四川民族地区农业经济高质量发展的困境及其进路

郝儒杰 阚立娜

习近平总书记在四川考察时指出：“全面学习贯彻党的二十大精神，要牢牢把握新时代新征程党的中心任务，牢牢把握中国式现代化的科学内涵和本质要求，牢牢把握高质量发展这个首要任务，把贯彻新发展理念、构建新发展格局、促进共同富裕贯穿经济社会发展各方面全过程，深入推进发展方式、发展动力、发展领域、发展质量变革，开创我国高质量发展新局面。”〔1〕党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”〔2〕“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”〔3〕“我们要坚持以推动高质量发展为主题……着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”〔4〕“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。”〔5〕这些重要论述，为民族地区农业经济高质量发展提供了实践遵循。党的二十大以来，习近平总书记在四川、江苏、黑龙江等地考察调研，对这个“首要任务”作出一系列重要部署。他强调，推进农业现代化是实现高质量发展的必然要求。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，高质量发展不只是经济要求，而是对经济、社会、文化、生态等各领域都要体现的总要求；不只是对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求。农业经济是民族地区推进现代化建设的重要内容，具有重要的基础性作用。稳步推进绿色发展，农业生产持续向好，实现农民收入大幅增长、农产品品质普遍提高、农业产业不断升级、农业结构持续优化，都离不开农业经济的高质量发展。近年来，四川民族地区因地制宜推进农业经济领域的各项改革，加快培育优势特色产业，激发农业农村发展新动能，农业经济保持了良好的发展势头。但由于历史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理条件的影响，其农业经济的发展与东部和中部地区相比，仍存在较大差距，无法满足当地群众日益增长的美好生活需要。四川民族地区是长江黄河上游生态屏障的重要组成部分，如何因地制宜，扬长补短，统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，加快探索出适合当地农业经济实际的高质量发展道路，是当前急需解决的现实问题。

一、文献回顾

1.农业经济高质量发展内涵

高质量发展就其本质和内涵而言，是一种新的发展理念，是以质量和效益为价值取向的发展，是能够更好满足人民不断增长的真实需要的经济发展方式、结构和动力状态〔6-7〕。农业是立国之本，担负着粮食安全、劳动就业、环境保护、社会稳定的重任，农业经济高质量发展是经济高质量发展的重要内容，是高质量发展在农业领域的具体表现形式〔8〕。早在1998年，就有学者就提出了“质量农业”的概念，认为质量农业是以农产品品质高级化和农业生产结构高度化为核心、以追求更高的经济回报为目标、以技术和管理创新为推动力的开放性农业。农业高质量发展主要由“农产品质量高”“农民收入水平高”“农业科技含量高”“生产组织形式高”“新型职业农民素质高”“绿色低碳循环发展程度高”六个方面构成〔9〕。陈晨(2020)将农业高质量发展定义为以农业绿色发展为引领、以农业质量提升为核心、以农业生产经营体系建设为抓手、以科技数据赋能为动力、以产业多元融合为目标五大方面〔10〕。综合学者们的观点，本文认为农业经济高质量发展是基于创新和绿色发展理念，以提高农业经济效益和农民收入为目标，以调整农业产业结构和提高农业生产效率为抓手，最大程度地发展农业生产力以满足人民对优质农产品的需求。

