日英瑞典碳税税收优惠政策及其配套措施的比较分析与经验借鉴*

侯志峰 李苗苗

(兰州财经大学财税与税务学院, 甘肃 兰州 730000)

一、问题的提出

工业革命以来,碳排放量随着全球经济增长急剧增加,持续高强度的碳排放不仅对全球气候变化造成了新一轮威胁,而且对经济的高质量发展产生不利影响。因此,减少碳排放、减缓气候变暖和促进经济可持续发展成为世界各国的重要议题。在此背景之下,各国纷纷探寻碳减排的技术和制度措施,其中碳税制度已成为公认的碳减排的重要工具之一,并已经在日本、英国、瑞典等代表性国家得到有效实践。当前我国正处于“碳减排布局实施”阶段,碳税制度也正在积极探索中,作为碳税制度体系中重要一环的碳税税收优惠政策,不仅具有减轻企业税负的减税效应、协同税收优惠和财政补助政策的即时效应及调节征纳双方关系的调节效应,而且对推动碳税顺利开展具有重要意义,由此有必要在充分考虑我国国情基础上,积极吸收借鉴不同国家的有效经验。本文选取具有代表性的日英瑞典三国,梳理其碳税政策内容,在政策设定原则、碳税税收优惠内容、配套措施及政策的共性和个性等方面开展比较分析,以对我国碳税制度的设定及发展提供借鉴。

二、国外碳税税收优惠政策及其配套措施

(一)瑞典实践

1991年开征起,瑞典碳税政策已有30年的发展史,且不断地进阶完善。其课税对象保持一致延续性,始终为石油、煤炭、汽油、天然气及瓶装气等化石燃料;税率逐步递增,从1991年的43欧元/吨提升至目前的118欧元/吨;税收优惠的范围和内容也是不断调整,如在2008年、2011年和2013年三次对已纳入碳交易系统的工业企业分期豁免碳税;此外,在2011年和2019年碳税政策调整中,分别降低了能源密集型企业的碳税减免力度及废除了采矿用柴油碳税税率减按40%的政策。整体上看,瑞典碳税的税收优惠政策范围呈现出逐步紧缩的态势,并且向更加精细化的方向发展。

1.瑞典碳税税收优惠政策主要内容。瑞典碳税的减免退体系相对而言具有系统性和连续性,且其政策的精细化程度较高。这种的减免退体系有助于提高政策实施的精确度和精准度,降低政策的实施成本。其中法定免征类主要涵盖日常发电取暖燃料消耗和使用领域;而相较于法定免征类,法定减免类侧重于水路、铁路及航空领域运输工具燃料的消耗和使用;法定减免或退类更加侧重于发动机运转、冶金及矿物质生产过程中燃料的消耗和使用;法定退税类则注重于对欧盟排放交易系统(EU ETS)所涵盖的领域燃料使用和消耗的减免。具体见表1。

表1 瑞典碳税税收减免退优惠政策

2.瑞典促进碳税有序发展的相关配套措施。碳税制度的建立及实施需要与其相关的配套措施相互衔接,配套措施的健全和完善也是各国碳税制度发展的重要举措。瑞典政府实行的与其碳税制度相配套的措施如:要求供电商和消费者购买电力证书、同企业签订自愿减排协议及扶持公共交通领域的发展,但其主要配套措施体现在《瑞典绿色主权债券框架》。该框架并不是简单的规制和投资手段,而是在遵循服务型政府的原则和理念之下,由政府运用财政金融政策,通过发行绿色主权债券等方式,为一些符合条件的绿色支出项目筹集资金,以此促进绿色低碳经济可持续发展。此类项目主要包括应对气候变化、增加生物多样性、促进可再生能源发展的项目,或为减少碳排放而产生的绿色支出,不包括与核能、化石能源、大型水电新增的投资或专项行政拨款相关的支出。

(二)英国实践

英国碳税于2001年4月正式生效,其实质是一种只对特定商用能源征税的能源税。主要针对煤炭资源发电所附赠的环境问题,征税对象聚焦在加热、照明或提供动能过程中消耗的电力、煤炭及焦炭、液化石油气和天然气;征收范围限定在工商业、农业和公共服务等部门(不包括家用能源消费及小规模的企业使用能源);税收优惠涉及特定领域的燃料和电力等使用方面。

