基于企业视角的创新政策效果分析：四川例证

倪秀碧 王 楠 辜 萍

2023年7月27日，习近平总书记来川视察时强调：“以科技创新开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，是大势所趋，也是高质量发展的迫切要求，必须依靠创新特别是科技创新实现动力变革和动能转换。”企业是创新的主体，党中央、国务院一直高度重视企业创新发展。国家统计局在2014年全国企业创新调查的基础上，从2016年起重点对各省(区、市)规模(限额)以上企业创新情况进行年度调查，以调查问卷方式开展企业创新相关统计。其中，企业家问卷主要调查企业对创新政策的认可情况，具体由了解企业创新情况的副总经理以上高层管理人员对当年税收优惠政策以及创新环境政策效果进行评价，从企业视角，较直观、全面地呈现创新政策实施效果。

一、文献回顾

创新政策效果评价对创新政策改进和创新活动激励具有重要作用。近年来党中央、国务院格外关注科技创新决策在深入实施创新驱动发展战略中的作用，各地也积极开展了创新政策的评价工作，相关研究成果逐步丰富。范柏乃等(2012)指出创新政策评估主要集中于评价原则、步骤、框架、经验借鉴、科技评价体系等方面，主要方法包括宏观计量、微观计量、仿真、访谈等〔1〕。李晨光等(2014)采用随机前沿模型讨论了创新政策对企业创新效率的影响，研究发现区域创新政策对企业创新效率提升具有激励作用〔2〕。曲婉等(2017)提出了“内容—过程—影响”创新政策评估理论框架，在此基础上开展了高新技术企业税收优惠政策效果评估〔3〕。万东华等(2017)从工业、建筑业、服务业的角度梳理了全国企业对9项创新政策的认可度，分析了企业认为政策效果不明显的原因〔4〕。郭丕斌等(2019)运用因子分析和主成分分析方法，从行业和区域两个角度分析了创新政策效果〔5〕。刘兰剑等(2022)基于耦合模型，从投入和产出两方面构建了知识创新政策、技术创新政策、区域创新政策三个维度的政策绩效评价指标体系，对我国30个省份的创新政策绩效进行了实证分析〔6〕。任群荣等(2022)对四川省科技创新券政策实施举措进行了梳理，结合创新券撬动地方财政资金、服务机构分布、兑付周期、兑付模式等信息总结了科技创新券政策成效以及存在的问题〔7〕。

二、四川省创新政策效果认可度综合研判

四川省参与调查的规模(限额)以上企业有2973家，其中大型企业201家、中型企业735家、小型企业1879家、微型企业158家。参与调查的企业家对10项(类)创新政策的效果进行评价，当政策对企业创新具有明显正向作用时才会得到企业家的认可，对政策效果认可的企业家越多，则该创新政策效果认可度就越高，政策效果就越明显；未享受过相应政策或认为政策对企业创新正向作用较小的企业家越多，则该政策效果认可度就越低，政策效果不明显。

1.从创新政策领域看，企业对研发费用加计扣除税收优惠政策认可度最高

四川省企业家对研发费用加计扣除税收优惠政策认可度最高，35%的企业家认为研发费用加计扣除税收优惠政策对企业创新产生了明显的正向作用。其余3项税收优惠政策认可度从高到低依次为高新技术企业所得税优惠政策(认为政策效果明显的企业家占比为25.1%)、仪器设备加速折旧政策(22.9%)、技术转让和技术开发相关税收优惠政策(17.1%)。

6类创新环境政策认可度从高到低依次为金融支持相关政策(认为政策效果明显的企业家占比为28.7%)、创造和保护知识产权的相关政策(28.2%)、优先发展产业的支持政策(26.9%)、鼓励企业吸引和培养人才的相关政策(26.1%)、促进科技成果转化相关政策(25.0%)、推进大众创业万众创新的各项政策(21.9%)。

