西宁市推进农业转移人口市民化对策研究

王鸽子

党中央、国务院高度重视农业转移人口市民化工作，并将其作为新型城镇化的首要任务。党的十九届五中全会强调，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。2021 年8 月，中国共产党西宁市第十五次代表大会通过的报告指出：完善农业转移人口市民化“人地钱”挂钩等配套政策，提高转移人口市民化质量。西宁市常住人口在2019年末达238.71 万人，乡村人口64.81 万人，常住人口城镇化率达72.85%，远远高于全国的60.60%。然而，近些年来，西宁市常住人口城镇化率增长缓慢，户籍人口城镇化率为62.9%，与常住人口城镇化率之间相差近10%，且五区两县之间的城镇化率差距较大，发展不平衡。在此基础上，农业转移人口市民化也呈现出一定的问题。因此，西宁市在新型城镇化背景下，如何有序推进农业转移人口市民化，实现区域协调和高质量发展是当下面临的重要难题。

一、西宁市农业转移人口市民化存在的问题

西宁市城镇化率成绩可喜，但当前西宁市农业转移人口市民化依然存在一系列问题，需要通过内涵式调整，进一步巩固提升市民化质量。

（一）农业转移人口落户意愿不强

1.对“市民”身份认同感低。当农业转移人口被问到“您认为您现在的身份是农民还是市民”时（见图1），认为自己依然是农民的占比高达65.22%，而觉得自己已经是市民的只有30.43%，此外，有4.35%的人对自我身份的认知比较模糊，这说明农业转移人口对自己市民身份的认同感较低。认同感是群体对自身所处社会地位、身份以及利益一种发自内心的肯定，是归属感的重要方面。

图1 您认为您现在的身份是农民还是市民

2.乡土情结重，故土难离。截至2019 年末，西宁市常住人口城镇化率达72.85%，户籍人口城镇化率为62.9%，二者之间相差近10%，说明尚有近23.8 万人处于半城镇化状态，往返城市和农村之间，成为“候鸟式”农业转移人口。间隔时间短的，会在城市蹲点等活，时常会聚集十几个人，甚至二十多个人，主要集中在建筑、保洁等行业，可以早出晚归。时间间隔长的，会顺应农耕时间，打零工和农业耕作两不误。南京与西宁是对口帮扶关系，通过东西部劳务协作项目，为西宁市务工者提供了很多工作岗位，但是报名人数较少，即使去了南京也留不住人，最重要的原因是本地务工者乡土情结较重。半城镇化带来的普遍问题是老人和孩子难以得到悉心照顾，会引发其他社会问题。

3.需要分担的市民化成本高。按照《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发〔2016〕72 号），从2017 年到2020 年每年需要安排1000万农业转移人口及随迁子女落户。当时的测算是，到2020 年需要各级财政支出的公共成本总额约为3.9 万亿元，每个农业转移人口的进城落户成本为13 万元。随着人们对城市公共服务需求的日益增加和社会形势的变化，这笔费用可能还会持续增加，无疑加重了欠发达地区的财政压力。对个人而言，许多不愿在城镇落户的农业转移人口表示，自己的收入主要用于基本生活开销、房贷（房租）、子女教育等，而且在城市生活遇到的最大困难和压力是经济收入低但消费水平高，导致农业转移人口落户意愿不强。

（二）农业转移人口市民化程度不深

1.综合素质偏低。整体而言，农业转移人口文化素质较低，思想观念更新慢。其中，大多数人接受新思想、新事物的观念不强，存在“等靠要”的思想，致使农民科技意识、市场意识、竞争意识薄弱，缺乏有效组织管理，处于较为分散的状态，呈现碎片化趋势，既影响了农村剩余劳动力的有效转移，又难以适应当前农业结构调整和市场竞争需要。

就文化程度而言，不管是西宁市总体概况，还是西宁市五区两县，初中文化程度所占比重都是最大的，从业者的整体素质有待提高。大通县、湟中区、湟源县的乡村从业人员中，初中文化程度所占比重分别为47%、45%、43%，城西区和城北区的乡村从业人员中，高中及以上文化程度所占比例较高，这反映了具有较高文化素质的从业人员聚集地与经济发展水平息息相关。（见图2）

图2 西宁市乡村从业人员按文化程度分组比例图

2.就业情况不尽人意。从农业转移人口的收入水平来看（见图3），月收入在1001-3000 元，占比为39.13%，其次是3001-5000 元，占比为30.43%，17.39%的农业转移人口月收入在1000 元以下。收入水平低下，这是不容忽视的社会差距，说明发展潜力巨大，让人民过上满意幸福的生活任重道远。