1.英国碳税税收优惠政策主要内容。英国碳税税收优惠体系相较于瑞典更具有综合性和协同性。综合性体现在其法定减免征项目主要涉及家庭、慈善机构、电力生产商及特定运输形式使用化石燃料等多个方面;而协同性主要体现在其在征收和减免环节方面与增值税具有协同性。如在对能源产品征收碳税时,税务部门通常会通过该能源产品的增值税证书所记载的内容来判断该产品的用途。如果增值税证书所记载的内容属于碳税豁免的范围,则可以免于缴纳碳税,反之,则按规定纳税(具体见表2)。英国的碳税税收优惠的设置也更加体系化和制度化,主要表现在英国政府与能源密集型企业签订气候变化协议(CCA),达标企业可享受一定的减免优惠。该政策主要是通过企业所汇报减排结果来判断其是否达标,若达到减排标准则有资格获得电力、天然气、液化石油气、煤炭和其他固体燃料税率减免,电力最高减免额90%,其余最高减免额为65%。这种双重优惠不仅可以提升企业的减排动力,而且对实现减排目标也有着重大贡献。

2.英国促进碳税有序发展的相关配套措施。(1)碳基金。英国政府于2001年投资成立碳基金。该基金以减少二氧化碳排放量和为碳减排潜力大、碳排放量多和能源消耗量高的企业发展低碳技术提供资金支持为首要目的;以碳税税收收入为主要资金来源;以促进研究与开发、投资孵化及加速技术商业化为主要资金投放领域。英国的碳基金虽以企业的模式运作,但实质上是另一种意义上的政府补助形式,通过此种方式来实现碳税税收收入效用的最大化。(2)碳信托公司。2001年成立的碳信托公司主要致力于与企业及公共部门等社会团体合作减排,如为政府、公共部门及企业设计符合减排目标的政策、提供碳减排战略计划和低碳的商业经营模式等。与碳基金相比,碳信托更注重于开发商业化的低碳技术,如提供独立认证服务;其次,碳信托和碳基金最大的不同之处在于前者是以政企公共部门相结合的方式,不仅服务于政府和公共部门,而且服务于企业,服务体系更普遍和广泛,本质上是一类披着公司外衣的政府服务部门。(3)绿色投资银行。英国的绿色投资银行(GIB)是世界上首家为低碳项目融资的公共资助银行,主要表现形式是将私人资金引入绿色能源投资领域。该银行是一种典型的动用社会力量筹集公共资金的手段,伴随着私人资金的注入,公共资金则会有更多的释放空间。其在成立期间(2012—2017),为英国绿色基础设施项目提供了高达120亿英镑的融资额。2017年,该银行被澳大利亚的麦格理集团有限公司收购,成为绿色投资集团(GIG)的一部分。

(三)日本实践

2012 年 10 月,以石油煤炭税的开征为标志,日本成为第一个实施碳税的亚洲国家。分析其碳税制度发现,日本碳税遵循“税率低、范围广、减免宽泛”的原则,征税对象是所有化石燃料,税率分阶段逐步提高,同时设置相关减免政策,以此减轻纳税人的税收负担。

1.日本碳税税收优惠政策主要内容。日本碳税税收优惠与石油煤炭税税收优惠项目相互交叉,自成体系。法定减免形式的税收优惠政策聚焦于特定行业领域的煤炭及化石燃料的消耗使用,其法定减免优惠主要集中在作为产品原料的化石燃料(石脑油),钢铁生产用煤和焦炭,用于生产水泥的煤炭,用于生产焦炭的煤炭,农林渔业生产用重油、柴油、煤炭等方面,而且特别对家用煤油减征50%碳税,达到提高政策的适用效果,扩大碳税的减免范围,以实现“宽减免”的目的。日本碳税为石油煤炭税的一部分,通过在石油煤炭税中对进出口特定煤的石油和煤炭及冲绳县内特定生产用煤等设置特定减免项目,来进一步增加碳税的减免力度和减免范围,达到对特定行业和领域用煤的减负效果具体见表3。

表3 日本石油煤炭税特定免税政策

此外,日本更重视对企业发展动力和竞争力的维护,对企业购买减排设备给予特别折旧、加速折旧、标准限额内抵减税额及固定资产税的减免和退还等税收优惠,对积极节能减排的企业法人给予法人税的税额扣除和税率降低的优惠,对新能源车的购买者给予自动车重量税的优惠,借此优惠政策来推动碳税快速健康发展和顺利实施。具体见表4。

