煤矿项目前期开发流程及管理要点分析

2023-10-30杨耀智

中国科技纵横 2023年15期

关键词：建设项目矿区煤矿

杨耀智

（陕西延长石油靖边煤业有限公司，陕西榆林 719000）

1 煤矿项目开发的现状分析

1.1 煤矿项目核准时间缩短

在“放管服”改革大背景下，部分行政许环节得以取消，手续办理流程实现了简化。从煤矿项目审批的角度来看，煤矿经营许可证被取消，安全预评价报告审批备案制度等也终止实施，因此项目的核准时间也呈现出明显缩短的发展趋势。

1.2 煤矿项目投资门槛提升

目前，结合国资委提出的要求，原则上所有非专业涉煤央企需要退出煤炭行业，从这一角度来看，现阶段，对煤矿项目开发主体进行了明显的限制。与此同时，矿业权出让收益金、煤炭产能置换等一系列政策的制定与推行，也使得煤矿项目的实际投资门槛出现明显提升的状态。

1.3 企业投资决策难度增大

煤矿项目有着较为明显的不确定性，无法实现对煤炭资源真实情况的全面掌握，所以企业在进行项目决策期间面临的压力更大，投资决策难度有所增大。同时，矿业权出让收益金、煤炭产能置换等政策的推行，也增加了煤炭企业的项目投资建设成本，对产能的释放产生了一定程度的限制，使得煤矿项目生产成本有所提升，增加了企业投资决策的难度。

2 煤矿项目前期开发审批流程及要点分析

煤矿项目开发审批一般分为5 个阶段，分别是项目准备阶段、项目前期阶段、项目建设阶段、项目竣工验收阶段及生产阶段。

2.1 矿区总体规划

矿区总体规划是确定矿区开发布局、煤矿项目开展前期准备工作、办理核准和建设生产的基本依据。大型煤炭矿区的总体规划由国家发展改革委审批，其他矿区总体规划由省级煤炭矿区总规划管理部门审批，报国家发展改革委备案。矿区总规的核心内容是“开发布局”。编制矿区总规应当坚持“生态优先、合理布局、有序开发、规模生产、综合利用”的原则。矿区边界应优先考虑自然边界，以人为划分境界作为矿区边界的应进行充分论证[1]。矿区总规应与国土空间规划、矿产资源规划等衔接，区内达到勘探程度的区域面积应超过矿区含煤面积的60%。如果矿区内有多个地质勘查报告，应委托编制地质资料汇编报告（总结报告）。

2.2 矿区规划环评

在对煤矿项目总体规划草案进行报批之前，必须制作矿区环评文件，并将其提交至生态环境主管部门进行审批，与此同时，由生态环境主管部门组建审查小组，针对报送的环评文件进行分析审核，提出修改意见。负责编制规划的发展改革部门要切实参考现行的环境影响结论、审查意见，对煤矿项目规划方案进行调整与完善，相应规划草案完善后，需要同时更改环境影响报告，并将其与完善后的规划方案一并提交至发展改革部门，展开进一步审批。在审批通过后方可展开后续工作。

2.3 煤矿项目核准

近年来，继续深化简政放权，煤矿项目核准前期手续已简化了很多。项目单位在申请核准、报送项目申请报告时，需要提交用地预审和项目选址意见书，一些省份的风险评估报告还需提交当地有关部门批复或备案。另外，还需要提交产能置换方案确认文件，一些省份自然资源部门办理用地预审意见时，需要提交划定矿区范围批复。因此，划定矿区范围是核准前必须完成的。同时，煤矿安全核准也应在项目核准前取得，但并不作为核准的前置条件。其他手续可同时办理，如环评、水资源论证、水土保持方案等，但不作为核准的前置条件。2019 年以来，主要将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

2.4 办理采矿许可证

在煤矿项目开工建设前，应办理采矿许可手续，包括矿权登记权限、储量评审备案。

2.5 压覆矿产审批

建设项目选址阶段，通过相关信息平台查询拟建项目选址范围内重要矿产资源分布情况和矿业权设置情况，合理确定选址范围。由建设单位提交压覆重要矿产资源预查询申请表和拟选址坐标，申请预查询。建设项目用地报批阶段，建设单位提交压覆重要矿产资源查询申请表和县市自然资源局出具的建设项目情况说明，进一步核实重要矿产资源分布情况和矿业权设置情况。承担压覆重要矿产资源查询服务的机构，在收到申请后出具查询结果[2]。

2.6 建设用地审批

办理建设项目用地预审与选址意见书，需要提交以下几项材料：用地单位申请表，用地单位申请报告，自然资源部门逐级上报的申请意见，项目建设依据，项目用地拐点坐标表（2000 国家大地坐标系），相关规划图，土地用途调整方案暨永久基本农田补划方案，踏勘论证意见，节地评价报告，生态保护红线审核意见，自然保护区审核意见，水源地保护区审核意见，文物保护区审核意见，生产工艺、设备水平、清洁生产水平的三先进材料。

2.7 地质灾害危险性评估

根据最新规定，现已取消地质灾害危险性评估备案制度，但是这并不意味着不再开展地质灾害危险性评估。在实际的工程建设前期，必须要在地质灾害易发区的范围内，全面落实相应建设区域的地质灾害危险性评估工作，并实行单独评估和分区评估相结合的分类管理制度。

