上海合作组织与东盟的合作动力、制约因素与实施路径

邓辀

摘要：上海合作组织与东盟具有开展合作的强烈意愿并进行了积极尝试，但经历了20多年的务实推进仍未能取得重大实质性突破，两个组织间的合作仍待进一步提升。上海合作组织开展与东盟合作的动力具有地区间主义特征，具体可以归纳为争取在国际威望竞争中的优势地位、塑造国际规范及“合理化”全球治理任务。虽然动力强劲，但上海合作组织与东盟的合作也存在诸多限制性因素阻碍着合作的深化，主要表现为上海合作组织弱约束性的制度特征、上海合作组织自身一体化水平低，以及上海合作组织与东盟在全球产业链中位置重叠。为破解上述困境，未来上海合作组织发展与东盟的合作应注重持续加强自身机制化建设、加强与共建“一带一路”倡议的协调，以及发展“自下而上”的功能主义合作路径。

关键词：上海合作组织；东盟；地区间主义；动力；困境

［中图分类号］ F125           ［文献标识码］ A               ［文章编号］1003－2479（2023）04-001-11

Motivation，Predicament and Deepening Path of SCO-ASEAN Cooperation

Deng Zhou

Abstract： Cooperation has always failed to achieve practical results over the past 20 years although both the Shanghai Cooperation Organization （SCO） and ASEAN have a strong desire and positive attempts to carry out cooperation. The driving force of SCO cooperation with ASEAN is characterized byinterregionalism， which can be summarized as striving for the dominant position in the competition for international prestige， shaping international norms and "rationalizing" global governance. Although the driving force is strong，there are many restrictive factors hindering the deepening cooperation between the SCO and ASEAN， which are mainly manifested in the SCO's weak binding institutional characteristics， theSCO's own low level of integration， and the overlapping positions of the SCO and ASEAN in the global industrial chain. In order to solve the above difficulties， the SCO and ASEAN should pay attention to continuously strengthening its own institutional construction，enhancing coordination with "Belt and Road Initiative"， and developing a "bottom-up" functionalist cooperation path in their future cooperation.

Key Words： Shanghai Cooperation Organization; ASEAN; interregionalism; motivation; dilemma

上海合作组织（以下简称“上合组织”）作为一个区域性国际组织，自2001年6月15日成立以来便积极开展与其他国际组织的对话合作，促进共同发展。截至目前，与上合组织秘书处确定合作关系的国际组织和机构包括联合国及其有关机构、独立国家联合体、东南亚国家联盟（以下简称东盟）、集体安全条约组织、经济合作与发展组织、亚洲相互协作与信任措施会议等。其中，东盟作为世界上三大地区主义实践之一，由于其独特的发展经验、与上合组织相似的发展理念及面临共同的挑战等原因，成为上合组织对外合作的重要对象。事实上，双方的合作无论是对上合组织的自身发展，还是对区域和全球的治理，都是有重要的积极意义。如同上合组织秘书长张明所指出的，上合组织与东盟的合作“既有理由，又有条件，更有必要” 1。

上合组织自成立以来，在各方面取得的斐然成绩引起了国内外学术界的高度关注，并产生了一大批极具理论与实践意义的学术成果。从研究对象来看，现有成果主要集中于上合组织自身的发展及其与成员国之间的互动，而对上合组织与包括东盟在内的其他国际组织之间的关系和互动的研究则相对较少2。其中，有关上合组织与东盟关系的研究主要涉及两方面的内容：一是对上合组织与东盟的比较研究，如上合组织与东盟的扩员比较、上合组织与东盟的地区主义模式比较等345；二是关于上合组织与东盟之间合作发展的研究，如韩璐在研究上合组织开展的国际合作时就简要论述了上合组织与东盟合作的发展历程，并将双方的合作作为上合组织开展的国际合作的一部分，在总体上解释了其推动因素与存在的问题，但并未对上合组织与东盟的合作动机、影响因素和提升方向等问题进行具体的、深入的研究6。除此之外，在《上海合作組织黄皮书》系列中，也多次收入了李中海、吴宏伟等人撰写的关于上合组织与其他国际组织合作的文章，并在其中简要描述了上合组织与东盟的合作发展历程，但与前述韩璐的研究一样，也没有对上合组织与东盟合作的具体情况进行深入分析78。由此可以看到，当前的研究并未充分关注上合组织与东盟的合作问题。这主要是因为在过去20年间，上合组织在实践层面主要聚焦内部建设，对外合作并非其发展重点。这也导致了在相关学术研究中这一议题的相对缺失。事实上，由于上合组织与东盟都是典型的区域性国际组织，双方的合作有着鲜明的地区间主义特征。因此，以地区间主义作为一种理论视角，分析上合组织与东盟的合作将是有益的。

