房地产税改革对地方财政收入的影响研究*

储玉洁

(贵州财经大学大数据应用与经济学院, 贵州 贵阳 550025)

从经济发展背景来说,我国房地产税改革时间跨度很长,目前已经纳入十四五规划并进入了新的发展征程。根据前期调研结果和各个省市的实际情况,现阶段我国房地产税改革只进行部分城市试点,但征收房地产税仍然是我国抑制“房住不炒”的重要途径。从财税改革背景来说,我国财政制度一直存在着财权事权不统一的问题,营改增导致地方政府主体税种缺失,地方没有新的财政来源,地方财政缺口增大,从而导致地方政府不能满足公共服务供给。地方政府过度依赖土地财政,虽然短期可行有效,但是长此以往必定产生问题,因此寻找新财源、筹集地方财政收入十分重要。近几年来,房地产税改革是我国学界以及实务界重点关注的问题,但是由于各种各样的原因导致其一直未能实施,房地产税以其丰富的税源以及稳定的税基有极大可能成为地方新的主体税种。与此同时,房地产税改革实质性进展缓慢,因此,本文基于当前的经济发展背景和财税改革背景,通过借鉴上海市、重庆市房地产税改革方案,测算房地产税收入,分析房地产税改革对地方财政收入的影响,从而在完善房地产税改革上提出可行性政策建议。

一、文献梳理

(一)房地产税功能定位

对于房地产税的功能定位主要集中于筹集财政收入、调节收入差距以及稳定房价上。刘秀丽、李光龙基于税种的基本功能、土地财政的现状,认为房地产税的主要功能之一是筹集财政收入[1]。胥玲认为房地产税具有收入功能以及调节功能,两者互相配合起作用[2]。张晓彤充分考虑房地产税税基的稳定性,认为要重点解决房地产税在中央与地方之间的分配问题,从而加强房地产税成为地方主体税种的可能性[3]。陈平、李建英基于广州市的数据模拟测算得出房地产税改革后的收入,发现改革后房地产税财政收入效应明显,可以弥补地方财政收支缺口[4]。王诗淇在房价不断上涨的背景下,提出开征房地产税不仅可以调节收入,还可以成为地方政府的新财源。[5]

(二)房地产税改革政策研究

目前学界关于房地产税改革的重点主要有三个方面:房地产税试点改革方案、房地产税税制要素设计、房地产税改革路径。胡海生、刘红梅对上海、重庆两地保有环节的房地产税改革方案进行实证研究,发现其实际效果与预期效果存在较大差异,需要加大改革力度[6];蒋震、高培勇则指出房地产税改革需要逐步实施,建立科学合理的征收体系[7]。关于房地产税改革路径,贾康认为应该先试点再推广全国[8];而熊伟与田芳则认为应该先有法律的支撑再去进行房地产税改革[9][10];甘子昂则从房地产税征收出发,认为我国保有环节的住房房地产税应该有所改进[11]。关于房地产税改革税制要素设计的研究,唐在富认为各省市应该根据自身情况在中央给的区间范围内有弹性地选择税率[12];崔怡通过进行问卷调查发现大多数民众更能接受的税率是1%[13]。同时,奚卫华认为房地产税计税依据应为房产的市场价值[14];中国财政科学研究院课题组认为房地产税要想发挥筹集地方财政收入的功能,其课税对象应该包括所有的房地产。

(三)房地产税改革对地方财政收入的影响

国内现有文献对于房地产税改革对地方财政收入的影响大多是将理论与模拟测算相结合。中国财政科学研究院课题组根据上海、重庆两市保有环节的住房房地产税的数据,发现按照最低税率征收其收入占地方财政收入的比例有一定幅度的提升;李成瑞从不同的房地产税改革方案出发,发现短期内可以减小地方财政收支缺口,但是长期情况下有弊端[15];尹彦辉在共同富裕的背景下构建嵌入三类异质性家庭且多部门同时存在金融摩擦的动态随机一般均衡模型,发现征收房地产税可以缩小贫富差距[16]。国外学者对于房地产税对地方财政收入的影响进行了充分的研究,David利用动态一般均衡方法对不同的征收方案进行研究,发现对所有房地产征税效果弱于对部分房地产征税效果[17];McCluskey根据越南房地产进行研究,发现房地产税改革在越南的财税体制改革中并没有起到作用,但是为了经济的稳定发展进行房地产税改革是必要的[18]。