2.农业经济高质量发展评价

新发展理念对农业经济高质量发展提出了新的更高要求，需要构建高质量发展评价体系助推农业经济实现高质量发展。其中，创新是第一动力、协调是内生特点、绿色是普遍形态、开放是必由之路、共享是根本目的，这五大发展理念为农业经济高质量发展指明了方向和路径，也是构建农业经济高质量发展评价指标体系的理论依据，很多学者构建了体现新发展理念的农业高质量发展评价体系。辛岭等(2019)构建了包含绿色发展引领、供给提质增效、规模化生产和产业多元融合4个维度，资源减量水平、资源利用水平等8大要素的评价体系〔11〕。黎新伍等(2020)构建了包含创新、协调、绿色、开放、共享5个基本维度，人力资本、科技水平、新主体与新业态等35项具体指标的评价体系〔12〕。郭承龙(2020)构建了以绿色发展、协调发展、效益水平、社会发展、开放发展及创新发展为准则层，以生产资料效率、资源利用水平、环境保护等23个指标为要素层的评价体系〔13〕。张合林等(2021)基于数字普惠金融视角，构建了以农业质效提升、农产品结构优化、绿色发展、可持续发展动力、农村发展水平为准则层，以土地生产率、劳动生产率等25个指标为指标层的农业高质量发展体系〔14〕。借鉴学者们的观点，结合民族地区经济发展水平和农业资源禀赋的特殊性，本文提出以生态保护为主导目标，从农业协调发展、农村全面发展、农民安居乐业三个方面构建农业经济高质量发展原则及要素关系(详见表1)。其中，以生态保护为先导，就是保护生产力，发展生产力〔15〕，这也是民族地区实现高质量发展的首要目标，主要包括荒漠治理、林草种植、环境保护。农业协调发展是实现农业经济高质量发展的内在要求，主要指一、二、三产业结构和经营体系的均衡协调发展，包括高品质的农产品、高效益的农业产业、高效率的经营体系以及高科技的生产方式。农村全面发展是保障农业经济高质量发展的重要条件，包括基础设施完善、城乡差距缩小、环境友好、资源节约。农民安居乐业是农业经济高质量发展的根本目的，包括农民增收持续、农民福利改善、农民素质提高、农民生活美好。

表1 民族地区农业经济高质量发展原则及要素关系表

二、民族地区农业经济高质量发展的基本逻辑

习近平总书记强调：“四川要进一步从全国大局把握自身的战略地位和战略使命，立足本地实际，明确发展思路和主攻方向，锻长板、补短板，努力在提高科技创新能力、建设现代化产业体系、推进乡村振兴、加强生态环境治理等方面实现新突破，推动新时代治蜀兴川再上新台阶，奋力谱写中国式现代化四川新篇章。”〔16〕他还强调：“希望四川在推进科技创新和科技成果转化上同时发力，在建设现代化产业体系上精准发力，在推进乡村振兴上全面发力，在筑牢长江黄河上游生态屏障上持续发力。”〔17〕这对民族地区农业经济的高质量发展而言，其基本逻辑就是处理好农业劳动者、农业资本、自然资源和农业技术等构成农业经济增长的发展要素的关系。在“四个发力”的要求下，通过人力资本投资，培养一批爱农村、有文化、懂技术、善经营的新型职业农民；通过农村金融改革，创新民族地区金融产品和服务，引导工商资本进入农村，提高金融资本支农效率；在坚持农村土地“三不变”(1)“三不变”，即土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。的前提下，通过深化土地制度改革，健全民族地区农村土地流转市场，发展多种形式的适度规模经营；通过农业科技创新和实用技术推广，将农业机械化、信息化与智能化紧密结合，提高民族地区农业生产效率和农产品质量。

依据四川民族地区的现实条件和特殊性约束，其农业经济发展必须走生态保护优先，产业分类发展、内外联动发展和区域协同发展相结合的发展路径，构建农业协调发展、农村全面发展和农民安居乐业的高质量发展新格局，进而实现乡村全面振兴，其农业经济高质量发展的基本逻辑如图1所示。

图1 民族地区农业经济高质量发展逻辑

1.生态保护优先

习近平总书记强调：“四川是长江上游重要的水源涵养地、黄河上游重要的水源补给区，也是全球生物多样性保护重点地区，要把生态文明建设这篇大文章做好。”〔18〕民族地区大部分处于长江和黄河的上游，水资源丰富，环境优美，有“中华水塔”之美誉，复杂特殊的自然环境决定了其经济发展必须坚持以生态保护为导向，这也是其农业经济高质量发展的根本要求。这需要协调农业经济增长与资源环境之间的关系，构建科学合理的农业要素资源开发机制，推进民族地区产业转型发展，构建有利于绿色发展的现代农业产业体系。还要以绿色化、民族化、市场化、差异化为目标，推动民族地区特色农牧产业、民俗文化旅游、生态休闲和民族医药健康产业发展，优化调整产业结构，实现农业高质量发展的多极支撑。