图3 农业转移人口月收入情况

对农业转移人口而言，维权意识和自我保护意识有待提高。与用人单位签订劳动合同的占比达65.22%，26.09%的劳动者没有签订劳动合同，仅是口头约定的占4.34%，甚至有4.35%的人并不清楚要签劳动合同。

综合来看，农业转移人口面临着收入低、权益保障不完善的问题，此外还存在技术水平低、工作环境不理想、职业范围窄等问题。

3.社会融入有待加强。农业转移人口在城市生活、工作期间的社会交往对象更多的是基于业缘关系的伙伴，这样情感互动就有一定限度。虽然也有老乡、亲戚等，但数量并不多。由于该群体的职业层级较低，农业转移人口的社会资本结构处于低端层次，所占有的社会资本比较少，不利于阶层间的流动和优化，社会融合度有待提升。

如图4 所示，有相当一部分群体表示没有参加过任何社区集体活动，占比达39.13%，从某些方面意味着谋生依然是他们的第一要务。与此比例相当的是参加公益组织活动的，表明近些年来西宁市精神文明和志愿服务工作卓有成效，是孕育社会责任和公共关怀的沃土。另外，部分跨省的农业转移人口由于工作忙碌，无暇顾及其他，很少参与社会组织和社区活动。

图4 农业转移人口参加社区活动情况

（三）公共服务体系还存在一定短板

1.职业技能培训缺乏实效性。第一，职业技能培训过于笼统，限制较多，不便基层操作，特别是金保系统录入时必须缴纳社保的要求，将众多有培训需求的劳动力限制在外，对服务业、小微企业员工培训工作影响较大。第二，适应区域经济发展导向的培训专业开发滞后，与市场需求不匹配。培训课时和价格缺乏科学性，培训模式僵化，培训主体、城乡劳动力参与培训的积极性、主动性不高，一定程度上影响培训工作的进一步推进。第三，职业技能培训事前会有培训需求的调研，但缺乏后续跟踪培训效果的反馈。培训机构就业率达60%才给予补贴，但是就业与所培训内容的关联度不大，这就导致培训情况和实际就业脱节。

2.教育不公现象依然存在。有适龄子女接受基础教育的农业转移人口认为好的学校一席难求。父母都愿意竭尽全力试图为孩子提供最好的成才环境。虽然义务教育基本全覆盖，但优质教育资源的稀缺性和供需不匹配，对于此，农业转移人口处于劣势地位。教育公平意味着起点公平，是社会公平的重要基础，也是诸多农业转移人口期盼的重要改变。教育不公平会挫伤弱势群体的积极性，教育素质也会代际传递，弱化教育公益性。

3.社保体系有待进一步优化。农民的新农合和城镇职工的医保报销比例以及异地结算存在差距。很多失地农民没有再就业的能力，部分群体参加新农合已觉得压力颇大。还有城市交通的重要服务群体——出租车司机，他们很多是附近州县上的农业转移人口，自负盈亏，自担风险，公司并没有给他们缴纳社保，而是自行缴纳医疗保险和养老保险。社会保障体系在不同行业和区域之间存在差异，影响了农业转移人口对于服务体系公平的感知。

二、有序推进西宁市农业转移人口市民化的对策

通过外在环境和内在素质整合，破除有序推进农业转移人口市民化的体制机制障碍，优化公共服务，提高城市综合承载力，共享社会发展成果。

（一）提升制度韧性：有力保障市域善治的根基

1.塑造具有张力的治理结构。城市治理永远在路上，要回应与主动治理相结合，不断提升城市治理的温度和效能。一方面，农业转移人口反馈的合理诉求要及时响应，尤其是社区（村）工作人员，是服务好群众的第一班岗，应积极作为，促进问题的有效解决。另一方面，要主动作为，时常深入群众，调查了解需求，促进治理精细化。在这过程中，要提高基层治理结构的灵活机动性，层层压实责任链，权责匹配，同时优化激励机制，激发大家干事创业的热情，完善反馈机制，不断总结规律。只有以人民利益为导向，才能实现个人和社会更大价值。

