国有企业内部审计监督全覆盖路径及机制

■叶 苏 江苏省盐城市亭湖区审计局

近年来，随着我国经济社会的不断发展，国有企业的数量及规模与日俱增，鉴于外部经济发展环境的复杂性，如何实现国有企业的审计监督全覆盖就显得格外重要。国有企业审计监督全覆盖是审计监督的重要内容之一，无论是对促进国有企业的健康发展，还是对推进国有企业深化改革都有着重要的意义。切实做好国有企业和国有资本审计监督工作，促进国有企业深化改革，提高经营管理水平，实现和推进国有企业审计监督全覆盖，是国有企业全面改革与发展的重要举措和必经之路。

一、国有企业内部审计监督全覆盖概述

《国有企业境外投资财务管理办法》中指出，国有企业是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。那么，审计监督全覆盖就是审计机关在审计活动的开展过程中针对目标单位展开全方位审计，而审计监督全覆盖同样是我国审计监督开展的重要目标与发展方向。

国企内审全覆盖要求国企内审部门要独立运作，直接受总部领导，避免审计活动中受到其他部门的干扰，从而在一定程度上有效保证国企内部审计运作的相对独立。此外，在审计内容与审计质量的表现上，国有企业内部审计监督全覆盖还要求，要针对项目特点及内容，科学制订审计计划、审计质量管理，通过科学的审计流程与内容覆盖，构建完整的国有企业内部审计监督体系。

二、实现国有企业内部审计监督全覆盖的必要性

1.国有企业内部审计监督全覆盖是推进我国国有资产体制改革的必经之路

随着我国经济体制改革的逐步深入，国有企业经营也逐步实现了从政府主导向市场化运营的转变，在国有企业经营转型发展的过程中，通过审计监督全覆盖，能够切实对国有企业的市场化经营策略进行合规性监督，并根据当前国有企业的经营管理成效，形成有效的企业经营管理审计报告，有序保障国有企业的转型与改革发展目标实现。

2.国有企业审计监督全覆盖是“两权分离下的受托责任”的基础要求

“两权分离下的受托责任”是指企业所有权委托人与受托人的两权分离，受托人有责任通过企业的管理实现原有资产的保值甚至是增值；推行国有企业审计监督全覆盖，正是以“两权分离下的受托责任”为指导，通过审计监督全覆盖形成国有资产审计与管理评价，实现受托人的受托责任监督与评价。

另外，对于审计机关来说，国企审计由于自身存在的特点，决定了其面临着一些难点和困惑。具体表现在：一是国有企业业务量大、下属企业多，审计时会受内容多、项目广、人员力量不足等客观原因的影响，无法达到全覆盖目标。二是在一些国有企业的领导班子中，主观上熟悉了解审计的人较少，在企业内部开展审计的意识还不到位，难以将内审工作积极开展。三是在传统国企审计中，受主客观因素影响，审计机关无法将国企审深审透，同时对国企内审指导较为薄弱，内部审计作用未能充分发挥。

综上所述，新形势下探索国有企业审计的新思路、新方法，切实做好国有企业和国有资本审计监督工作，推动国有企业内部审计监督全覆盖，促进国有企业深化改革，提高经营管理水平，促进国有企业健康、可持续发展，就显得尤为必要。

三、实现国有企业内部审计监督全覆盖的可行性

1.内部运转客观需要为全覆盖提供保障

从部门的运作机制表现来看，当前我国国有企业的内部审计都是直接受命于董事会或审计委员会，有着极高的独立性表现，在内部审计活动的开展过程中，能够保持较高的独立性，可以有效避免权责压力下的违规审计事件出现。从人员架构上来看，随着国有企业内审工作的开展，国企内审人员数量及能力都有了显著的提升；为突出提升审计工作开展成效，不少国有企业纷纷开展内部人员业务培训，促进审计工作人员专业能力及综合素质的提升，这就为国有企业的审计监督全覆盖提供了有力的人员保障。

2.政策有力支撑推动国企内审全覆盖

《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》明确提出，要根据新形势进一步优化和完善国有企业内部审计监督运行机制，做到“应审尽审”“有审必严”“不留死角”；《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》明确提出，建立健全国有企业及国有资本的审计监督体系，构建“集中统一”“全面覆盖”“权威高效”的审计监督体系。除了以上政策文件外，一些地方国有资产监督管理委员会也相应发布了有关文件，进一步推动了国有企业内部审计监督全覆盖的实现。

3.国家审计重视打开国企内审新局面

一方面是做好政府审计职能的需要。充分发挥国家审计监督职能作用，以促进国有企业改革、防范金融风险作为出发点来开展国家审计，有利于加强国家审计监督力度。另一方面是做好业务指导职能的需要。对国企审计加强业务培训和指导，有利于推动国有企业健全工作规范机制，推动国企经营管理、财务运行更加规范有序，继续发挥审计的监督和服务功能。

