教育财政投入的比例、学前预算投入占教育预算投入的比例和学前财政投入占GDP的比例作为相对量指标，以及生均学前教育经费的变化，来衡量投入现状并分析其投入特点。结果发现，云南省学前教育经费的投入量在持续增加，学前教育经费占教育经费的比例也在逐年增加，但该比例仍然较低。

(一)学前教育经费绝对投入量稳步提升，且增长较快

如表1所示，从云南省学前教育经费投入情况来看，2011～2020年期间学前教育总投入、财政性学前教育经费投入以及预算内学前教育经费投入均逐年增加，且财政性经费投入与预算内经费投入基本吻合。2020年学前教育投入总量达到113.61亿元，比2011年时的21.4亿元增加了92.21亿元，增长率达430.8%；财政性学前教育经费投入达到了67.2亿元，比2011年时的9.85亿元增加了57.35亿元，增长率达582.2%；预算内学前教育经费投入达到了63.89亿元，比2011年时的9.5亿元增加了54.39亿元，增长率为572.5%。总体来说，近十年来，云南省对学前教育的发展越来越重视，其经费的绝对投入量在逐年提升，且增长较快。

表1 云南省学前教育经费投入数据

(二)学前教育经费投入的相对量逐年增长，但比例仍然偏低

近十年以来，云南省不仅学前教育经费的相对量在不断提升，其学前教育经费投入的相对量也均呈现不断增加的趋势。如表1所示，2020年学前总投入占教育总投入的比例仅为6.84%，比2011年时的3.25%提升了3.59个百分点；学前财政投入占教育财政投入的比例为4.68%，比2011年时的1.74%提升了2.94个百分点；学前预算投入占教育预算投入的比例为4.64%，比2011年时的1.81%提升了2.83个百分点；学前财政投入占GDP的比例为0.27%，比2011年时的0.11%仅提升0.16个百分点，增长速度缓慢。

以以往的研究为依据，在国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例不低于4%的硬指标之下，我国学前教育投入占GDP总值的比例一般在0.16%左右。以此为标准，云南省学前教育经费投入水平并不低，学前财政投入占GDP的比例在2012年之后高于全国平均水平。

(三)生均学前教育经费逐年增长，且增长幅度较大

云南省教育经费除了上述4个相对量比例在不断上升外，随着教育经费投入的不断增长，生均学前教育经费也有所增长。如表1所示，2020年云南省生均学前教育经费为6792元，比2011年的1971.1元增长了4820.9元，增长率为244.6%；2020年生均财政性学前教育经费为4017.3元，比2011年的907.3元增长了3110元，增长率为342.8%；2020年生均预算内学前教育经费为3819.4元，比2011年的874.7元增长了2944.7元，增长率为336.7%。

总的来说，2011～2020年期间，除了云南省学前教育经费的绝对量和相对比例都在不断增长以外，生均学前教育经费增加显著。

三、主要成效

云南省政府为促进学前教育事业的发展，制定了众多政策来促进学前教育发展。本部分主要从幼儿园数量、在园幼儿数量、毛入园率以及教师队伍规模这4个方面对云南省近十年来在学前教育事业上取得的主要成效进行分析。

(一)幼儿园数量快速增加，公办幼儿园数量增长尤为突出

如表2所示，2011年幼儿园总园数仅为4257所，到2020年园数增加了9128所，达到了13385所，增长率为214.4%。其中，公办幼儿园的数量2020年达到了6002所，比2011年的826所增加了5176所，增长率为626.6%.幼儿园数量的快速增长，有力地缓解了云南省适龄儿童“入园难”的问题，其取得的成效十分显著。

表2 云南省学前教育相关数据

(二)在园幼儿数量持续性增加

随着幼儿园数量的快速增加，云南省的在园幼儿数量也在持续性增加。如表2所示，截止2020年，在园幼儿数量为167.27万人，比2011年的108.59万人增加了58.68万人，增长率为54%.这表明，云南省适龄儿童的学前教育普及水平显著提高了。