2.产业分类发展

习近平总书记强调：“要强化粮食和战略性矿产资源等生产供应，打造保障国家重要初级产品供给战略基地。”〔19〕四川民族地区深受高原、河谷、高海拔、缺氧、垂直气候等自然地理因素以及传统观念、民族文化等社会历史因素的影响，区域内农业生产结构复杂、经济形态多样，产业分类发展已经成为破解其农业经济低质量发展的必然选择。

按照生产生活的具体不同形态，民族地区的农业经济一般可分为农区、半农半牧区和牧区。其中，牧区农业经济发展以游牧式传统发展模式为主，商品经济意识严重落后，封闭性的思想观念突出，造成畜牧业养殖的低水平和低效益。在农区和半农半牧区，农业经济发展自然条件相对较好，群众思想观念相对开放，受教育程度相对较高，农业经济发展水平和质量也相对较高，但与东中部等发达地区相比，还有很大差距。因此，民族地区农业经济高质量发展要充分考虑农区、牧区以及半农半牧区之间的差异，按照区域类别分类推进发展。

3.内外联动发展

习近平总书记强调：“四川是我国发展的战略腹地，在国家发展大局特别是实施西部大开发战略中具有独特而重要的地位。要依托制造业的独特优势，积极服务国家产业链供应链安全，高质量对接东部沿海地区产业新布局。”〔20〕四川民族地区农业经济质量发展的不平衡性，不仅表现在区域内部发展不平衡，也表现在民族地区与省内其他地区以及全国其他同类地区发展的不平衡。农业经济高质量联动发展要求民族地区首先实现区域内部联动发展，要共享经验、协同发展，在本区域内抓好农业产业协作和产业互补，消除产业趋同化。同时，要抓好民族地区与其他地区的联动发展，通过国家东中西协作、省内其他地区对口援建和结对帮扶政策，深度融入“五区协同”发展战略(2)资料来源：四川日报，中共四川省委关于全面推动高质量发展的决定，2018-07-02(01)。和成渝地区双城经济圈发展战略(3)资料来源：成都日报，积极推动成渝地区双城经济圈建设，2020-01-01(01)。，由成都平原经济区等农业经济发展质量较高的地区带动民族地区发展生态旅游、生态经济等特色产业。

4.区域协同发展

习近平总书记强调：“要坚持‘川渝一盘棋’，加强成渝区域协同发展，构筑向西开放战略高地和参与国际竞争新基地，尽快成为带动西部高质量发展的重要增长极和新的动力源。”〔21〕四川民族地区的农区、牧区和半农半牧区，都有着相对特殊的区位特征、农业经济产业形态和自然地理禀赋，实现农业产业协同发展是实现农业经济高质量发展的重要途径。对生态比较脆弱的牧区来讲，需要坚持以生态优先的绿色发展导向，积极推进牧区生态旅游产业和绿色生态产业协同发展。对农业经济发展兼有农区和牧区特点的半农半牧区来讲，农业经济的高质量发展，需要加强同农区和牧区的深度融合、通力合作、有效协同、共享发展。对生态条件比较好的农业地区来说，需要实现现代产业和创新型经济协同发展，利用好“一带一路”倡议，深度整合民族地区内外资源，寻求与“一带一路”沿线地区的上下游产业链和关联产业之间的协同发展。

三、四川民族地区农业经济的发展现状

1.农业供给质量和效益逐步提高

农业供给质量和效益是反映民族地区农业经济发展质量的重要因素。主要表现为：一是优势产业布局不断优化。比如，2018年，四川阿坝州、甘孜州的农林牧渔总产值在地区生产总值中占比分别达到29.50%、25.84%，高于青海果洛州的22.07%和云南迪庆州的10.27%。甘孜州、阿坝州经济作物种植面积分别为25.45千公顷、24.5千公顷，远高于其他两地区，但低于四川凉山州。