四、国有企业内部审计监督存在的一些困难

1.专业人员相对欠缺，企业审计深度不够

一方面，由于政府审计与企业审计差异较大，企业审计专业性更强、技术手段要求更高，长期从事行政事业单位审计的人员不具备开展企业审计的专业能力，短期内难以适应相对复杂的国有企业审计业务；另一方面，内审人员审计角度较为固定和局限，有些地方国有企业审计工作大多仍停留于资产负债及损益审计层面，习惯性陷入财务收支审计模式，审计流于表面，就账查账，未能深入企业业务，未能从促进整个企业良性发展的大格局、大前景去考虑如何开展国企内审工作。

2.过分依赖社会审计，难以形成监督合力

基于基层审计力量不足这一现实情况，聘请社会审计人员开展国有企业审计在所难免，但是由于社会审计人员对国家审计准则的了解不够，政府审计思维和方法欠缺，导致审计报告针对性不强、审计质量不高。内审人员对社会审计力量现场的把控和指导不足，对如何达到既定审计目标模糊不清。事后地方审计机关对审计结果的认识较为片面，往往不能够及时准确地进行复核和质量把关，没有真正实现利用外部审计力量形成对国有企业的有效监督。

3.审前准备耗时较长，现场审计工作低效

近年来，各地陆续开展政企脱钩工作，原本由行政事业单位控制的企业改为由国资监管部门管理，目前地方国有企业仍然处于多头共管，国有企业底数不清、现状不明、归属不准等局面，给审计人员开展前期调查工作带来很多不便，不能够全面准确地及时了解所审计国有企业的全貌，也无法及时准确地掌握企业真实财务状况和经营成果，使得现场审计工作难以铺开，后续审计工作进展迟缓，发现问题和帮助整改的难度加大，内审工作发挥的成效不高。

五、国有企业内部审计监督全覆盖实施路径

1.重视顶层设计，把握审计方向

要提高国企内部审计监督全覆盖重要性的思想认识，做好被审计对象全覆盖、审计内容全覆盖以及内审过程全覆盖等方面的顶层统筹规划设计。要健全组织机制，设立内审机构，明确专职人员，配强内审人员，每月进行定期考核，年底汇总，通过严格考核奖惩，不断激发内审动力，进一步理顺审计工作体制机制。在具体审计全覆盖过程中，要构建国有企业内部审计监督在设计和执行层面的闭环管理，从“项目计划、审前调查、项目实施、审计报告、审计整改”等环节加强全覆盖管理，及时发现问题、预警潜在风险，有效督促审计整改，不断推动国有企业的健康有序发展。要关口前移，积极开展审前调查，加强与被审计单位的有效沟通，充分了解被审计对象的全貌，了解企业的组织架构、机构设置、发展目标及战略、管理方式、治理结构、分析财务数据等方面，全面掌握企业总体情况，注重对业务数据的审计，加强财务数据与业务台账之间的综合分析。能够建立并实时更新国有企业数据库，同步最新的被审计单位基础资料，梳理分析企业近年来的基础资料、财务报告和有关目标责任考核结果等。根据国有企业功能类别、管理状况及战略地位，准确把握重点审计方向和审计内容，分步骤、有重点地推进国有企业审计。

2.重视制度建设，形成良性引导

制度建设能够为科学指导国企内审监督全覆盖提供有效保障，同时也能够针对国有企业内部审计监督开展形成强有力的约束，确保内部审计监督目标的实现，提高国有企业内部审计质量。当前国有企业内部审计监督全覆盖，在实施制度的需求上要进一步建立健全审计监督配套制度体系，建立健全经常性审计机制，推进国有企业审计全覆盖。健全责任追究制度体系，国有企业内部审计监督的过程中要根据责任主体进行责任范围的明确，并通过审计工作开展，秉承公平公正的原则，形成分级分层的责任追究制度体系，对相关主体责任人形成强有力的约束和引导。建立健全国家审计、内部审计、社会审计合力监督机制，进一步加强与外部审计的沟通协调与配合，提升国有企业审计监督效能。审前明确人员配备并开展集中培训，保证审计目标和工作方法的统一；审中及时跟进、准确指导、定期听取汇报，保证审计工作的顺利开展；审后及时总结与外部审计合作的经验与不足，以便在今后的工作中取长补短。推进内部审计重心从事后发现问题向事前预告风险、事中监督指导转变，真正发挥国有企业内部审计作用。坚持质量强审理念，突出质量保障，深入推进国企审计项目组织方式创新，积极探索联合审、融合审，严控现场实施关键节点。突出闭环管理，注重事中审理和事后审理相结合，全程把控审计质量。