一、上合组织与东盟合作的历史及现实

与国际组织开展积极合作是上海合作组织成立之初就确定的主要工作方向，东盟也是其重要的合作对象之一9。上合组织与东盟合作关系的发展大致可以分为前机制化阶段（2002—2005年）和机制化发展阶段（2006年至今）。

在前机制化阶段，上合组织与东盟的互动主要以自发性的接触为主，不受任何专门的正式文件约束。上合组织与东盟的正式接触始于2002年。在当年的《上海合作组织外交部长会议联合公报》中，上合组织首次在法律文件中提出“支持本组织与东盟建立工作联系，以加强相互信息交流合作”10。同年10月，俄罗斯联邦总统驻上合组织特别代表访问东盟秘书处，开启了上合组织与东盟正式接触的进程。2004年7月，上合组织秘书长张德广在中国北京上合组织秘书处会见了东盟秘书长王景勇，就各自所在地区的发展和最佳做法交换了意见，并探讨了两个组织的秘书处可以达成的合作领域，以促进两个地区性组织之间更紧密的联系。2005年4月21日，上合组织秘书处与东盟秘书处在印度尼西亚雅加达签署了《上海合作组织秘书处与东南亚国家联盟秘书处谅解备忘录》，指出双方合作的优先领域和方向主要包括“反恐和打击跨国犯罪、毒品走私和非法贩运武器、洗钱和非法移民”，并就在经济、金融、旅游等其他领域开展合作达成了一致1。这是上合组织与东盟签署的首个关于双边关系的正式文件，也是此后上合组织与东盟开展对话与合作的基础。自此，上合组织与东盟之间的合作进入机制化发展阶段。

以《上海合作组织秘书处与东南亚国家联盟秘书处谅解备忘录》为基础，上合组织与东盟开展了一系列合作。首先，根据备忘录，两个组织的秘书处之间保持定期接触，开展年度例行会晤，并产生了一系列积极成果，推动了双方务实合作的开展。其中，最具代表性的就是年度活动清单的制定及践行2。2019年10月，根据清单安排，上合组织与东盟合作举办了“东盟—上合组织：贸易和投资潜力”圆桌会议3。2021年6月，作为上合组织与东盟卫生合作平台的中国广西防城港国际医学开放试验区建设取得阶段性成效，促进了上合组织与东盟的医学合作，该平台是2019年为落实清单安排着手建立的4。其次，双方还积极参加对方举办的活动，促进双向交流。如2017年11月，上合组织秘书长拉·阿利莫夫（Rashid Alimov）首次受邀出席东盟峰会系列活动及领导人系列会议； 2018年6月9—11日，东盟秘书长林玉辉在中国青岛参加上海合作组织峰会，并于6月11日抵达北京，作为东盟秘书处代表首次访问上合组织总部5；2019年8月27日，上合组织秘书处派员参加第10届东盟互联互通研讨会；11月，东盟副秘书长罗伯特·特内（Robert Turner）出席上合组织成员国政府首脑（总理）理事会会议6。

通过对上合组织与东盟的合作历史及现状的梳理可以看到，即使经过了20年的发展，上合组织与东盟在合作问题上依然呈现出显著的内在矛盾性：一方面，在理念上，双方都承认并且一再强调合作的重要意义和广阔前景，都对合作展现出强烈的意愿与动力；另一方面，在实践中，双方的务实合作却处在较低水平，已有合作主要为领导人会晤对话、相互邀请和参加对方举办的重要活动等务虚层面。那么，为什么会出现这种矛盾性，这种矛盾性又该如何化解？换言之，上合组织与东盟的合作如何才能从“理想”变为“現实”？基于上合组织与东盟都是典型的地区性国际组织，因此，本文将从地区间主义的视角出发，对上合组织与东盟的合作问题进行研究，探讨上合组织与东盟合作的动力与困境，并提出相应的解决思路，以期进一步推动上合组织与东盟务实合作的开展和向纵深发展。

