行政事业单位预算项目事前绩效评估的实践与思考

赵春宇　丁增稳

摘  要：事前绩效评估项目差异性大，且没有可借鉴的成熟模式，各级财政部门该项工作推进较为缓慢，成效不明显。通过安徽省芜湖市美化家园环境整治项目的案例研究，展示该项目事前绩效评估的具体过程，凝练芜湖市的特色做法。同时，针对当下存在的问题，提出落实评估双方主体责任、优化绩效评估标准建设、创新评估组织实施模式、加强全过程信息化建设等建议，以期为事前绩效评估的理论研究和实践提供经验支撑。

关键词：事前绩效评估；乡村振兴；绩效评估标准；信息化

中图分类号：F810.6       文献标识码：A      文章编号：1671-9255（2023）03-0043-05

一、事前绩效评估概述

（一）事前绩效评估的背景及意义

当下，受到疫情及国际外部经济环境不稳定因素的影响，我国财政收入增长速度变缓，同时公共需求存在刚性增长的特点，发挥财政资金效用，减少财政资金浪费，成为国家和政府的一项重点工作。党的十九大提出全面实施绩效管理战略，随后人大修订了《中华人民共和国预算法》；党的二十大明确提出，提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，再一次强调了实施全面预算绩效管理的重大战略意义。

事前绩效评估处于全过程预算绩效管理的首要环节，是重大项目立项入库、政策制定出台、预算安排等工作的重要依据，是提升预算决策科学准确的重要前提。2016—2020年的“十三五”期間，北京财政共完成事前绩效评估项目378个，涉及资金609.6亿元，核减资金35.6亿元，占比5.84%；完成绩效评价项目187个，涉及资金2258.1亿元；开展全成本预算绩效管理改革试点，形成定额标准86项，节约财政资金60.7亿元。事前绩效评估机制实现了预算的科学合理分配，解决了“什么钱该花，钱该花到哪里去”的问题。^[1]

（二）事前绩效评估的含义与类型

事前绩效评估是财政部门、业务主管部门根据上级部署、部门职责、发展规划等内容，采用专门方法对拟计划安排的预算项目和政策从项目申报必要性、投入经济性、绩效目标合理性、方案可行性、筹资合规性等内容进行客观公正的预估，从而作出支持与否的判断。

事前绩效评估可以根据评估实施的时间、实施的主体和实施主体的数量等不同标准进行分类。

第一，以评估实施的时间为分类标准，项目立项之前实施的评估称之为“初评估”；针对重点项目，财政部门会抽取部分进行再次评估，该评估称之为“再评估”。

第二，以评估实施主体为分类标准，预算部门和预算单位负责组织实施地称之为“自评估”；财政部门针对重点项目事前绩效评估称之为“财政评估”；第三方机构实施的事前绩效评估称之为“第三方评估”。

第三，以实施评估主体的数量为分类标准，事前绩效评估的主体包括预算部门、财政部门、符合条件的第三方机构等，其中，一方承担地称之为“独立评估”，两方以上共同承担地称之为“联合评估”。

（三）事前绩效评估的组织及实施管理

事前绩效评估工作开展过程中，预算部门以及财政部门应做好组织实施的过程管理。预算部门应当履行主体责任，具体落实事前绩效评估的各项实施细则，执行整个评估工作的全部流程，配合财政事前绩效评估工作，按规定要求定期向财政部门上交评估报告，同时根据评估结果对项目进行优化，科学合理编制预算，提升预算决策成效。对于财政部门，一方面，要建立健全绩效管理办法、操作指南等规章制度，对事前绩效报

告进行监督审核，发挥指导作用；另一方面，针对重点项目和政策开展财政事前绩效评估，并对评估结果加以充分利用。

事前绩效评估在组织实施过程中，应当注意事前绩效评估与预算评审的一体化融合，两者在内容上具有重复性，功能上具有互补性，流程上具有继起性。晁毓欣（2021）认为，事前绩效评估与预算评审具有目标统一、客体统一、组织方式一致、外部资源利用一致等特点，实现二者的一体化融合既存在现实的必要与可能，也存在坚实的理论基础。^[2]只有有效融入全面预算绩效管理，前后联动，事前绩效评估才能最终实现优化财政资源配置、提升公共服务质量的目标。

二、芜湖市开展事前绩效评估的主要做法

《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求各部门各单位对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证项目立项的必要性、投入经济性、绩效目标的合理性、方案可行性、筹资合规性等五个方面，评估结果作为申请预算的必备要件。2020年9月，芜湖市财政局印发了《芜湖市市级政策和项目事前绩效评估管理暂行办法》，在没有成熟经验可以借鉴的情况下，在提升绩效编制质量、创新服务费考核规则、强化绩效考核结果应用等方面开展了富有成效的探索。