2.从目标企业规模看，大型企业更加认可创新政策效果

对创新政策的认可度随着企业规模的降低而下降。大型、中型、小型、微型企业对10项(类)创新政策的总体认可度依次为40.3%、31.3%、22.9%和14.9%。具体来看，大型企业对10项(类)创新政策效果认可度在26.4%～55.7%之间，均居各型企业之首，特别是对研发费用加计扣除税收优惠政策、创造和保护知识产权相关政策效果认可度超过50%，表明大型企业在研发投入和知识产权保护方面都享受到较好的政策红利。中型企业对各创新政策效果认可度在21.6%～41.5%之间；小型企业对各创新政策效果认可度在14.6%～31.7%之间；微型企业对各创新政策效果认可度较低，在12.0%～18.4%之间。详见表1。

表1 不同规模企业对10项(类)创新政策效果认可度 单位：%

3.从地区横向比较看，四川省创新政策效果总体认可度低于全国水平

Thus,obviously,all the three examples reflect Swift’s strong protest to colonialism each other from three aspects:the essence of colonialism,the cruelty of it and the monstrous crimes of colonizers.

四川省企业家对10项(类)创新政策效果总体认可度为25.7%，比全国平均水平低2.2个百分点。从具体政策看，四川省企业家对除金融支持相关政策外的9项(类)创新政策效果认可度均低于全国平均水平，政策效果认可度在31个省(区、市)中排位居第11～19位。其中，高新技术企业所得税优惠政策的认可度与全国平均水平差距最大，达7.1个百分点，在全国居第19位；企业研发费用加计扣除税收优惠政策的认可度较全国平均水平低4.7个百分点，在全国居第17位；鼓励企业吸引和培养人才、创造和保护知识产权的相关政策的认可度分别比全国平均水平低2.4、2.1个百分点，在全国居第16位；其余政策认可度差距在0.4～1.6个百分点之间，在全国居第11位～第14位。详见表2。

三、政策效果不明显原因探究

1.政策适用范围小，较多企业不具备享受资格

四川省企业家认为政策适用范围较小是政策效果不明显或未享受政策的主要原因，在10项(类)创新政策调查中“不具备享受该项政策的资格”的企业占比在64.5%～82.0%之间。主要是因为创新政策多为供给侧激励政策，对企业享受政策的条件、范围有一定要求，导致政策普惠性不强、覆盖面偏低。如技术开发和转让税收优惠政策仅面向作为卖方企业的技术开发和转让，而实际上企业创新是以服务自身发展为主，因此“不具备享受该项政策的资格”的比重较高。另外，高新技术企业所得税优惠政策在政策适用范围上也有一定限制，并不能完全覆盖所有高新技术企业。

2.整合宣传服务不足，创新环境政策知晓度低

从创新环境政策调查的情况来看，有10%的企业家指出“不知道此政策”。相比税收优惠政策，由于实施期相对较长、条款具体简洁、程序明确且管理部门单一，因此具有较高的知晓度。而创新环境政策条款往往比较宽泛，涉及的文件多、部门多，且往往缺乏系统性、连续性的整合宣传，使得企业较难准确把握，因此创新环境政策的知晓度明显低于税收优惠政策。具体来看，“大众创业万众创新政策”“优先发展产业支持政策”“鼓励企业吸引和培养人才政策”知晓度较低，分别有14.5%、13.7%、12.6%的企业表示对政策不知晓。此外，企业规模越小，对政策知晓能力往往也就越弱，微型企业不知道各项税收优惠政策和各类创新环境政策的占比均超过10%，最高达17%。

3.政策特色亮点不够突出，缺乏足够吸引力

创新政策均存在不同程度的“吸引力不足”的问题，10项(类)创新政策中因为“吸引力不足”导致政策效果不明显的企业占比在2.3%～12.4%之间。其中，认为“鼓励企业吸引和培养人才相关政策”吸引力不足导致政策效果不明显的占比最高，有12.4%的企业表示该政策“吸引力不足”；企业规模越大，对人才需求越大，这一占比也越高，中型、大型企业分别为14.2%和15.7%；不论是省会城市成都，还是发展相对滞后的市(州)，这一占比都较高。究其原因，政策特色亮点不够突出、存在针对不同企业需求“一刀切”的问题等均可能降低对人才的吸引力，导致人才政策效果不明显。认为“金融支持相关政策”吸引力不足的企业占比也较高，特别是大型企业这一比例达13.4%。