2.8 节能审查

在对煤矿项目可行性研究报告报送之前，必须获取相关节能审查机关出具的节能审查意见，该审查意见是煤矿项目开工建设、竣工验收以及后续运营生产的重要依据。在此过程中，若项目建设内容或是能效水平等发生了重大改变，或是能源消耗的总量高于节能审查确定的能源总消耗量一定程度（当前设定为15%）[3]，则必须要对节能报告进行重新编制，同时向原有节能审查机关及时提交变更申请。

2.9 水保方案审批

若是煤矿项目的整体面积维持在5hm2以上或者实际的填挖土石方总量在50000m3以上，需要提前完成对水保方案报告书的编制与提交，报送至县级以上人民政府水行政主管部门实施审批处理；若煤矿项目的整体面积保持在0.5hm2以上、5hm2以下，或者实际所需要填挖的土石方总量维持在1000m3以上、50000m3以下，需要提前完成水保方案报告表的编制，同时提交至县级以上人民政府水行政主管部门实施审批，要求在审批通过后开展后续操作。

2.10 项目环境影响评价

提前组织开展对环境影响报告书的编制，并要求在相应文件审批通过并得以批准的条件下继续落实后续操作，组织项目进行开工建设。在此过程中，如建设项目发生重大变动，就必须要对建设项目环境影响报告书进行重新报批。属煤矿建设项目重大变动的情形主要如下：第一，规模。设计生产能力增加30%及以上；井（矿）田采煤面积增加10%及以上；增加开采煤层。第二，地点。新增主（副）井工业场地、风井场地等各类场地（包括排矸场、外排土场），或各类场地位置变化；首采区发生变化[4]。第三，生产工艺。开采方式、采煤方法变化。第四，环境保护措施。生态保护、污染防治或综合利用等措施变化；特殊敏感目标（自然保护区、饮用水水源保护区等）保护措施变化。

2.11 矿山地质环境保护与土地复垦方案

当前，已实行矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度。矿山企业不再单独编制矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案。一个采矿权编制一个方案。以“矿业权人名称＋矿山名称＋矿山地质环境保护与土地复垦方案”的形式命名。采矿权申请人可自行编制或委托有关机构编制矿山地质环境保护与土地复垦方案[5]。矿山地质环境保护与土地复垦方案主要由自然资源部门完成审查，将评审结果向社会公示。

2.12 初步设计和安全专篇审查

根据煤矿项目规模展开项目初步设计与安全设施设计，同时，针对安全设施设计要求展开分级审查。在现行的规定中，对于新增的年度生产能力在300 万吨以上的矿井煤矿项目，或者年度生产能力1000 万吨以上的露天煤矿项目，需要由国家矿产安全监察机构展开安全设施设计专项审查活动；而其余煤矿项目主要由省级矿山安全监察局安全设施设计专项审查。形成的初步设计需要及时递交至项目所在区域的煤炭行业管理部门或者省市施行专门审查的机构开展审查。

2.13 项目安全预评价

在项目的可行性研究阶段，应进行安全预评价，安全预评价报告是矿井初步设计和安全设施设计的重要依据之一。建设项目安全预评价作为涉及安全的强制性评估，不列入行政审批事项。目前，相应报告不再评审和备案。但需要注意的是，在提交审查安全设施设计和申请办理安全生产许可证时，需要提交安全（预）评价报告。另外，除涉及国家秘密、商业秘密的项目外，报告内容必须面向公众进行公示与公开[6]。

2.14 职业病危害预评价

在项目的可行性研究阶段，必须进行职业病危害预评价，编制预评价报告，并安排职业卫生相关专业背景的注册安全工程师对职业病危害预评价报告进行评审。职业病危害预评价作为涉及安全的强制性评估，不列入行政审批事项。

2.15 煤矿开工备案

当前，主要使用煤矿开工备案替代开工报告审批，针对不同地区，所设定、实施的备案规定有所不同。例如，在内蒙古地区，要求从事各类新建、改建、扩建建设项目的煤矿企业，在取得安全设施设计批复后，应按相关要求，申请煤矿建设项目开工备案。

2.16 煤矿安全设施竣工验收

面向井工矿所设定的安全设施竣工验收条件主要如下：项目中所有的工作任务均已完成，且各类生产系统、安全防护系统均健全投放，试运行正常，具备安全生产条件，获得采矿许可证；完成生产工作人员的安全教育培训，且各管理人员和负责人均取得相关生产与管理资格证明，各类特种工作人员均持证上岗；项目工程的建设质量经过权威机构认证，且已获取质量合格的认证书；各类安全管理制度健全；实现对煤层瓦斯等级的公示，鉴定出粉尘爆炸以及自然倾向性，形成突出危险性鉴定报告或者冲击性鉴定报告；所有投放于施工现场的生产设备均通过相关专业部门的检查与检测，同时出具合格报告；现场安全设施均经过验收评价，具备相关的评价报告；完成地质报告的编制以及提交[7]。

2.17 煤矿竣工验收

煤矿项目取得采矿许可、按照设计建成后，可及时开展联合试运转。联合试运转开始前，项目建设单位应当编制工作方案报省级煤炭行业管理部门备案。煤矿建设项目联合试运转、专项验收等工作完成后，煤矿项目建设单位或上级企业自行组织煤矿项目竣工验收，按照有关规定申领安全生产许可等证照。

2.18 办理安全生产许可证

由煤矿上一级法人企业准备安全生产许可证申请书、安全生产规章制度目录清单、主要负责人及安全管理人员名单、重大风险防控措施、重大危险源测评监控措施等一系列证明材料；由煤矿提供安全生产许可证申请书、采矿许可证和职能人员安全生产责任目录清单、为从业人员缴纳工伤保险承诺书等一系列资料，在取得安全生产许可证后，组织一系列生产活动。