二是优势产业发展水平逐步提升。甘孜州、阿坝州都有各自的优势产业，阿坝州以大白菜、莴笋、青(红)脆李、樱桃等为主的优质错季果蔬集聚发展，甘孜州以蔬菜和食用菌、油菜籽和中药材种植为主(详见表2)。

表2 四川省甘孜州、阿坝州经济作物种植面积及产量 单位：万公顷，万吨

三是三产融合促进优势产业集聚效果显著。阿坝州发展适度规模经营、多元化经营和线上线下融合经营，培育了茂县“六月红”专业合作社、红原县更攀专业合作社联合总社等跨界经营的示范主体，推出了一大批特色各异的休闲农业示范点(片、带)，打造了汶川甜樱桃采摘节、金川梨花节、红原雅克音乐节等知名农旅融合品牌。甘孜州启动现代农业产业融合园区规划，已在大渡河流域建成全国最大的羊肚菌种植基地。

2.农牧资源保护和产品质量安全监管改革不断强化

农牧资源保护和产品质量安全监管是民族地区农业经济发展的重要方面。主要表现为：一是农牧资源环境保护建设力度逐步加大。例如，2019年，阿坝州建成多美林卡、若尔盖湿地保护与恢复等项目，恢复湿地2.92万亩，完成土地沙化治理151.75公顷。全州森林覆盖率26.58%，林草综合覆盖率达到79.98%(4)资料来源：《阿坝藏族羌族自治州2019年国民经济和社会发展统计公报》，下文若无特别说明，阿坝州的相关数据均来源于此。。甘孜州全年完成人工造林12.4万亩，封山育林11万亩，中幼龄林抚育36.2万亩。实施城乡庭院节点绿化工程建设2105亩(5)资料来源：《甘孜藏族自治州2019年国民经济和社会发展统计公报》，下文若无特别说明，甘孜州的相关数据均来源于此。。二是优质畜种和渔业资源保护力度不断加大。阿坝州推进“净土阿坝”品牌体系建设，印发总体建设方案、标识管理暂行办法，农畜产品质量安全抽检合格率达99%。甘孜州实施严格的农产品登记认证制度，在全州范围内全面推行无公害农产品产地整体认定，推进“圣洁甘孜”品牌建设。三是生态特色农产品基地建设成效明显。2019年，阿坝州新建花椒基地1.32万亩，低产低效经济林改造2400亩，林业产业基地达到73.3万亩。甘孜州建成特色林业产业基地103.26万亩。

3.农业经济发展基础逐步增强

民族地区农业经济发展还与农村居民可支配收入、农村基础设施建设、农产品流通体系建设息息相关。主要表现为：一是农村居民可支配收入增效明显。甘孜州、阿坝州的农民可支配收入呈逐年增长趋势，与全省平均值的差距也逐渐缩小，尤其是阿坝州收入增长最快。二是农村基础设施建设成效明显。例如，2019年，阿坝州基础设施投资增长17.9%，占投资完成额的比重较上年提高2.8个百分点，公路总里程达14050公里。甘孜州全年完成基础设施投资增长11.4%，公路通车里程达到34263公里。三是农产品流通体系建设稳步推进。阿坝州已完成了理县、松潘、汶川、小金等地电商进村试点项目，引导各主体积极开设线上线下相结合的专销店、网店、微店，农产品总体保持价稳畅销态势。甘孜州构建供销社双线运行的体制机制，在康定、泸定等地启动流通基地建设，提升农产品的流通服务供给能力。

四、四川民族地区农业经济的困境分析

面对市场竞争日益激烈的压力，农业经济发展不平衡不充分、发展要素配置有待进一步完善，资源环境约束大、可持续增长困难等问题在民族地区表现突出。在传统生产方式占支配地位的经济形态下，从低质量的传统农业经济形态向高质量的现代化农业经济形态迈进充满着复杂的矛盾。