表4 日本其余税收优惠或特别折旧政策

2.日本促进碳税有序发展的相关配套措施。(1)设立绿色创新基金。绿色创新基金是由日本新能源产业技术综合研发机构所设立,基金额为2万亿日元,其目的是推动能源革命及碳中和目标的实现。该基金将在2020年至2030年期间,对碳中和社会及产业竞争力基础领域(如电力绿色化、电气化、氢能、二氧化碳回收)进行资助。日本官方声称,2万亿日元只是“索引”,后续则会吸引更多来自日本国内私营企业乃至国际企业的研发与投资。由此可知,该基金既是政府重视投资激励手段的体现,同时也是一种超越投资主体的国界范围限制,整合国际减排投资资源的新型资源整合方式。(2)加大节能技术研发的财政预算投入。财政预算投入政策是日本促进碳减排的政策中不可或缺的重要一环。从政策实质来看,该项政策是充分发挥政府和财政对减排投入的双向鼓励支撑作用,用财政资金盘活能源投资和技术研发,用技术赋能碳减排的重要表现形式之一。从投资效果来看,财政资金在能源安全领域的强效注入,是近年来日本风能、太阳能、氢能和超导能等新能源和新技术开发光速发展的根本原因之一。(3)财政补助政策。日本财政补助的对象主要包括企业、家庭和个人在内的积极减排行为主体;财政补助主要涵盖的领域为购买节能设备、废弃物资源化设备、太阳能发电设备、清洁汽车、家庭高效热水器和使用楼房新能源管理系统;财政补助金的提供部门主要为经济产业省、环境省、财政厅和资源厅等部门,但也可不限于此。相较于财政预算投入政策,财政补助政策更侧重于对更精细的日常生产生活减排行为的补助,本质上是财政预算投入政策的补充辅助工具。(4)建立绿色金融体系。日本的绿色金融体系还处于初期成长待进一步发展完善阶段。其以经济产业省、环境省和金融厅2021年共同制定的《气候变化融资基本方针》为主要表现形式,以“过渡债券/贷款”为切入点,以向新能源产业提供低息贷款和信贷(包括出口信贷)担保为基本手段,允许企业、金融机构凭借碳减排名义进行融资,以此帮助碳排放量密集型行业筹集资金,维持企业的长期稳定运营,更好地促进碳减排工作的落实推进。与前三项政策注重政府的主导作用相比,绿色金融体系更倾向于将金融工具辅助减排效应发挥到最大。

三、日英瑞典碳税政策及配套措施比较

尽管由于各国政治、经济、社会及文化历史背景等因素的影响造成其在税收优惠减免项目、享受群体范围、补助形式等方面具有略微的差异,但是梳理各国的政策制定发现,政策设定的基本原理、基本理念和基本功能的趋同性又使其存在明显的共性。

(一)差异性

第一,减免范围方面。由于日本长期以来一直依赖化石能源发电,其中煤炭发电占比超过30%。因此,相较于英国和瑞典,日本的碳税优惠政策对于煤炭的使用设定了较为宽泛的减免。第二,减免项目享受主体方面。日本、英国和瑞典三国的碳税优惠政策在减免项目享受主体之间也存在着显著的差别。与英国相比,日本的减免项目更多的是涉及特殊行业领域的企业等,很少或几乎没有覆盖私人家庭、慈善机构、教育机构等行业,英国的减免项目的设计则更加注重于企业等营利性机构和其他非营利性机构之间的协调,更具有系统性,覆盖范围更广泛一些,而瑞典税收优惠项目又不同于日本和英国,更侧重于运输形式方面燃料的使用。第三,在补助形式方面。相比于日本和英国,瑞典并没有显著性的财政补助。英国和日本虽都设置了财政补助政策,但各有特点,日本的补助形式呈现直接性,但英国的补助形式则更注重投资式的资助。

(二)共性

从日本、英国和瑞典的实践经验来看,碳税的税收优惠政策以及促进碳税健康发展的配套措施具有以下共性:(1)碳税税收优惠政策及配套措施设定的基本理念趋同。日本、英国和瑞典三国的碳税税收优惠政策都呈现出由个人责任理念、国家责任理念及共同责任理念。对私人和家庭使用化石能源及新能源等进行减免,来引导国民承担减排的个人责任;对于国家而言,在纳税人承担税收的同时,国家财政给予纳税人一部分的财政津贴补助,体现了国家责任理念中的结果责任理念;而减少全球碳排放,减缓全球变暖这一共同责任,恰恰体现了碳税制度的基本理念之一的共同责任理念。(2)碳税税收优惠政策及配套措施设定的基本功能趋同。作为碳税制度结构体系必不可少的税收优惠及配套措施具有四大基本功能,即维护社会团结稳定的政治功能、维系社会公平正义与稳定就业的社会功能、促进经济转型和健康持续发展的经济功能及提升个人减排责任感的道德功能。(3)碳税税收优惠政策及配套措施设定注重纳税人的税收负担能力。对于碳税的纳税人而言,节能减排不仅需要投入大量的经济和人力等资源,而且还需要缴纳相关税费,减排成本较高。日本、英国和瑞典三国政府在制定政策时,把税收优惠减免政策和为积极参加减排活动的行为主体提供财政补贴、基金扶持、无息贷款等救济政策有机地结合起来,以此来达到降低纳税人税收负担的目的,充分地考虑了纳税人的税收负担水平和能力,体现了税收支付能力原则。(4)碳税税收优惠政策及配套措施设定注重财税金融政策的多重融合。日本、英国及瑞典三国普遍采用税收优惠政策和财政补贴制度有机融合发展的机制,从税收减免优惠到财政救济补助再到无息贷款等措施逐渐演化发展,真正地构成了一个综合降税减负体系。(5)普遍设立绿色基金或绿色银行。日本、英国及瑞典对低碳技术研发领域、碳减排基础竞争领域通过绿色基金会或者绿色银行无息贷款的方式提供资助,在降低企业的减排压力、维持企业的竞争力、鼓励企业积极减排的同时,尽可能地避免额外的税收负担对居民的家庭生活、企业长远发展和国民经济健康高速发展产生负面影响。