（一）提升绩效编制质量

将预算绩效目标审核嵌入预算编制上报环节，组织专家团队严格审核30万元以上部门预算单位项目的绩效目标设定，细化量化绩效指标，为预算单位编制财政预算提供帮助，提高预算编制的科学性和精准性。

（二）创新服务费考核规则

按照“服务费底价+绩效奖励”方式，将第三方机构评估服务费与项目申报金额、难易程度、评估质量考核结果等指标挂钩，通过变更评估服务费考核方式，切实提高第三方机构事前绩效评估工作的质量。

（三）强化绩效评估结果应用

将事前绩效评估的评价结果作为后期预算评审的重要考核指标。2023年市级重大政策（项目）委托第三方机构进行财政事前绩效评估共计10个项目，其中，8个项目科学精准削减预算资金1.83亿元，占预算申报金额的15.48%，为形成预算绩效管理闭环打下良好基础。

三、美化家园环境整治项目事前绩效评估项目分析

（一）项目概况

清洁城乡美化家园环境整治工作由芜湖市文明办牵头，以考核为抓手，联合市住建局、市生态环境局、市农业农村局、市商务局、市城管局、市交警支队等单位推荐考核工作，考核分三个序列进行：第一序列为无为市、南陵县、湾沚区和繁昌区；第二序列为镜湖区、鸠江区、弋江区、三山经济开发区和经济技术开发区；第三序列为芜湖传媒中心、市交通运输局、市住建局、市生态环境局、市农业农村局、市商务局、市城管局和市交警支队。市文明办每月进行考核汇总，根据考核成绩给予第一、第二序列排名第一的县区奖励资金各50万元，第三序列排名第一、二、三名的市直单位奖励资金分别为8万元、4万元和3万元，总计每月拨付以奖代补资金115万元。

（二）事前绩效评估

1．评估程序

（1）绩效评估准备阶段

包括确定评估对象、成立评估组织、制定评估方案等。

（2）绩效评估实施阶段

①收集审核资料。包括到市文明办、市住建局、市生态环境局、市农业农村局、市商务局、市城管局、市交警支队等部门收集资料，进而进行审核、整理。②现场调研。评估工作组前往项目单位及预算部门开展现场调研，核实评估对象项目具体情况，并与项目单位上报的资料进行比对，对存在疑问的点进行询问，做好记录。③进行预评估。评估工作组视情况开展预评估工作，对相关数据进行摘录、汇总和分析，对项目立项的必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资的合规性等方面进行综合评价。

（3）绩效评估报告阶段

评估工作组按规定文本格式和要求，撰写事前绩效评估报告。评估工作组向市财政局提交评估报告征求意见稿，并根据反馈意见修改、提交事前评估报告正式稿。

2．评估方式

（1）材料审查

评估工作组在了解项目基本情况的基础上，通过与专家以及项目相关单位、财政主管业务处室沟通等多种途径，查阅了国家、安徽省、芜湖市相关的规划、文件、政策，以及公共财政在该项目领域的支持范围及方式等相关资料，并进行行业对比。

（2）专家咨询

评估工作组通过多种渠道聘请了绩效管理、评估评价、财政财务、市政服务等方面的专家，组建了评估专家组，对项目提出了意见和建议。

3．评估内容和结论

（1）评估的必要性

为了保障环境专项整治工作，市财政设立“清洁城乡美化家园环境整治工作专项经费”给予保障，2020—2022年分别拨付1900万元、1082万元和1200万元，用于奖励成绩优秀的县市区、开发区，市直部门。这种以奖代补的考核工作，使芜湖的城市文明程度大幅度提升。具体表现在：

①城乡面貌焕然一新。城市生活垃圾无害化处理率100%，污水处理率96.96%，农村卫生厕所普及率达91.49%，实现了“天常蓝、水常清、地常净”的目标。②乡风文明不断深化。截至目前，全市涌现出国家文明村镇19个，省级文明村镇34个，市级文明村镇155个，市级五星文明户200户，乡风文明示范村20个。③文明指数不断攀升。2020年，芜湖市蝉联三届全国文明城市。2022年9月文明指数92.37分。其中，繁昌区93.84分，鸠江区93.76分，弋江区92.57分，湾沚区91.98分，镜湖区91.78分。

（2）投入经济性

①根据前三年预算完成情况分析推算

统计数据表明，自2020年开始至2022年，芜湖市每年投入专项经费预算为1900万元、1200万元和1200万元，前2年预算执行情况分别为83.62%和99.63%。截止到2022年9月预算执行完成情况为68.26%，按照前三季度完成进度，2022年预算完成情况为97%，三年预算均未全额完成，按照加权平均计算，三年平均预算完成率为91.60%（如表2所示）。按照这个完成率，2023年核定预算1100万元，消减100万元。