二、理论分析

房地产税筹集财政收入的职能主要表现在政府上。地方政府为了履行其职能、满足公共需要,需要筹集大量的财政收入,而房地产税可以作为筹集财政收入的重要方式。地方政府可以通过房地产税筹集大量的财政收入,随后可以将筹集到的资金以财政支出的方式分配到地方的政治经济建设中。因此,房地产税改革对于筹集财政收入的作用机理是:开征房地产税→地方财政收入增加→公共预算支出增加→保障辖区公共产品和服务提供→房子等不动产短期内增值→税基增加→房地产税增加。因此提出以下假设:房地产税改革收入与地方财政收入呈正相关关系,即房地产税改革收入可以增加地方财政收入。

三、研究设计

(一)房地产税改革方案设计

我国房地产税的改革主要是对于现行房产税与城镇土地使用税的改革,其中最主要是对个人住房房产税由现行的免征改为计征。因此,房地产税改革对地方财政收入影响的预测,一方面,假定现行的城镇土地使用制度不变;另一方面,借鉴2011年上海、重庆个人住房房产税试点做法,基于35个大中城市的数据,模拟预测个人住房房产税开征的预期收入,从而分析房地产税改革对于地方财政收入的影响。因此,本文在2011年上海、重庆房产税试点的基础上,参考李升、张晓、陈平等人做法,用下列公式模拟测算房地产税改革后的房地产税收入[19][20][21]:房地产税=人均房屋建筑面积商品房平均销售价格×城镇常住人口数×(1-扣除率)×征收率×房产税税率。从上述公式来看,房地产税基本上是由个人住宅房产税改革组成,因人均房屋建筑面积数据难以获取,故本文采取各市居住面积与城镇化率的乘积作为人均房屋建筑面积与城镇常住人口数的乘积;扣除率参考李升、张晓、陈平的等人的做法,综合考虑扣除率为30%,而征收率为100%;税率按照上海市、重庆市改革方案选择0.6%、1%、1.2%三个税率,其中0.6%为上海市房地产税改革试点的基准税率,1%为世界上房地产税平均税率,1.2%为我国房产税税率。

(二)模型设定

这里仅选取了房地产税(Tax)作为解释变量,直观分析房地产税改革对地方财政收入的作用;为消除数据差异,各变量均取对数形式。基于上述分析,建立下列面板数据模型。

Lnczsit=β0+β1Lntaxit+uit

本文采用2011—2020年之间的35个大中城市的数据,其中下标i表示城市,t表示年份,β表示核心解释变量回归系数,uit表示随机干扰项。czs为地方财政收入,tax为房地产税。各变量描述性统计如下。

表1 各变量定义说明和统计描述

四、实证分析

(一)相关性分析

目前我国有数十种与房地产有关的税种,且分不同环节,如流转环节的增值税、耕地占用税、契税、印花税、个人所得税、土地增值税,保有环节的城镇土地使用税、房产税,但是由于数据的获取难度较大,本文选择了2011—2017年保有环节的城镇土地使用税、房产税以及流转环节的土地增值税、契税以及印花税等五个税种来分析房地产税改革房地产税与改革前房地产相关税收的关系,这五个税种在与房地产相关的税种中占比较高,能较好地反映出我国现有的房地产相关税收。

两者的关系用改革后房地产税收入与改革前与房地产有关的五税的比值R来表示,结果如表2所示。从表2可以看出,虽然当房地产税税率为0.6%时有几年R未超过0.5,但是税率为1%和1.2%时均超过0.5。当两者的比值超过0.5时就可认为在一定程度上可以替代,所以改革后房地产税在一定程度上可以替代房地产税相关税收。但我国现实是对房地产税改革的同时对与房地产税相关的税收并不取消,所以对房地产税改革可以进一步促进地方财政收入的增加。

表2 改革后房地产税收入与改革前房地产有关五税的比值

表3 基准回归结果

(二)基准回归

从下面的结果可以清晰看见,改革后的房地产税显著促进地方财政收入的增加,且方案二、方案三皆在1%的置信水平上显著,与此同时,回归方程的可决系数均在0.9左右,说明回归方程的拟合效果好。当房地产税税率为0.6%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.08%;当房地产税税率为1%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.13%;当房地产税税率为1.2%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.15%。由此可见,当房地产税税率为1.2%时,促进地方财政收入的效果最显著。