四、对我国碳税政策的经验借鉴

我国的碳税政策正处于探索起步状态。虽然各国之间存在历史背景、文化理念、经济发展模式等方面的差异,但是在个性差异之外还是存续某些发展共性,我国碳税政策制定在保存本国特色的同时还是要借鉴国际有益经验。

(一)确立科学合理的碳税制度发展理念和原则

改革开放以来,我国粗放式的经济发展模式带来了许多环境问题。为改善国内环境,我国不断探索新发展路径,从2015年首次提出“绿色发展”理念到2018年我国正式开征环境保护税再到习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”,这一系列政策动态都表明了我国在保护环境、践行“绿色发展”理念、发展低碳经济及实现经济可持续发展方面的态度和决心。碳税作为污染税的一种,理应遵循“绿色发展”理念。从上述的研究发现,日本、英国和瑞典三国碳税政策制定都特别注重合理税收负担原则、税收公平原则及税收中性原则。科学合理的碳税制度发展原则是撑起一个政策发展的强力制度基础,政策原则设定的科学性、合理性、有效性和价值性可以打破由于原则制定的不合理性所导致的政策积极效应弱化僵局,化解征纳双方之间矛盾冲突,消除政策推进演变发展的社会阻碍并促进健康平稳的发展,给政策设定带来无限的发展生机与活力。因此,我国的碳税政策也应借鉴日本、英国和瑞典的经验,制定富有中国特色的碳税政策原则。

(二)加快碳税和其他税种税收优惠制度的整合与完善

我国碳税开征初期,其税收优惠政策初步设立尚不完善。通过将碳税税收优惠政策和消费税、企业所得税乃至环境保护税中的优惠政策进行衔接和整合是推动我国碳税税收优惠体系完善的必经途径。目前,我国消费税规定对成品油中的航空煤油暂缓征税、对变压器油和导热类油不征税、对以废物矿物油为原料生产的润滑油基础油、汽油和柴油等工业油料免征,但是对燃料油征税;企业所得税中对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征税,对于从事符合《环境保护、节能节水项目企业所得优惠目录》规定的环境保护、节能节水项目所取得收入实行“三免三减半”优惠政策,对以上企业在运营过程中购买的环境保护、节能节水、安全生产等设备可将该专用设备投资额的10%抵免企业当年的应纳税所得额,不足抵免的在以后5个年度内结转抵免;而环境保护税中规定对排放应税大气污染物浓度值低于规定排放标准30%的减按75%征税,50%的减按50%征税。我国碳税优惠政策可借鉴日本和瑞典,将燃料用油征收消费税但是可以将特殊形式的燃料用油免征碳税,实现与消费税的高效衔接;此外,在继续保留企业所得税相关规定的同时,合理构建排污达标的小中大型企业等级税额减免体系;最后,促进碳税优惠政策与前述环境保护税中减征项目的紧密结合与协作,形成多层次的减免机制,放大税收优惠对经济社会发展的积极效应。

(三)健全“税收+财政”双重优惠体系

财政和税收都对社会资源配置、收入分配、国民经济发展、企业经济活动、居民切身利益及政府决策行为有重大影响,二者密切相关,建议将税收制度和财政制度深度融合,将税收优惠支持与财政补助扶持一同纳入碳税优惠政策体系。如对减排主体所购买的节能设备、减排仪器等给予税收抵免和特别折旧的同时,由中央政府或地方政府给予一定的财政补贴;加强节能技术、低碳技术开发研究领域的财政预算投入等。构建财政与税收的综合优惠体系,提升优惠政策的综合性功能。

(四)建立绿色基金或绿色金融体系

我国在2022年召开的政府会议中指出,应当建立绿色金融体系,以此加快“双碳”目标的实现。如前所述,日本、英国与瑞典分别针对本国国情设立绿色基金或绿色自助银行等机构,以此为碳减排支出提供资助,为减排主体提供碳减排资金支持,比如向减排负担较重的能源密集型企业及中小企业提供无息贷款等。我国绿色金融体系在借鉴他人经验的基础上,应根据我国国情适度延伸其制度内涵,在逐步整合相关制度的同时合理划分税收、财政及金融支持的比例,促进三者之间的均衡化。