二、地区间主义的内涵与功能

（一）地区间主义的内涵

对地区间主义的准确内涵，学者们有不同的看法。海纳·汉吉（Heiner H?nggi）认为地区间主义有狭义和广义之分，狭义的地区间主义仅指不同地区的地区组织或地区集团之间的互动，不包括与国家之间的互动，地区组织或地区集团与另一个地区内国家的互动则属于广义的地区间主义范畴1。容根·罗兰（Jurgen Ruland）认为，只有地区与地区之间的关系才能算是地区间主义，其他的有国家行为体参与的地区间合作只能算跨地区主义，而非地区间主义2。陈志敏的观点与罗兰相似，认为有一方为主权国家的地区间互动不能视为地区间主义3。朱天祥在强调“地区”特性的基础上认为民族国家直接参与的跨地区合作不能称之为地区间主义，只有当国家在原有的地区架构下参与地区间互动时才能称之为地区间主义4。除此之外，还有其他一些学者根据自身的研究侧重对地区间主义作出定义，但大体上与上述观点差异不大567。整体而言，虽然各方定义有所差异，但也并非完全对立，“不同地区的地区组织/集团之间的制度性合作安排”构成了各方在地区间主义内涵上最低限度的一致。

（二）地区间主义的功能与动力

在界定、识别地区间主义形态的同时，学者们也对地区间主义的动力与功能进行了研究，并取得了较为丰富的成果。其中，容根·罗兰对地区间主义功能的梳理得到了学术界比较一致的认可。罗兰将地区间主义的功能分为5种：制衡、制度建设、合理化、议题设置和认同建构。

具体而言，制衡是指行为体通过地区间合作，能够实现制衡其他行为体，从而提升或至少维持自身权力地位的目标。制度建设是指随着地区作为行为体彼此之间的合作互动的扩大，会催生双边关系制度化的需求，进而推动双边关系的制度化建设。合理化与议程设置都是地区间主义相对于更宏大的全球治理而凸显出来的功能，其中“合理化”主要指在全球治理和全球多边合作效果不彰的情况下，地区间合作和制度安排能够分解、具体化全球治理议题，使全球治理以更加合理的方式推进。在将大任务分解为小任务这一过程中，地区间主义也展现出了其议程设置的功能。认同建构是以建构主义审视地区间主义而总结出的功能，其认为地区间互动可能强化“我们”与“他们”之间的认同差异，从而强化既有的地区内认同，增强凝聚力8。不难发现，罗兰对地区间主义功能的划分，涵盖了现实主义、自由主义及建构主义三大国际关系研究视角，具有全面性。但如同罗兰本人所强调的，虽然地区间主义的各种功能是共存的，但每一次具体的地区间主义实践所发挥的功能还需要研究者根据实际情况加以甄别和选择，而非一概而论。

在地区间主义的早期研究中，学者们倾向于在地区主义的框架下来研究地区间主义的发生动力，即将其视为地区主义功能性扩展的产物，地区间主义理论也相应地被视为地区主义和一体化理论的副产品1。此后，随着主流国际关系理论被引入地区间主义的研究中，地区间主义的五大功能逐步被总结出来，并被用以解释地区间主义的动力。从功能角度对地区间主义的动力进行解释的观点一般认为，地区间主义是一种政策工具，是地区遵循“后果性逻辑”进行理性选择的结果。相较而言，从功能角度解释地区间主义的动力，比将其视为地区主义的副产品更有解释力，一个重要的原因就在于后者忽视了地区的主体性，将其简单地视为一种没有主动行为能力的“目标”，这显然是与地区的社会建构属性不相容的2。基于此，本文接下来将主要从地区间主义的功能视角来探讨上合组织与东盟合作的动力。

（三）上合组织与东盟的“地区性”