2.创新农村户籍转换利益链。探索伴随户口迁出的权益连续机制，建立健全人口市民化激励机制，并解决农民进城落户的权益保障机制。第一，要落实好省级乡村产业用地发展政策，完善市、县级政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理。将农业种养殖配建的辅助设施用地纳入设施农用地管理，并确定合理用地规模上限。强化农业设施用地监管，加强农村集体建设用地管理，发展乡村产业。下放农村集体建设用地审批权限，简化审批审核程序。第二，巩固和完善农村基本经营制度，落实农村承包地“三权分置”制度，探索农地入市，鼓励土地经营权依法开展融资担保、入股从事农业产业化经营。处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系，把握好土地经营权流转、集中、规模经营的尺度。按照属地管理原则，开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局。第三，加速土地流转，实施规模化发展。由于城市的虹吸效应，大量农村青壮年劳动力外流，劳务输出成为农民主要的谋生创收模式，留守人员多为欠缺劳动能力的老人、妇女和儿童，造成农村空心化，农地撂荒闲置。为此，更要全面实行永久基本农田特殊保护制度，严守耕地红线，盘活土地存量，加大闲置土地处置力度，严格节约集约用地考核评价，鼓励耕地连片化发展。

3.践行全生命周期管理路径。全生命周期管理彰显着治理的高度责任感和强烈的人文关怀，无疑为完善基层社会治理提供了新指南和制度舵向。随着城镇化梯次进阶，暴露出越来越多不足和短板，也就是所谓的城市病。而全周期管理，从纵向生命价值延伸的视角提出了现代国家治理和城市治理的主线。让更多服务聚焦于生命体的发展，实现一条龙式系统化治理。对城市发展进程而言，也会呈现出兴衰起落的阶段性特点。完善城市治理体系，推进城市更新行动，进行城市体检，保障城市健康有序运行，增强社会治理总体效能，为市民安居乐业创造良好环境。

（二）完善服务体系：贯彻人民至上的发展理念

1.健全职业技能培训体系。加快培养一支门类齐全、结构合理、技艺精湛、素质优良的高技能人才队伍。以开展职业技能培训为基础，构建高技能人才培养培训体系。进一步提高培训的针对性、实效性，支持各类院校、培训机构大力开展养老、保育和餐饮、物流以及“青绣”等技能培训和新能源、新材料、特色农产品加工等新兴领域职业培训。进一步加大企业职工培训力度，提升企业职工技能水平，援企稳岗，促进就业。优化农村人才队伍建设，对有产业基础、有较高文化素质、有创业意愿的农民，组织开展升级版就业技能、创业能力培训，提升农村人才队伍素质，充分发挥农民专业合作社、农业产业化龙头企业等各类新型经营主体及行业协会等组织在人才培养中的“蓄水池”作用。培训后，及时统计就业状况，持续跟踪人员从业情况，不断进行总结提升，保证就业数量，提升就业质量，以增强培训的实效性。

2.合理布局优质教育资源。持续探索义务教育集团化办学模式，进一步推动教育资源在城乡之间、不同区域之间的有序流动，促进优质教育资源的合理布局。完善公立幼儿教育的指标配比，提升民办幼儿园的性价比。形成有效屏障，以阻碍因教育而造成的人力资本和代际差距，在一定程度上弱化因家庭经济基础和社会资本而造成的教育不公，让更多农业转移人口感受到由于政府积极和有效作为而带来的公共服务均等化。

3.不断提高社会保障水平。在构建城乡公平统一的多层次社会保障体系基础上，加大对失地农民尤其是老年人的福利水平，统筹解决好“一老一小”问题，在一定程度上消除农业转移人口的后顾之忧，充分发挥政府兜底作用，促进社会公平正义的实现。农业转移人口中50 岁以上的群体本该是安享晚年的年纪，仍然在为生活忙碌和奔波。在其他省，时有老年人外出打工遭遇意外的情况发生，令人痛心的同时也不禁引人深思，要加大对这部分群体的保障力度，营造更加和谐有序的社会氛围。

（三）强化自身能力：积蓄市民素质转型的资本

1.提升人力资本。劳动力技能和素质的有效提升，可以在一定程度上消除自身就业时的自卑感和尴尬局面，消除市场歧视。农业转移人口应充分发挥主动性和自觉性，根据自身能力和兴趣，积极向所在社区报名参与适合的技能培训项目。相应部门对这些需求进行汇总和梳理，结合市场导向，调整供给结构，优化培训内容和数量，构建特色人才培训体系。农业转移人口应以所培训的技能为支撑，不断提升人力资本和劳务素质，从事相关工作。事实证明，经过系统培训的人员，在激烈的就业竞争中会更有优势，薪资报酬也会有所提升。根据不同年龄和能力层次的农业转移人口，制定不同的人力资本积累方案，年龄较大且有从业需求的，以技能培训为主。较为年轻的，要以文化教育和技能提升相结合，不断提升他们自身的知识储备和综合素质，为将来拥有更多发展机会而不断提升自我。