②根据前三年项目实际支出数分析推算

按照项目支出分析，每年支出金额也差异较大，见表3所示。

2022年与2021年相比，会议费和其他交通费为零，办公费增长了1.19万元，增长率为135%；印刷费下降了1.89万元，下降率40%。综合近2年平均支出，确定的预算金额为1120万元，消减80万元，见表4所示。

③根据前三年考核次数分析推算

按照《芜湖市开展“清洁城乡、美化家园”环境整治专项行动工作方案》的规定，对于考核成绩优秀的县区、单位给予每次奖励115万元。实际情况是：2020年考核8次，应奖励920万元；2021年也考核8次，应奖励920万元；2022年考核情况是，至9月份已经评估6次，10月、11月考核结果已出，按照此进度，也只能评估8次，也应奖励920万元。也就是说，近三年每年考核次数都是8次，只能拨付预算920万元。

综合以上三个因素分析，在考虑实际情况，笔者采用简单加权平均数计算如下：

（1100+1120+920）/3=1050（万元）

以上可得出2023年环境整治专项预算资金1050万元，消减150万元，消减比例为12.5%。

（3）绩效目标合理性

2023年是芜湖市创建项目第七届全国文明城市收官之年，也是芜湖市争取获得四届蝉联全国文明城市关键之年。绩效目标主要围绕改善人居环境、提高群众满意度、鞏固提升全国文明城市创建成果，采取的方法是暗访督查，暗访督查的内容包括乡风文明建设、市容市貌整治、农村人居环境整治、集贸市场整治、道路交通秩序整治和生态环境治理等7个方面，总分100分，按综合得分高低给予奖励，每月考核一次。总体来看，绩效目标设计较为全面，涵盖了产出指标、效益指标、满意度指标等方面，形成了较为合理的绩效目标评价体系，但是也存在一些不足。

①月度考核的频次过密影响考核效果。从实际考核结果来看，前三年也只是考核8次。建议2023年工作方案修改为每个季度2次比较合适。②考核序列交叉，缺乏科学合理性。第一序列为县区、第二序列为市区。这种序列分类不合理，没有考虑人口数量、人口素质、基础设施、地理环境等因素。第三序列为市直单位，不包括县区有关部门。换句话说，市直单位也属于第二序列，存在第二序列重复考核问题，也给市直单位带来工作负担。

（4）实施方案可行性

2019年，市环境整治领导小组印发《芜湖市“清洁城市、美化家园”暨“贴近群众六走进”环境整治工作暗访督查评价办法》，进一步完善考核方案，梳理明确各项活动的牵头部门，细化考核内容，使得实施方案可行性大大提高。

通过考核发现以下问题需要加大整治力度：①在消防管理方面，居民小区消防通道、消防设施堵塞问题突出；②在秩序管理方面，车辆乱停放、电动自行车未上牌、不戴头盔、占道经营、交通秩序混乱等现象较多；③在服务设施方面，母婴室未正常开放、未设无障碍停车位、志愿服务站点不能提供正常服务等现象时有发生；④在建设管理方面，乱拉乱设、飞线充电，居民小区楼道乱堆杂物、车辆乱停放、墙面污秽破损、小广告乱张贴，路面坑洼积水较为普遍；⑤在环境卫生方面，农贸（集贸）市场、主干道、背街小巷、公园、居民小区等垃圾卫生情况问题较多；⑥在公益广告方面，公益广告不足、破损污损、位置不显著；⑦在文明行为方面，有不文明养宠物、损坏公共设施、非吸烟区吸烟等现象。

（5）筹资合规性

项目资金由市本级财政负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付、确保到位。市文明办要按照市政府的要求，积极向政府主要领导、分管领导汇报请示，与市财政部门沟通协调，全力做好项目预算编制和申请，确保所需项目经费及时到位。

（6）总体结论

该项目设立规范，紧密结合芜湖市优势和特色，符合规划定位“准”、功能服务“优”、培育机制“实”的总体要求，项目绩效指标设计较为全面，体现了一定的前瞻性。通过综合评估，按照评分标准，该项目结果为80分，评估等级为良好。该项目评估结论为：可以拨付专项资金1050万元，消减资金150万元。

4．评估建议

（1）降低考核频率，缓解考评双方压力。该项目涉及面广，考核工作量大，建议项目单位合理安排考核频率，每季度考核2次，在缓解考核组工作压力的同时，给被考核单位一个整改时间。