在许多地区主义学者看来，地区不仅仅是一个单纯的地理概念，也是一个社会概念。换言之，地區不仅仅是一个客观实在，而且是社会建构的。《牛津比较地区主义手册》将地区界定为“基于领土位置和地理或规范相近的社会建构的产物” 3。基于这一理解，界定一个地理范围是否构成地区，应包括以下标准：在地理上邻近，区域内部存在相互联系，存在一定程度上的地区认同或共同知觉4。以此作为衡量，上合组织所涉及的空间范围可以称之为一个“地区”，主要依据是：第一，成员国在地理上是相邻的，并且交通基础设施日益改善，成员国之间的互联互通水平大幅提升；第二，成员国之间有频繁的互动往来关系，社会属性非常明显；第三，成员国都是发展中国家，并且随着“新安全观”“上海精神”等共识的形成，上合组织内部的认同和成员国对组织的归属感显著提升5。因此而言，虽然上合组织成员国分布的自然地理范围包括东亚、南亚、中亚、西亚和欧洲，但是将上合组织所处的空间界定为一个地区是合理的，可以称之为“上合地区”，即指上合组织成员国所构成的自然与社会空间和构建的政治经济体系。

比起上合组织的“地区性”，东盟的“地区性”更为显著。按照《牛津比较地区主义手册》中的界定标准，东盟十国首先在地理上同属于东南亚这一地理范畴且存在密切的相互联系。虽然东盟各成员国没有形成高度一致的集体身份，但对东盟均存在一定程度的身份认同、利益认同和文化认同。此外，东盟社会文化共同体自2003年提出后的快速发展也间接证明了东盟内部存在较强的地区认同6。可见，上合组织和东盟都发展出了自身的“地区性”，这也构成了在地区间主义框架下讨论两者合作的必要前提。

三、上合组织与东盟合作的动力

（一）在国际威望竞争中争取优势地位

国际威望虽然与权力密切相关，但其并不完全是一个物质性概念，还与认知要素密切相关。摩根索认为威望是“权力的非物质方面”7，吉尔平认为威望是“权力的声誉”1。也就是说，国际威望由两个方面构成：行为体拥有的物质实力与他者对这一实力的认知和评价。与之相对应，提高国际威望有两种基本路径，即提高自身的实力和获得他者更高程度的认可，其中后者就涉及威望竞争问题。国际威望竞争往往具有“零和”效应，因此提升国际威望在某种程度上意味着对其他行为体威望的削弱与制衡2。上合组织在2015年乌法峰会上通过了《上海合作组织至2025年发展战略》，首次明确提出要“加大其对地区事务和对全球治理的参与力度”，通过开展与其他国际组织合作“提高上合组织国际威望” 3。以此为目标，东盟无疑是“上合组织珍贵的合作伙伴” 4，这主要是因为“这两个组织都有相似的合作议程和模式，强调共同的精神、灵活性和对政权安全的关注”5，以及“这两个组织在许多地区和全球问题上秉持统一立场” 6。因此，对上合组织来说，与东盟的合作显然有助于争取更多的国际认同，提高自身的国际威望。正是在这一意义上，地区间主义的制衡功能为上合组织开展与东盟的合作提供了动力。

在这一目标的驱动下，2015年以来上合组织与东盟的合作取得了诸多突破性进展。2015年，上合组织正式给予东盟成员国柬埔寨对话伙伴地位。2022年，上合组织正式启动了给予缅甸对话伙伴地位的进程，提升了上合组织在东南亚地区的影响力。2019年，东盟副秘书长罗伯特·特内在受邀出席上合组织成员国政府首脑（总理）理事会会议后，对上合组织开展的活动及其与国际和区域组织的积极合作给予了高度评价，并表示“出席上合组织成员国政府首脑（总理）理事会会议为熟悉上合组织在经贸、人文等领域的活动提供了良好的机会”7。