(三)三年毛入园率增加明显

在幼儿园园数快速增加以及在园幼儿数量持续增加的同时，云南省的三年毛入园率呈现稳步快速的增长趋势，更是取得了历史性的突破。如表2所示，2020年云南省三年毛入园率达到了88.79%，比2011年的44.26%增长了44.53个百分点，增长率为100.6%，超过全国平均水平(85.2%)3.59个百分点，超额完成了《云南省教育事业发展“十三五”规划》中实现学前三年毛入园率达85%以上的目标。

(四)教师队伍规模增大

幼儿园师资队伍是学前教育可持续发展的重要保障，也是影响学前教育质量的关键性因素。如表2所示，幼儿园园长和教师数量2011年仅有3.73万人，到2020年增长至8.87万人，增长了5.14万人；其中专职教师数量2020年已达到7.93万人，比2011年的3.27万人增加了4.66万人，增长率为142.5%.云南省的学前教育教师队伍规模在不断的扩大，为学前教育事业的发展提供了保障。

(五)教育脱贫成效显著

云南省作为我国西南边陲欠发达省份，农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，是全国脱贫攻坚的主战场，其发展不平衡不充分的问题较为突出，全面建设小康社会的短板和弱项十分明显。脱贫攻坚、加速发展事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关边疆繁荣稳定民族团结进步，也是实现云南省经济社会高速度高质量发展的必然选择。“发展教育脱贫一批”更是国家“五个一批”脱贫战略的重要组成部分。而学前教育作为教育的基础，具有极高的短期价值和长期效应，教育作为减少贫困的重要途径，推进学前教育发展是教育脱贫整体目标实现的必备力量。

近十年来，云南省颁布多项学前教育条例，立法保障学前教育稳定高速发展，全面提升学前教育保教质量。不仅如此，对于学前教育薄弱地区还开展了“一村一幼”的建设试点，重点推进民族地区学前教育的发展，坚决打赢云南省教育脱贫攻坚战。云南省怒江州作为国家重点扶持“三区三州”深度贫困地区之一，儿童的学前教育问题十分严峻。随着云南省“一村一幼”项目的推进以及教育经费的支持，2020年，怒江州全州幼儿园数量已由2012年的25所扩充到387所；在园儿童数量由2012年8495人增加至2.37万人；学前教育三年毛入园率也由2012年的25.95%提升至89.96%，取得了极其显著的成效。加快实现“一村一幼，一乡一中心，一县一示范”的办园目标，夯实幼有所教的保障，为提升基础教育的质量，打下了坚实的基础。［注］怒江州教育体育局.怒江州2020/2021学年初全州教育事业发展统计公报［EB/OL］.https://www.nujiang.gov.cn/xxgk/015279331/info/2021-163646.html；时松，苏德，张盛蓉.教育脱贫视阈下边境乡村学前教育发展的田野研究——以云南省怒江傈僳族自治州为例［J］.陕西学前师范学院学报，2020，(10)：79-87.

四、学前教育经费投入存在的瓶颈

由于基础薄弱，资源不足，分配不均衡等，再加上社会经济的不断发展和城镇化进程的加快，云南省的学前教育事业在取得众多成效的同时面临着一系列亟待解决的问题。［注］中国教育科学研究院学前教育发展报告课题组.中国学前教育发展报告(2016)［R］.湖南：湖南教育出版社，2018：256.

(一)对学前教育的投入仍然不足

财政性经费投入可以很好的反映政府对该事业的努力程度，近十年来，虽然云南省对学前教育的财政性投入呈现了不断上涨的趋势，但对学前教育的投入仍然不足。

1.学前教育投入水平偏低

纵观全国学前教育财政性投入均值以及西部地区学前教育财政性投入均值不难发现，云南省对学前教育的投入水平仍然偏低。如图1所示，2020年全国财政性投入均值为81.73亿元，比云南省2020年的67.2亿元高出来14.53亿元，且2011～2020年期间，云南省财政性投入金额均低于全国财政性投入均值；与经济发展水平相似的西部地区相比，云南省财政性投入情况良好。

(注：此图中财政性投入均值根据《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据计算得出)图1 2011～2020年财政性教育经费投入情况