2.培育社会资本。对农业转移人口而言，固化的圈子和相对封闭的环境不利于其自身的可持续发展和融入城市社会。因此，要鼓励其积极走出去，丰富自身的业余休闲方式，不断拓展社会交往范围，广结益友，互帮互助，积极积累自身发展的社会资本，增强个人持续发展所需要的社会交往能力，从而更好融入城市生活，找到自身归属感。

3.增强参与意识。农业转移人口应不断提升公共性，只有“共建共治”，让社会发展环境和城市生活更美好，才能顺利实现“共享”。积极加入工会、社团，积极参与社区活动，强化政治参与，培育公共精神，形成自身和城市发展密切联结的纽带，维护合法权益，理性发声，表达自身利益诉求，提高自我保护意识。

（四）持续扩容提质：不断提升城镇综合承载力

1.推进以县城为载体的新型城镇化建设。经济的发展是实现农业转移人口市民化的重要保障，乡村振兴与新型城镇化协调推进，鼓励特色小镇和小城镇健康发展，两县一区（大通县、湟源县、湟中区）农业转移人口就地就近市民化，以合作化、专业化、品牌化形成集聚效应。积极拓宽农民增收渠道，推动城市资本、资金、技术、人才等要素与农村丰富的资源和劳动力结合，促进农民增收。扩大劳务输出，增加工资性收入。着力发展乡村旅游、庭院经济等，增加农民经营性收入。大力发展县域经济，依托典型模式，以村带村，以村助村，充分发挥农民群体的自主性，明确分工和角色定位，带动三产融合发展，形成分工明确的产业链条，充分释放中心村庄“以点带面”的发展活力，实现村庄整合式协调发展。

2.优化产业布局和结构并承接产业转移。因地制宜发展本地企业，积极承接劳动密集型产业转移。虽然有东西部劳务协作项目，南京市作为对口支援城市提供了很多工资和福利待遇较好的工作岗位，但是吸引力却不大，留不住人，主要原因在于：一是故土难离，有恋乡情结，家中有老人和小孩，还想季节性耕作，不想离家乡太远。二是饮食生活习惯难以适应。三是安于现状。因此，只有就近布局产业，对农村剩余劳动力来说才具有一定吸引力。乡土情结并不是阻碍农业转移人口追求高品质生活的障碍，反而是重要激励因素。在此基础上，也可以提升以家庭为单位的市民化水平。

3.完善基础设施以打造城市便民生活圈。推进主城区和城市边缘地带基础设施互联互通，实施社区（村）综合服务设施标准化建设和提升工程，尤其是在老旧小区、工矿场院、建设工地、公路铁路、城乡接合部等区域加强环境整治和改善，提高社区（村）综合服务中心中图书阅览室、健身房、未成年人成长驿站等场所的利用率。提高城市应对极端天气的能力，完善防洪排涝设施体系，加快建设高质量海绵城市。持续提升公共交通优先性和便捷度，加大东西方向公共交通工具的投入力度。加快推广爱老幸福食堂，提高老年人群体的福利水平，让他们可以真正安享晚年。

三、结论与展望

农业转移人口市民化是重要的时代课题，伴随着城乡发展差距而长期存在，最主要的障碍是发展中的短板问题，这也正是当前我国社会主要矛盾的重要表现，人民对美好生活的需要是我们矢志不渝的努力方向。

本文以新型城镇化伟大实践为宏观背景，以西宁市农业转移人口城镇融入与完全市民化为现实基点，既立足当前我国高质量推进农业转移人口市民化的紧迫现实，又放眼未来我国社会持续扩大内需、畅通国内大循环、全面促进消费的潜在需求。在全面、深入把握西宁市农业转移人口市民化实践基础上，探析农业转移人口市民化进程中存在的问题，试图缓解“城里容纳不下灵魂，故乡却安置不了肉身”的尴尬局面，综合施策提高市民化程度，实现市民化质量与数量相匹配，实现城乡融合发展，缩小区域差距，实现市域协调发展，在兰西城市群中高质量崛起。