（二）塑造国际规范

上海合作组织作为成立于21世纪初的新型区域性国际组织，在诸多方面实现了国际关系实践的创新，其中就包括提出了处理国家间关系的新理念“上海精神”。“上海精神”以“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”为基本内涵，回答了多极化、全球化背景下异质性国家之间应该如何相处的问题，为世界勾画出一个新型、非对抗的国际关系模式8。在这一理念的指导下，上合组织在20多年间实现了发展壮大，成长为拥有8个成员国、4个观察员国和9个对话伙伴，涵盖了欧亚大陆60%的领土和全世界40%人口的世界上最大的区域性组织9。这也证明了“上海精神”的价值。可以说，“上海精神”是上合组织的核心竞争力之所在，弘扬“上海精神”是提升上合组织影响力、发挥上合组织对国际社会更大作用的必由之路。事实上，在2018年青岛峰会期间，上合组织就针对当前的全球治理困境，给出了“上合方案”，即推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系10。中国国家主席习近平主持会议并发表题为《弘扬“上海精神”构建命运共同体》的重要讲话11。这意味着，弘扬“上海精神”，使其获得更多的国际认同成为上合组织对外合作的目标。2020年，中国国家主席习近平在上合组织成员国元首理事会第二十次会议上发表了题为《弘扬“上海精神”深化团结协作构建更加紧密的命运共同体》的讲话，进一步强调了弘扬“上海精神”的重要意义1。

本质上，“上海精神”是一种关于国家间交往的行动规范；从规范内容上，“上海精神”与诸如文明冲突论、“零和游戏”“只有永恒的利益”等国际关系中长期盛行的规范有显著的不同，就此而言，弘扬“上海精神”不可避免地会面临来自其他规范的竞争。以此为背景，由于地区间主义是“传播价值观念和秩序理念的工具”2，因而成为上合组织弘扬“上海精神”的合理选择。对上合组织来说，通过加强与东盟的合作来传播“上海精神”以塑造国际规范，其原因不仅在于地区间主义的传播功能，而且更为重要的是，东盟在价值立场上与上合组织有相通之处，为上合组织扩大其规范的影响力提供了便利。正是上述条件的存在，促使上合组织积极开展与东盟的地区间合作。

（三）“合理化”全球治理任务

尽管实现全球治理是国际社会共同认可的目标，然而一个不争的事实是，当前全球治理体系依然面临着行为体利益多元、多边谈判效率低下、发展中国家和地区话语权不足等诸多困境，严重制约了全球层面治理实践的推进。比如恐怖主义治理领域，以美国为首的西方国家坚持“修正版自由国际主义”，而俄罗斯和中国为首的非西方国家则信奉主权至上的“非自由国际主义”，两者之间存在竞争性并因而造成针对恐怖主义的全球治理规范的碎片化现象34。对此，地区间的互动合作由于参与其中的行为主体相对较少，可以有效破解上述全球治理困境，并通过实现地区和跨地区范围内的治理合作而间接实现全球治理。换言之，地区间合作在全球治理中发挥着“任务分解”的作用，将实现全球治理这一总目标分解为地区层次的、特定议题领域的治理。

面对全球治理困境，上合组织秉持开放的态度，积极构筑多边合作伙伴网络，将与地区性国际组织间的合作视作帮助其更好地参与全球治理的重要抓手5。也正是在这一逻辑的驱动下，上合组织积极推进与东盟的合作。在2005年签署的备忘录的基础上，上合组织与东盟代表在之后不同场合会晤时，均会强调双方开展合作的广泛基础，以及对各自所在的地区和更广泛的欧亚—亚太地区的重要意义，如2018年两个组织秘书长会谈时就指出，“东盟与上合組织之间进一步扩大合作将为亚太地区开创新的机遇和前景”6。此外，从地区层次来看，上合组织将打击防范“三股势力”以维护地区稳定、加强贸易合作以促进经济发展作为区域治理的主要任务。这两个方面，也恰恰是东盟面临的主要任务。更为重要的是，在非传统安全领域，上合组织所在的中亚地区与东盟所处的东南亚地区同处于“恐怖高危弧形地带”7，各自区域内的恐怖主义势力和宗教极端主义势力具有高度关联性，因而其治理也具有联动性，“在中亚地区消除‘东突恐怖活动根源有助于减轻亚太地区特别是东南亚地区的恐怖活动态势”1。因此，上合组织与东盟在区域治理领域存在广泛的共同利益，双方的合作无疑有助于各自区域治理目标的实现。地区间主义的合理化功能在此也得到了显著体现，并成为推动上合组织开展与东盟合作的动力。