1.农牧民收入偏低，农业经济发展基础不优

2018年四川省统计年鉴数据显示，甘孜州、阿坝州农村居民收入总体上低于全省农村居民人均收入水平。2017年，四川全省农村居民家庭全年人均可支配收入为12227元，其中甘孜州为10444元、阿坝州为11751元(6)资料来源：《四川统计年鉴-2018》。，这与民族地区农业经济发展的基础薄弱有很大的关系。从耕地看，区域内耕地碎片化严重且分布零散，土壤肥力不均衡、质量参差不齐、土壤修复难度大，有效灌溉面积不足，其中阿坝州现有耕地中，旱地占97.6%，中低产地占82%以上，有效灌溉面积占比只有18%；甘孜州现有耕地中，中低产地占70%以上，有效灌溉面积仅占耕地面积的27%，农业机械耕种收综合机械化率仅53%(7)资料来源：《四川统计年鉴-2018》。。从生态环境看，大部分耕地都具有水土流失易发多发、农作物难以形成规模性经营的普遍性特征。另外，在牧区资源承载能力已经达到上限，大部分地方草原草场“超载过牧”情况时有发生，人、草、畜之间的矛盾没有从根本上化解。从基础设施建设看，区域内道路、水利和电力等基础设施建设结构性矛盾依然突出，特别是道路的通组入户总里程不高，覆盖范围还需要进一步扩大。此外，大部分地区是高山、半高山等高海拔地区，农田水利设施、灌溉渠系配套建设、微水工程、节水灌溉等基础设施还不能从根本上给予保障。

2.农牧产品品质不高，农业经济发展水平不优

从产品研发看，初级农牧产品销售和纯畜牧活体销售仍然偏多，畜产品附加值利用不充分的问题依然存在，农牧产品整体研发科技含量不高、研发投入不够，特别是新品种新技术试验示范推广和更新换代的进程缓慢，后备特色产业储备严重不足，产品品质提升不明显。从经营方式看，农业新型经营主体之间、新型经营主体和农牧产品生产户之间利益联结比较松散。从产品销售看，包装销售人才严重缺乏，民族地区的特色农牧产品主要通过利用错季优势以规模扩张占领市场，重点仍然停留在扩大初级销售端口，在农牧产品品牌包装上重视不够、创新不足。从产品质量看，粮食类等商品率低、产出效益低的产业在种植业中占比偏高，这一情况在高原地区、高山地区和半高山地区表现突出。从产品模式看，大部分地区产品同质化程度高，一些特色产品在不适宜生产的地区大规模生产，有效资源浪费严重。

3.农业产业升级缓慢，农业经济发展动力不足

四川民族地区土地、草场、试验基地、监管服务体系、物流配送、金融支持等发展要素普遍面临着保障水平不高、覆盖范围有限、规模零散，新型经营主体“量大体小质弱”的特点。从产业类别看，休闲农业设施配套不完善、经营模式单一，与文化旅游业等第三产业的融合不够。电商向城郊、乡村落地困难，产品集散处理、冷链物流、专业配送、服务营销等新业态发展缓慢，产品增值链短小，难以形成气候。从产业培育看，高山、半高山、河谷以及边远牧区在培育民族地区特色产业、支柱产业上，还面临着发展动力、发展方式等挑战。大部分荒山荒坡治理和生态修复及产业发展模式较为传统，林下种植和立体种养开发利用还有一定提升空间，饲草产业和粮改饲料产业有待进一步提升，传统农牧业向现代农牧业转变还需久久为功。

4.农业经济结构不优，农业经济发展效益不高

从特色产业发展看，民族地区的高山、半高山、河谷地区的农业牧业产业结构调整难度大，农业现代化推进难。其中，高山和半高山以及边远牧区深受自然地理条件和人民传统思想观念的双重因素制约，河谷地区主要受制于人力资源整体知识文化水平的制约。在相对较为宽广的河谷地带，民族地区优势特色产业发展在空间布局、品牌战略、品质结构等方面还不够优化，原有产业和品牌还需要进一步做大做强。从科技人才投入看，资金投入和科技人才总量不足，结构性失衡仍是制约农业经济高质量发展的瓶颈。科技人才总量不足与大部分农牧民思想观念保守、交通信息闭塞、平均受教育水平不高有着密切的关系，因此农牧业发展基础薄弱，科技人才缺口较大，农牧业科技推广体系建设任重而道远。从经营模式看，由于民族地区专业经营主体缺乏、品牌经营意识不强，导致特色农牧产品进大型超市难，品牌整合联动效果、区域性公共品牌应用与小品牌融合度、“农超对接”力度都有待进一步增强。