3.重视项目开展，确保审计质量

为实现国有企业内部审计监督全覆盖，要夯实内审责任，精准实施国企审计项目；在国有企业内部审计监督全覆盖的实现上，应当结合具体的审计目标，明确审计重点，科学谋划审计过程，分层次推进审计项目，从而有效实现国企内审监督。要突出方法创新，坚持大数据审计模式，在国企审计项目中，使用爬虫技术等自动化技术，有效发挥科技在审计运用中的积极作用。加强投资审计管理平台运用，提升国有企业投资审计绩效。要突出内容的丰富性，可以重点关注非标融资比重大、成本较高、利息外费用比较突出等问题，国企在外地、境外投资项目的决策和投后管理等事项，国企规章制度、内控体系建立健全情况，以及国资审批备案程序执行情况，部分国企存在的土地、厂房等资产底数不清、管理不严、闲置浪费等情况。在审查国企资产安全、完整及保值增值情况时，要核实银行存款、现金及有价证券完整性，审核存货和固定资产，审核在建工程情况，审核应收及预付款项，核实企业对外投资效益情况等。在审查企业债务真实性、融资贷款使用合规性，评价企业偿付能力时，要关注有无账外应付款项、抵押物是否真实存在、价值评估是否合理、是否形成企业账外亏损问题等。在审查企业损益核算真实性、合法性时，要核实企业各项收入核算是否及时完整，成本费用计算分摊是否合规，是否存在隐匿收入、虚列成本费用等。在审查国企内控制度的健全性、有效性时，要审查企业内控制度是否健全、企业领导职责分工是否明确合理、各业务执行是否经过层层审批等。在审查国企重大决策制定科学性、严谨性时，要审查项目论证、申请、投入、管理等。对于重大项目的审计监督，往往需要较长的周期进行，为了增强对项目全过程审计的把控，需要审计项目划分明确的周期，并针对周期内的内容与重点进行对应目标的划分，从而确保审计质量。

4.重视业务指导，提升审计质效

统筹整合审计资源，强化业务能力培训，根据业务特点和人员知识结构确定审计人员，创新审计组织方式和技术方法，通过人才引进方式加强专业人才队伍建设。搭建业务交流平台，积极开展业务交流活动，定期组织国有企业审计业务培训，加强学习《企业会计准则》《小企业会计准则》《中华人民共和国税收征收管理法》等有关政策法规，进一步充实审计业务知识储备。深入推进国企审计项目组织方式创新，突出审计机关对国企内审年度项目指导，通过“以审代训”方式，积极探索联合审、融合审，组织国企内审人员参与国家审计项目，提升国企内审人员的专业能力；坚持“业务+数据”审计模式，推进传统技术审计向数据分析审计转变，组织专门力量研究“企业审计监督管理”“被审计对象信息管理”等审计小程序、小模块；突出闭环管理，严控现场实施关键节点，注重事中审理和事后审理相结合，推行“项目主审—法制科室—审计报告”三级复核把关制，严控审计质量，全力提升国企审计效能。

5.重视经验总结，深化审计成果

国有企业内部审计监督全覆盖必须建立在经验的基础上，以当前内部审计监督全覆盖实践反馈为基础，积极进行经验的综合，以此推动国企内部监督全覆盖的高质量发展。国有企业内部审计监督全覆盖的经验总结，不仅要抓先进经验的总结，还要加强问题经验的总结。要聚焦“三重一大”决策管理、资产管理、风险管理等方向的专项审计；要在财务收支、经济责任审计的基础上，向风险管理审计延伸；要聚焦投资管理、资金管理、物资采购、工程建设等关键环节、领域的内控评价审计，按规范的内部审计工作报告模版形成报告供领导层决策。要运用系统的观念和方法做好企业审计结果及整改进度的汇总、提炼和成果运用，严格落实审计查出问题整改制度，建立健全整改落实机制，加强对审计整改工作的督促检查，打通审计“最后一公里”；健全完善审计结果报告和公告机制，加大向有关部门通报力度，各企业内审部门要建立整改问题清单，建立销号验收制度和整改长效机制，将审计结果和整改情况纳入年度工作报告，促进形成靠制度管权、管人、治企的长效机制，形成整改闭环管理，不断深化审计成果，切实推进国有企业健康稳定发展。

六、结语

推进国有企业内部审计监督全覆盖，不仅是实现国有企业可持续发展的关键，也是国有企业内部审计优化的重要措施。对国有企业的经营管理进行有效监督，并针对当前经营管理问题提出对应的优化建议，实现国有企业的持续稳定发展。当前我国国有企业内部审计实施全覆盖监督已具备了内外部环境条件，在具体的实施过程中可以通过顶层设计、制度建设、项目开展、业务指导和经验总结五大方面进行，切实推进国有企业内部审计监督全覆盖，推动国有企业内部审计工作再上新台阶。