四、上合组织与东盟合作的制约因素

诚如所见，虽然上合组织与东盟，以及两个组织内的不少国家都主张深化合作，但是事实上，两者的合作目前依然主要停留在纸面上，之所以会出现这种“理想”与“现实”之间的反差，主要原因在于上合组织弱约束性的制度特征、上合组织自身一体化发展程度低，以及上合组织成员国与东盟成员国在全球产业链中位置重叠所致。

（一）上合组织弱约束性的制度特征

国际制度在本质上是对国家行为的约束，因此不同的国际制度之间必然存在约束力度的差异，由此可以把国际制度分为强约束性制度和弱约束性制度2。一般而言，弱约束性制度呈现出组织准入机制的较低标准、决策机制的相对低效及惩罚机制的相对模糊或缺位的特征3。上合组织就是一种典型的弱约束性国际制度，其最主要表征为协商一致的决策原则、秘书处权力有限，以及对“不合作行为”惩罚机制缺位。这些特征也深刻地影响了上合组织与东盟合作的实践进程。

首先，协商一致的决策原则要求“在尊重每一个成员的基础上达成共识”，这意味着通过任何一项对外合作条约文件、采取任何一项集体行动，都必须得到所有成员国的一致同意；反之，任何一个成员国的反对意见，都可以成为该组织采取进一步行动的阻碍因素。固然这种决策模式最大限度地尊重了成员国的主权，体现了“上海精神”的平等原则，但从组织层面来看，也同样降低了组织的决策和行动效率，延宕了组织对外合作的发展。其次，上合组织秘书处的权力有限，也限制了与东盟开展合作的效率。根据上合组织的文件规定，秘书处虽然具有对外交流的职能，但是只有在“经成员国同意”后才能就组织活动相关问题与其他国际行为体签署文件4。这就使得上合组织秘书处除了保持对话与交流，并不能就实质性的合作问题作出决定。

在与东盟的合作问题上，上合组织秘书处曾于2016年拟定了一份新的谅解备忘录草案，并称“有望在2017年6月上合组织阿斯塔纳峰会上签署”5，但最终这一文件无果而终，以致时至今日，上合组织与东盟开展合作的基础依然是2005年签署的备忘录。这一案例表明，在协商一致的决策原则下，即使上合组织的核心成员国中国和俄罗斯都主张积极与东盟开展合作，这一进程依然可能无法推进，甚至很难被列入成员国元首理事会的议程。因此可以得出结论，上海合作组织以协商一致原则和秘书处权力有限为具体表现的弱约束性制度特征，是上合组织深化与东盟合作的限制性因素。

（二）上合组织自身一体化程度低

上合组织成立20多年来，成员国之间的政治、经济、安全和文化合作水平都有了显著提升，但也还远没有达到区域一体化的水平。其中，在经贸领域，上合组织成员国早在2003年就签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（以下简称《纲要》），提出要在2020年实现“货物、资本、技术和服务”的自由流动1。但截至目前为止，这一目标并没有实现，甚至《纲要》中涉及的11个合作领域内的127个项目也几乎都没有落实2。不仅如此，事实上，由于成员国之间的经济发展阶段差异、国家发展战略及其优先事项、社会稳定性等各方面的差异，致使各方在区域一体化问题上并没有形成共识，也并无强烈的行动意愿，因而也尚未形成统一的经济发展空间3。上合组织区域一体化依然处在相当低的水平。

上合组织内部低水平的一体化严重制约了其与东盟合作的深化。首先，低水平的一体化表明上合组织内部仍然存在诸多的合作困境，应对这些困境无疑会占据上合组织的优先议程，使其无法将足够多的决策资源用于对外合作。“对上海合作组织来说，发展大规模经济倡议在其扩员之前就存在问题，而目前上海合作组织内部的矛盾使其几乎不可能启动并最终实施这样的项目。”4其次，低水平的一体化意味着没有统一的市场准入标准，上合组织也就无法作为单一的利益集合体与东盟展开谈判，从而增加了组织间合作的难度，尤其是在上合组织“协商一致”原则下，这一阻碍因素的影响日益凸显。