五、民族地区农业经济高质量发展的对策建议

1.积极构建新型职业农民培育体系

习近平总书记指出：“四川要发挥高校和科研机构众多、创新人才集聚的优势和产业体系较为完善、产业基础雄厚的优势，在科技创新和科技成果转化上同时发力。”〔22〕新型职业农民是发展高质量农业经济的首要因素，也是乡村全面振兴的必然要求。职业农民体系化、前沿性的现代知识教育和技能培训，需要政府加大财政投入，专门设立职业农民培育发展基金，构建基于教育、科研和推广相结合的职业农民培育体系，结合民族地区农民生产结构特点和培训需求，建立地区性的培育模式，根据农民综合能力水平和从业特点，科学制定个性化、差异化、多样化的教育培训规划。对于民族地区文化程度不高、技术水平不强、思想比较保守的群体，要把农牧业基础知识和实用技术作为培训的主要内容；对于文化程度较高、技术水平较好、思想比较开放的群体，以及一些村干部和大学生村官等人员，要把国家农业政策、地区产业发展、农产品加工技术、财务和市场营销知识等作为培训的主要内容，形成按需施教的培训体系。

2.持续推进农村金融改革创新

习近平总书记强调：“要把发展特色优势产业和战略性新兴产业作为主攻方向，加快改造提升传统产业，前瞻部署未来产业，促进数字经济与实体经济深度融合，构建富有四川特色和优势的现代化产业体系。”〔23〕农村金融资本是发展高质量农业经济的关键，金融创新是农业供给侧结构改革的重要内容。民族地区在发展高质量农业经济的过程中，对农村金融的需求呈现金额大、期限长、多元化等特征，而民族地区金融供给长期以来存在着金融机构少、产品和渠道单一、金融科技和信息技术落后等问题。因此，民族地区要坚持以市场为导向，构建以政策性银行为支撑、以商业银行为主体、以其他金融机构为补充的金融体系。同时，立足民族地区农业产业特点，创新业务模式和信贷产品，满足各种类型农业经营主体的多样化融资需求。强化对民族地区金融服务方式的创新，健全抵押担保体系和农业保险制度，完善农村金融贷款财政补贴制度等。

3.深化农村土地改革

习近平总书记强调：“农村宅基地改革要守住底线。要把住土地流转关，不能借流转之机搞‘非农化’。”〔24〕要深入开展“三权”“三变”土地制度改革实践，根据民族地区农村土地特点，借鉴全国其他同类试点地区“三块地”改革经验，进一步完成土地确权颁证工作，鼓励农地向新型农业经营主体流转，适度加快推进农村土地市场化改革进程，坚持效益优先和最适宜的原则，制定有利于促进一、二、三产业融合发展的土地利用规划。以守住耕地红线和生态保护为先导，细化土地用途管制，形成农田和牧区连片集中、村庄集约紧凑的民族特色风貌。

4.加快农业科技创新和技术推广

习近平总书记指出：“以科技创新开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，是大势所趋，也是高质量发展的迫切要求，必须依靠创新特别是科技创新实现动力变革和动能转换。”〔25〕农业现代化的关键在于科技进步，民族地区农业经济高质量发展必须依靠科技创新。一是通过建立民族地区技术创新联盟，组织实施优质农牧品种的培育和引进、特色农牧产业瓶颈技术创新、农业机械化和信息化创新、农业科技创新体系建设和农业科技成果转化工程。二是建立民族地区科技创新管理与推广机制，建立科技人员包区帮扶和负责制度，鼓励更多的科技人才到民族地区将基础研究转为应用研究，加快实用技术的推广和普及。三是充分利用互联网实施数字乡村战略，快速回应民族地区的农业科技需求，引导科技研发，利用信息技术构建农业科技成果的展示、交易和推广平台，推动科技成果研发、转化与产业发展深度融合。