（2）科学分类序列，体现公平竞争。目前的考核分为三个序列考核不合理，没有考虑人口数量等相关因素，而且第三序列重复考核，对县区相关部门不公平。

（3）科学测算资金，提高预算执行率。结合专项行动实际情况，对人力、财力、物力进行合理配置，确保预算资金用足、用好。

四、启示与建议

（一）落实评估双方主体责任，夯实评估基础

明确责任是项目推进和考核的前提条件，事前绩效评估需要明确预算部门及评估主体的相关责任。一方面，需要在政策宣传上下功夫，通过广泛宣传和业务培训，进一步深化相关人员对相关政策的理解，明确事前绩效评估的程序和方法，从而提高评估主体积极参与的主观能动性，落实主体责任。另一方面，需要在事前绩效评估执行的体制机制上下功夫，成立由预算单位负责人牵头的绩效评估工作小组，指导本单位部门绩效评估工作。这样的组织安排有利于统筹业务部门、财务部门、规划部门等多部门工作，达到职责明确，齐抓共管的效果。^[3]

（二）优化绩效评估标准建设，保证公平公正

绩效评估中常用的评估标准有地区标准、行业标准、计划标准、历史标准等，但预算评估项目种类繁多，各类标准使用过程中缺乏横向可比性，同时新增的项目缺少历史标准，类似的地区标准很难把握。在标准不明确、不统一的情况下，用事前绩效评估的结果作为项目预算审批的依据，公平性将大打折扣。因此，建立健全的绩效评估标准体系关系到评估结果的科学合理性，以及预算评审的公平公正，建议在财政部门牵头下，集项目事务部门、行业专家、第三方组织的力量，制定适合本级财政预算特点的评价标准，并在实际工作中加以修订和完善。

（三）创新评估组织实施模式，完善评估流程

事前绩效评估作为一个新生事物，没有一个成熟的经验模板可供借鉴，事前绩效评估的形式主要有现场调研、资料查阅、聘请专家、网络调查、电话咨询、座谈、问卷调查、人大代表和政协委员参与等方式^[4]，事前绩效评估的方法主要有因素分析法、成本效益法、最低成本法、公众评判法等，财政评估及部门联合评估需要对具体项目的评估形式和方法作一定的要求，防止评估主体采用单一的资料查阅方式进行简单化处理，并要求各种评估形式和方法要有迹可循，从而保证事前评估的工作实效。

（四）加强全过程信息化建设，提升评估成效

预算项目事前绩效评估工作大部分的时间和精力都落在沟通上，随着大数据时代的来临，应该通过数字化元素的引入来推动事前绩效评估改革，实现碎片化向系统化转变。^[5]首先，完善数字化绩效评价专家库，完善集行业、企业、高校多方参与的评审专家库，提高评审工作的权威性。其次，构建一体化线上评审平台，实现绩效评审工作全流程线上平台处理，打破时间和空间限制，节约时间和资金成本，提高评审工作的时效性。最后，打破信息壁垒，实现数据共享，多方信息共享，互相监督，提升预算管理工作成效。

参考文献：

[1]諸丽.事前绩效评估问题及对策研究[J].行政事业资产与财务，2023（6）：12-14.

[2]晁毓欣.事前绩效评估与预算评审的一体化融合——基于全周期预算绩效管理模型的解析[J].经济研究参考，2021（13）：22-31.

[3]张冰蕊.事前绩效评估制度建设与实践探索——以广东省广州市白云区为例[J].财政监督，2022（17）：5-9.

[4]陈万峰.从源头推进事前绩效评估的思考[J].财政监督，2022（17）：10-14.

[5]曾金華，马善记，江丹，等.推进预算项目事前绩效评估的实践与思考——以湖北省襄阳市为例[J].财政监督，2022（17）：19-22.

Practice and Thinking of Pre-evaluation of Budget Items in Administrative Institutions

——Taking Wuhu City landscaping home environment improvement project as an example

Zhao Chunyu， Ding Zengwen

（School of Accounting， Anhui Business College， Wuhu Anhui 241002）

Abstract： There are great differences in pre-evaluation projects， and there is no mature model for reference. Financial departments at all levels promote the work slowly， and the effect is not obvious. Through the case study of the beautification home environment improvement project in Wuhu City， this paper presents the specific process of the project's prior performance evaluation and summarizes the characteristic practices of the city. At the same time， in view of the current problems， suggestions are put forward to implement the main responsibilities of both sides of the evaluation， optimize the construction of performance evaluation standards， innovate the evaluation organization and implementation mode， and strengthen the information construction of the whole process to provide empirical support for the theoretical research and practice of prior performance evaluation.

Key words： Pre-evaluation; Rural revitalization; Performance evaluation criteria; Informatization