(三)稳健性检验

地方财政收入的影响因素很多,除了各种税收还会受到经济发展的影响,如投资、消费等因素,故本文在模型中加入固定资产投资(fi)和社会消费品零售总额(SCG)两个变量分别代表投资与消费两大因素进行分析。可以看到,改革后的房地产税与地方财政收入呈现显著的正相关关系,证明了前文提出的假设。方案一、二、三均在1%的置信水平上显著,与此同时,回归方程的可决系数均在0.9以下,说明回归方程的拟合效果好。根据估计系数可见,方案中各变量与财政收入的关联性变化最显著是改革后的房地产税,其次为社会消费品零售总额,最后是固定资产投资,由此可知,房地产税改革将显著增加地方财政收入。当房地产税税率为0.6%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.2%;当房地产税税率为1%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.25%;当房地产税税率为1.2%时,在其他不变的情况下,房地产税每增加1%,地方财政收入增加0.27%。由此可见,当房地产税税率为1.2%时,促进地方财政收入的效果最显著,与前文基准回归结果一致。同时,比较两个表格,可以看出加入控制变量后房地产税促进地方财政收入的效果更好,这说明,增加地方财政收入可以不局限于提高税率或增加税种,还可以用其他的手段,若地方经济发展良好也可以在另一方面扩大地方财政规模。

五、结论与政策建议

(一)结论

通过35个大中城市的数据模拟测算房地产税收入,实证分析改革后房地产税收入对地方财政收入的影响,可以发现三种税率的征收方案均可以有效地促进地方财政收入,且效果不同。虽然说1.2%税率的征收方案效果最好,但是过高的税负会对纳税人产生较大的税负冲击,因此可以选择0.6%的征收率。同时,由于房地产税的“受益性”特征,将会促使纳税人对房地产税用途格外关注,房地产税的征收还会促进住房配套措施(如交通、医疗卫生、教育以及环境等)的完善。因此,从政府财政收入的角度以及产生的积极经济社会效应看,应采取措施,积极推进房地产税改革。

(二)建议

1.稳步推进房地产税改革。房地产税合并征收不可一蹴而就,宜采用逐步扩大征税范围的方式,即可先从目前房产税和城镇土地使用税合并征收开始试点,并从增量改革入手按照房地产市场价格征收,这样有现成相关法规可循,更切合当前实际税收环境,更具操控性。另外,还可以考虑对住宅、豪华公寓等容易识别的中高端住房实施征管,因为此类纳税群体中主要是投资房产的投机者,可以降低对房产正常使用的影响以及对其他中低收入群体生活的冲击,从而减少了征收成本。同样可采用先若干城市试点取得经验,时机成熟再全面推广。待有关配套体系健全、试验成功后,可逐步拓宽房产税收综合计征的领域,即把征税的领域由房产保有环节拓展至房产买卖交易环节,并研究制定后续办法。

2.完善改革配套措施。房地产税改革不仅仅涉及中国整个税制改革的内容,还涉及农村土地的政策。统筹安排,搞好最顶层的设计,是成功进行探索的重要基础。另外,地方政府还必须处理好一些房地产税收征管技术层面的难题,逐步建立不动产登记系统,进一步健全房产信息库,发展房产评估业务,逐步改变房地产税征收方式,逐步建立科学合理的房地产税收征管争议处理流程,为整体计征房地产税收的成功开展与推广夯实基础。

3.建立合理有效的房地产税税基评估体系。国际上大多都以房地产税的市场价值作为房地产税税基,而且我国上海、重庆的房地产税试点也提出在条件合适的时候可以用市场价值来评估房地产,因此合理有效的房地产税基评估体系十分重要。

4.改革土地财政制度。2016年营改增以后,地方政府财政收入短缺,通过出让土地来获取大量的财政收入,虽然可在一定程度上增加财政收入,但是长久会导致地方政府对土地财政的依赖越来越强,风险不可忽视。而房地产税改革被认为是增加财政收入、摆脱土地财政依赖的新出路,故改革现有的土地财政制度十分重要。要积极走出土地财政困局,就要缓解土地财政依赖。一是完善土地供应机制。合理确定土地价格,规范土地供应,防止房地产泡沫化,抑制房价快速上涨。二是地方政府要规范资金预算。一方面通过出台相应的政策文件规范土地出让金制度,消除官员“寻租”现象,接受广大人民群众的监督;另一方面将资金可以适当投入到土地资源保护中,合理分配土地出让金收入。