2.对学前教育重视程度不足

如前文所述，即使到2020年云南省对学前教育的财政投入比例达到了4.68%，比2011年的1.74%提升了2.94个百分点。但纵观近十年云南省对其他各级教育的财政性投入，特别是中等教育和初等教育的投入可以发现，云南省对学前教育的重视程度仍然不足。［注］董艳艳.近十年我国学前教育经费投入及其主要成效与困境［J］.当代教育科学学，2015，(1)：34-38.如图2所示，2020年，云南省对高等教育的财政性投入占比为11.81%，是学前教育财政投入占比的2.52倍；对中等教育的财政性投入占比为34.95%，是学前教育财政投入占比的7.47倍；对初等教育的财政性投入占比为38.23%，是学前教育财政投入占比的8.17倍。如图3所示，横向对比全国及西部地区学前教育经费投入占总教育经费的比例，2010年云南省的比例为1.33%，比全国均值3.78%低2.45个百分点，比西部地区比例均值3.09%低1.76个百分点；到2020年，云南省学前教育投入比例增长至4.68%，但比全国均值7.98%低3.28个百分点，比西部地区比例均值7.96%低3.28个百分点，可见云南省对学前教育的经费投入与全国及西部地区投入水平差距越来越大，对学前教育的重视程度明显不足。

图2 2011～2020年云南省对各级教育财政性投入占教育财政总投入比例

图3 2011～2020年学前教育经费占总教育经费的比例(数据来源：中国教育经费统计年鉴)

3.对学前教育努力程度不够

在学前教育经费的收入来源结构中，财政性经费和事业费两项一直都是主体部分。财政性经费主要是指政府投入的金额，本文将财政性经费收入占学前教育经费收入的比例理解为政府的努力程度；而学前教育的事业费主要包括向幼儿家庭收取的学费和学杂费等。本文将事业费收入占学前教育经费收入的比例理解为家庭承担程度。［注］赵嘉茵，田志磊，袁连生.我国家庭学前教育成本分担水平的地区差异及原因［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2022，(3)：128-139.

如图4、图5所示，2011～2020年期间，云南省财政性经费占总教育经费的比例一直波动不定，但总体来看还是有所提升，在2020年达到59.15%；事业收入占总教育经费的比例也一直波动不定，且只有2012年和2020年的占比低于40%.与全国平均水平相比，2011～2019年期间，云南省事业收入占比均低于全国平均水平，但到2020年其比例为38.16%，比全国平均水平36.97%高出1.19个百分点；与西部地区相比，云南省的占比一直高于西部地区平均水平。由此说明，云南省学前教育家庭承担部分过高，而政府财政负担不够，这势必会加剧“入园贵”的问题。

图4 2011—2020年云南省学前教育各项收入来源占总经费收入的比例

图5 2011—2020年事业收入占学前教育经费收入的比例(数据来源：中国教育经费统计年鉴)

(二)学前教育对教师配备方面投入量偏少，教学质量问题突出

如前文所述，近十年来，云南省在加大对学前教育经费投入的背景下，无论是幼儿园数量、幼儿园教职工数、幼儿园专职教师数都有了大幅度的提升。然而在大规模建立幼儿园的同时，需要考虑“教学质量”问题。师资力量是学前教育事业发展的基础保障，幼儿园的师资队伍更是学前教育质量提升的关键。本部分主要通过研究师资配备情况来说明教学质量问题，从而说明其投入规划性不强的瓶颈。

如表3所示，2020年云南省学前教育的幼职比、生师比、班师比整体均呈现下降的趋势。2020年幼职比例为12.39，比2011年下降了7.56；幼儿与专任教师的比例为21.08，比2011年下降了12.11；班数与专任教师比例为0.72，比2011年下降了0.39。与全国及西部地区平均水平相比，2020年云南省幼职比为12.39，比全国幼职比9.27高了3.12，比西部地区幼职比高了1.99；2020年云南省生师比为21.08，比全国生师比12.05高了9.03，比西部地区生师比高了2.76；2020年云南省班师比为0.72，比全国班师比0.61高了0.11，比西部地区班师比1.54低了0.82。