（三）上合组织与东盟在全球产业链中位置重叠

从经济发展程度来看，上合组织的核心区域中亚地区和东盟所在的东南亚地区都属于发展中地区，在全球产业链中的位置具有相似性。中亚各国自独立以来虽然致力经济发展，但囿于经济结构单一、工业基础薄弱，始终未能彻底改变在全球产业链中的低端地位。出口能源、引进资金和技术依然是当前中亚地区各国对区域外经济体的主要诉求5。东盟国家虽然比中亚各国更早参与全球产业链，但同样也处于低端地位，其在全球产业链中主要承接劳动密集型产业和扮演生产工序承担者的角色，地区自身依然面临资金技术匮乏的局面。虽然能为外界提供经过加工的成品或半成品，却无法提供核心技术和资本6。这种相似性的结构决定了上合组织与东盟很难提供对方所需要的生产资料，“因此，增加消费和投资品相互贸易额的可能性相对较小。”7

在全球产业链中相似的位置制约了上合组织与东盟经贸务实合作的深化，其突出表现是上海合作组织实业家委员会和东盟商业咨询理事会这两个司职经贸事务的机构之间尚未达成任何有实践意义的合作。目前，东盟商业咨询理事会与上合组织内部的部分成员国之间已经建立了合作伙伴关系，比如中国—东盟商务理事会、东盟—印度商务理事会、俄罗斯—东盟商务理事会等，但并没有成立东盟与上合组织的商务理事会，上合组织实业家委员会也没有将与东盟合作视为其开展国际合作的特别路径8。之所以出现这种情形，主要原因是东盟不能满足中亚地区国家对外部世界的经济需求，因而在協商一致原则的“加持”下，即使中国、俄罗斯、印度等上合组织成员国与东盟存在密切的贸易往来，但依然无法推动上合组织作为一个整体与东盟开展务实合作。

五、上合组织与东盟合作的深化路径

（一）持续加强内部机制建设

通过上述分析可知，在与东盟合作方面，上合组织的动力与阻力并存。其中，动力主要源自组织层面，制约性因素则主要来自成员国层面。由于上合组织倡导主权至上、协商一致的规范，因而来自成员国层面的制约性因素占据了主导地位，致使上合组织与东盟的合作即使有强烈意愿但也始终踟蹰不前。其实，上述现象及其成因反映的是上合组织内部共同利益与因素利益1之间的矛盾，这也限制了上合组织作为一个国际组织在全球事务中的行动能力和影响力的提升。从这一角度来说，组织内部机制化建设水平的提升无疑将有利于对外合作能力的提升。

上合组织成立20多年来在组织内部机制化建设上取得了突出的成就，形成了一套趋于稳定和有效运作的制度体系。但同时需要承认的是，相比欧盟、东盟这些成熟的区域性国际合作组织，上合组织的机制化水平和成员国的集体行动能力还明显不足，因此在未来不断走向世界舞台过程中，上合组织需要进一步强化自身内部的机制建设，提升区域合作水平。尤为重要的是，要加强各领域内保障各种文件落实的机制建设，如在安全领域，加紧组建类似于集安组织快速反应部队的反恐行动力量，提升恐怖主义的区域治理能力；在经贸领域，加快推进上合组织自由贸易区建设，消除成员国之间的贸易壁垒，加强其作为一个整体进行对外经贸合作的能力；在组织结构方面，完善现有的组织结构，理顺成员国相关科层机构之间的关系，使上合组织作为一个统一的国际行为体发挥作用2。

（二）加强与“一带一路”之间的协调对接

随着中国综合国力的不断增强，位于中国周边的、原本就具有重要地缘战略价值的中亚和东南亚地区愈发成为大国对外战略的焦点。各大国纷纷围绕这些地区提出自己的地缘战略或发展倡议，如美国的“印太战略”、俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”，以及中国的“一带一路”倡议等。这些具有跨地区层次意义的战略或倡议构成了上合组织与东盟合作的环境，也塑造着上合组织与东盟合作的进程。相比较之下，美国“印太战略”缺乏经贸往来基础和机制支撑，以及日益政治化的趋势，其前景可能是悲观的3；俄罗斯“大欧亚伙伴关系”由于对其实质和后果缺乏明确认知，其前景至多也是喜忧参半4；中国“一带一路”倡议则由于通过构建中国与其他上合组织成员国和东盟成员国之间的互联互通，客观上为上合组织与东盟互联互通创造了条件，因而是上合组织发展与东盟合作过程中重要的积极条件5。