4.政策“最后一公里”未打通，落地落实不到位

办理手续繁琐、政府部门执行力度不够等政策落地落实不到位因素也是导致创新政策效果不明显的重要原因，认为“政策实施不到位”的企业占比在2.2%～9.0%之间。具体来看，认为“金融支持相关政策”实施不到位的企业占比最高，为9.0%，高于全国平均水平(8.6%)；小型、微型企业融资需求由于具有“数量少、要求急、次数频”的特点，对政策实施环节更为敏感，认为政策实施不到位的占比较高，分别为9.6%和12.1%。认为“研发费用加计扣除税收优惠政策”实施不到位导致政策效果不明显的企业占比次之，为4.8%。

四、政策建议

深刻领会把握习近平总书记关于在推进科技创新和科技成果转化上同时发力的重要要求，加快打造具有全国影响力的科技创新中心，为国家推进科技自立自强作出应有贡献，应围绕创新政策的“设计制定—宣传解读—实施兑现—评价完善”全周期，聚焦当前创新政策效果不明显问题，专注企业创新发展需求，进一步加大精准化组合型创新政策供给，加快形成企业导向的创新政策体系，全面激发企业创新活力。

1.在政策设计环节，强化创新政策普适性

一是强化需求侧政策设计，充分发挥市场配置资源的有效性，通过提升市场需求、完善市场环境拉动企业创新，如加大创新产品的政府采购力度、实施创新产品用户补贴等。二是在政策兑现条件等方面进行科学设计，健全各类企业享受创新政策红利的公平性和便利性措施，尽可能避免以企业规模等条件对中小企业形成政策“歧视”，注重建立更有针对性的小微企业创新扶持政策体系。三是加强创新政策的衔接、互补，避免重叠或冲突，进一步提高创新环境政策的可操作性，细化鼓励、引导、支持措施，明晰执行部门和操作流程。四是在政策制定中提高企业参与度，广泛征询吸纳企业家的意见和建议。

2.在政策宣传环节，突出创新政策通俗化

一是全面梳理现有创新政策，尤其要突出创新环境政策的整合梳理，建设惠企政策信息服务平台，采用图文、音频、视频、漫画等多种形式，通过发布会、案例讲解、访谈、一问一答等方式深入浅出解读政策，让一揽子政策一目了然、通俗易懂。二是结合企业类型、行业、个性化需求等，组织开展企业创新政策系列宣讲培训，为企业提供精准的政策信息解读、延续性答疑回应、关联性政策推送等服务，加强对小微企业的针对性政策宣传解读。三是建立完善政策解读机制，重点做好关键条文、新旧政策差异、操作方法等解读，并及时将解读文件在政策信息服务平台、政府门户网站、政务新媒体等多平台公开发布。

3.在政策实施环节，提升创新政策兑现率

一是加强多部门联动，增强工作协同，建立惠企政策兑现专区、专窗，推行集成化审批服务和专人咨询、受理、交办、督办、回访等具体工作服务，简化办理手续、流程，实现政策“一站式”兑现。二是依托大数据平台和人工智能技术对企业可匹配的政策、政策适用范围、资金拟扶持额度、申报指南等关键信息“一键式”呈现，实现政策兑现精准推送、智能核验、信用核查、免申即享、诉求直达等。同时，简化政策申报、审核、确认、拨付等环节流程，推动“企业找政策”向“政策找企业”转变，提高政策兑付效率。三是强化政策执行监督，坚决查处政策落实责任不到位、不作为或者慢作为、执行搞变通或者“一刀切”等问题，促进各项创新政策更好实施，确保企业应享尽享政策红利。

4.在政策评估环节，完善创新政策双评估

一方面，建立健全政策第三方评估机制，委托专业机构定期开展惠企政策调研调查，采用大数据手段对创新政策的落实情况、实施效果、社会反响等进行更加全面、更为及时、更加客观的分析挖掘，形成创新政策常态化监测分析评价机制。另一方面，建立健全政策出台、执行部门的自查自评机制，将企业对政策效果评价同相关部门的考核与绩效评价直接挂钩，形成以考促进、以评促优的创新政策供给氛围。