表3 学前教育师资配备相关数据

总体来看，云南省的幼职比、生师比虽然在不断下降，但仍然偏高，不仅如此班师比逐年下降，更说明了教师数量不足的问题尤为突出。

(三)对农村学前教育投入不足，城乡差距仍然明显

通过加大经费投入以及实施教育精准扶贫政策等，云南省一直以来都在努力缩小城乡差距，解决教育不均衡等问题。故本部分通过将城市学前教育经费总投入和学前教育财政性投入与农村投入情况进行对比来分析云南省学前教育的城乡差距问题。结果发现：云南省对农村的学前教育经费投入仍然不足，城乡差距明显。

如图6所示，云南省2020年城市学前教育经费投入总量为113.54亿元，比农村学前教育经费投入总量的63.6亿元多49.94亿元，城市投入是乡村投入的1.78倍；2020年城市学前教育财政性经费投入为67.18亿元，比农村学前教育财政性经费投入多了26.81亿元，城市投入是乡村投入的1.63倍。城乡差距还是十分明显。

图6 2011—2020云南省学前教育经费城乡投入情况(数据来源：中国教育经费统计年鉴)

五、政策建议

为有力实现云南省学前教育“普及普惠”目标，加速完成云南省“十四五”学前教育发展目标，未来政府学前教育经费投入应重视以下3个方面。

(一)形成教育经费向弱势地区和弱势群体倾斜的投入机制

为更好地促进云南省学前教育事业的发展，政府应该将学前教育放在优先发展的位置上，新增教育经费应该向学前教育倾斜，［注］张倩倩，鲍瑞.河南省学前教育经费投入分析——基于中部六省的比较［J］.河南科技学院学报，2018，(12)：30-33.以提升学前教育占财政性教育经费的比例，缩小与其他各级教育占财政教育经费比例之间的差距。同时，为缩小云南省学前教育的城乡差异，促进学前教育公平，要重点解决目前农村学前教育经费投入不足的问题，通过省级政府进行统筹规划，合理增加对农村学前教育的财政支出，调整各项目投入资金的分配比例，提升地方政府学前教育经费投入的责任感［注］廖莉，袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突破——基于广东省的实证调查［J］.教育发展研究，2015，(06)：32-38.；其次，要完善城乡弱势群体家庭资助政策，发挥学前教育财政投入的补偿功能，可采用专项经费的方式保障对欠发达地区幼儿园和弱势儿童的投入，保证学前教育的公平性［注］王声平，杨友朝.高质量发展背景下我国县域内学前教育财政投入的问题及改进建议——基于浙江省的实证调研［J］.教育与教学研究，2022，(7)：116-128.；再次，还应该从制度上对农村学前教育经费的投入进行保障，明确投入比例及增长率，设计具体的实施目标，并配备相应的监督和考核机制，保证投入的长效性。

(二)加强幼儿园教师队伍建设

《教育部关于印发〈幼儿园教职工配备标准(暂行)〉的通知》中对幼儿园教职工以及专任教师配备标准进行了明确要求：全日制幼儿园全员教职工与幼儿比应为1∶5～1∶7；全日制幼儿园每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师。［注］教育部.教育部关于印发《幼儿园教职工配备标准(暂行)》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/201301/t20130115_147148.html.以此为标准，截至2020年，云南省幼儿园班数为57065个，专任教师人数为7.93万人，其数量缺口为3.48万人。因此，云南省在教育经费预算规划时应重视幼儿园师资队伍的建设问题，补足学前专任教师队伍的缺口，采取包括设立幼儿园教师队伍建设专项资金、制定幼儿园教职工编制配备要求、落实幼儿园教师地位和待遇、加强政府动态监管与调控等一揽子措施系统推进学前师资队伍建设。

(三)调整现有的学前教育成本分担格局

当前，云南省在学前教育管理体制上主要强调“以县为主”，财政投入上以市级和县级政府为主，中央和省级政府对幼儿园财政投入的比例较低。这导致了县级政府承担负担过重，难以承担发展农村学前教育扩大农村学前教育资源的重任，反而会加剧城乡学前教育发展的差距。因此应该进一步完善学前教育成本分担机制，将学前教育财政投入主体上移到省级政府，而管理的主体落实到县级政府，建立健全政府、社会举办者、家庭合理负担的多元投入机制，减少家庭负担，努力解决“入园贵的问题”。［注］夏茂林，孙佳慧.我国学前教育经费支出城乡差距的实证分析及政策建议［J］.当代教育与文化，2019，(1)：108-114.