互联互通是“一带一路”建设的重要目标之一。在这一目标的推动下，中国积极提升与包括中亚和东南亚在内的沿线地区之间的通达程度，比如修建中老铁路、中泰铁路、中吉乌铁路等跨境交通运输设施。以此为基础，加上中国四通八达的铁路运输网络，事实上形成了从上合组织核心区中亚到东盟的国际交通网络，极大地提升了地区之间往来的便利性。基于此，上合组织可以通过加强互联互通建设，以“一带一路”框架下的设施联通、贸易畅通项目为依托，如中吉乌铁路项目，推动成员国之间的道路交通和供应链合作，持续落实《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》《上合组织成员国元首理事会关于维护供应链安全稳定多元化的声明》等文件，强化自身内部合作的设施基础的同时，推动实现轨道交通标准技术法规的互认互通1，提高与东盟国家之间的通达性，为地区间合作奠定地理基础。

（三）发展“自下而上”的功能主义合作路径

梳理上合组织与东盟的合作进程可以看到，“自上而下”的合作方式是目前上合组织开展与东盟合作的主要思路，但就目前上合组织所具备的条件来看，至少在短期内，如果只是依靠这种“自上而下”的方式，上合组织—东盟合作的进程很难有效推进，这主要是因为上合组织的“弱约束性”所致。在这样的背景下，上合组织有必要创新国际合作路径，通过推动“自下而上”的功能主义路径来逐步扩大与东盟的合作。从理论上讲，功能性合作推动了地区主义的发展，地区间主义又是地区主义的自然延伸23。因此，以功能主义推进地区间合作是合理的。

對上合组织而言，第一，积极拓展、发挥上合组织实业家委员会的功能来促进“上合地区”与东盟的民间贸易往来。比如通过组建跨地区商业贸易论坛的方式为民间贸易对话提供平台，沟通合作意愿，发掘彼此间的合作机会；以上合组织实业家委员会为首组建商业考察团，对东盟进行考察，增进对市场投资环境的了解。第二，发展旅游合作，扩大民间往来。相对于经济、安全合作而言，旅游合作不仅无涉于国家主权一类的敏感问题，而且有利于各国发展第三产业，增加收入，因而对上合组织成员国而言是可接受的。反过来旅游合作的兴旺则有利于增进“上合地区”与东盟间的联系，扩大交流，进而促进其他关联领域的合作。第三，充分发挥中国的节点性作用。无论是与上合组织其他成员国合作，还是与东盟之间的合作，中国的立场都是非常积极的，因此在上合组织与东盟合作过程中，中国无疑扮演着非常重要的角色，即使在功能层面亦是如此。上合组织可与东盟在中国境内开展功能合作，如组织有意愿的市场主体，与东盟共建类似于防城港国际医学开放试验区的产业园区等，通过三边合作促进双边合作的发展。

六、结语

管中窥豹，可见一斑。上合组织与东盟的合作现状在很大程度上是上合组织当前对外合作现状的一个缩影。上合组织与包括东盟在内的地区性国际组织间的合作目前还存在许多不足，但这并不意味着对外合作对上合组织的发展不重要。面对百年未有之大变局，更好地参与全球治理是迈入第三个十年的上合组织的新使命4。加强国际合作是参与全球治理，推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系和人类命运共同体的应有之义。在过去20多年间，上海合作组织在国家间合作和地区合作层面实现了“国际关系理论与实践的重大创新”，在未来，在“上海精神”的引领下，以过去20多年的成功经验为基础，上合组织必将在国际组织间合作、地区间合作等领域为国际社会作出应有的贡献，成为一个真正有影响力的区域性国际合作组织。

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2在徐步主编的《上海合作组织20年：成就和经验》一书中，收录了3篇文章，分别系统介绍了2001—2021年中国的上合组织研究、俄罗斯及中亚成员国对上合组织的研究和西方学术界对上合组织的研究。囿于篇幅与主题限制，本文在此不再赘述。见徐步.上海合作组织20年：成就和经验［M］.北京：世界知识出版社，2021：323-365.

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