完善内部控制体系提 升财会监督效能（上）

话题嘉宾

陈 雯：财政部山东监管局党组成员、副局长、纪检组长，分管中央驻鲁单位部门预算监管工作。

李 翼：浙江省湖州市财政局财政监督局局长， 湖州市内审协会副会长、常务理事、理事， 从事财政监督工作13 年。

刘金文：原军事经济学院教授， 合和（武汉） 会计师事务所注册会计师， 湖北省绩效管理研究会副会长，湖北省人大常委会预决算咨询专家库成员，财政部第六届内部控制标准委员会咨询专家。主要研究方向为预算绩效管理和内部控制。

唐大鹏：东北财经大学科研处副处长、会计学院审计系教授、博士生导师， 中国内部控制研究中心副主任，财政部内部控制标准委员会咨询专家，入选财政部第六届全国会计领军人才（学术类）。

杨兴龙：重庆市政府绩效评价研究中心副主任， 重庆工商大学会计学院副教授、硕士生导师。 重庆内控科技中心专家委员会主任，重庆市会计领军人才。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

内部控制报告是行政事业单位内部控制建设水平和内部管理质量的直观反映。自2017 年1 月财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》以来，今年已经是第七年组织开展行政事业单位内部控制报告编报工作。 根据《关于开展2022 年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会〔2023〕6号，以下简称《通知》）部署，今年各中央部门于2023 年6 月30 日前完成本部门所属单位内部控制报告的审核汇总（汇总单位数量大于1000 家的部门可延至2023 年7 月31 日）；各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政厅（局）于2023 年7 月31 日前完成对下级财政部门上报的地区行政事业单位内部控制报告及同级行政事业单位内部控制报告的审核和汇总工作； 财政部各地监管局根据辖区范围内中央驻地方预算单位的内部控制报告编报情况和核查情况， 形成辖区范围内中央驻地方预算单位内部控制报告编报情况分析评价报告， 并于2023 年8 月31 日前将分析评价报告报送财政部会计司， 并抄送预算司、监督评价局。

总体看来，今年编报工作在延续往年考核指标基础上，进一步落实中办、国办《关于进一步加强财会监督工作的意见》部署，提出“健全财会监督体制，提升财会监督效能”等目标。 《通知》要求，各地区、各部门、各单位要切实提高政治站位，落实内部财会监督主体责任，积极推进单位内部控制体系建设和内部控制报告编报工作。 同时，《通知》明确财政部各地监管局在该项工作中的职责，主要体现在以下方面：

各地监管局应当全面掌握辖区范围内中央驻地方预算单位的内部控制报告编报情况，并结合预算监管工作以及日常监管发现的问题，通过查阅佐证附件、调研访谈、穿行测试等方式，选取部分中央驻地方预算单位内部控制报告编报情况进行核查，重点关注内部控制报告内容的真实性、完整性和规范性。 各地监管局应当根据辖区范围内中央驻地方预算单位的内部控制报告编报情况和核查情况，形成辖区范围内中央驻地方预算单位内部控制报告编报情况分析评价报告，分析评价报告应当包括辖区范围内中央驻地方预算单位内部控制报告的报送情况、 编报质量、核查情况、主要问题和有关意见建议等，分析评价报告将作为对有关中央垂直管理部门内部控制报告编报工作评价的参考依据。

此外，《通知》还对今年内控报告编报工作的结果应用明确规定：财政部将适时开展对各地区、各部门内部控制报告的审核工作，并结合各地区、各部门2022 年度内部控制报告编报情况，以及财政部各地监管局对中央驻地方预算单位的内部控制报告检查评价情况，对各中央部门、省级财政部门及各地监管局2022 年度内部控制报告编报工作进行总结通报。 通报结果将纳入财政部对各部门预算管理绩效考核、各地区财政管理绩效考核、各地监管局财政监管工作考核的指标体系。

今年行政事业单位内部控制报告编报工作已收尾。 在延续往年编报要求的基础上，《通知》的新变化既体现出对《会计改革与发展“十四五”规划纲要》的进一步落实，也充分显示了财会监督与内部控制的贯通协调，有力结合了《关于进一步加强财会监督工作的意见》部署。如何落实今年《通知》新要求？ 财会监督新形势下如何进一步理解内控建设的重要性、持续完善内部控制体系？ 从夯实内控出发，各财会监督主体如何更好“健全财会监督体制，提升财会监督效能”？ 监督沙龙栏目聚焦今年内控报告编报审核工作，分两期就相关问题展开探讨。

扎实做好内部控制报告编制 落实内部财会监督主体责任

主持人：根据背景材料，今年《通知》充分体现了财会监督与内部控制的贯通协调，指出“切实提高政治站位，落实内部财会监督主体责任”。 各地在下发通知中也进一步强调该项工作的重要性与必要性，要求扎实做好内部控制报告编报工作，充分发挥内部控制在强化财会监督、提升行政事业单位治理效能、服务改革发展大局等方面的重要基础作用。 对于今年《通知》新要求新部署，您作何解读？ 对您的工作实践有哪些指导意义？

陈雯：《通知》提出“落实内部财会监督主体责任，积极推进单位内部控制体系建设和内部控制报告编报工作”， 强调了单位内部控制建设的重要性，将内部控制作为各项工作的基础环节与实施依据，贯通于财会监督所关注的财政、财务、预算、会计等各领域、各环节。 通过在预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等经济业务领域建章立制来强化源头控制，从而健全完善长效约束机制， 为形成更加有章可循、行之有效的财会监督体系打下良好的制度基础。

对于具体实践工作而言，首先必须重视对2022 年行政事业单位内部控制报告编报的审核工作，以提升本次内控报告编报质量为契机，与各中央驻鲁预算单位共同做好单位内部控制流程的全面梳理，找出内控制度建设和实际执行中的薄弱环节，共同研究完善提高。 同时在我局财会监督及预算监管工作中，必须持续关注对各中央预算单位内控体系建设的监督指导，将内控制度建设作为监督管理的基础工作，时时抓、长久抓，不仅关注事后监管， 更要重视事前指导规范，从源头防范降低各类风险。

李翼：《通知》全文不长，但与以前年度相比，在单位填报、监管局职责以及结果应用等方面提出了新的明确要求。 尤其是对结果应用的新规定， 可以说是牵住了 “牛鼻子”，显著提高了部门和地方的重视程度，同时提升了报告编报工作的权威性及影响力。

刘金文：2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，其中在“进一步加强单位内部监督”方面，要求各单位加强对本单位经济业务、财务管理、会计行为的日常监督。 结合自身实际建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系，明确内部监督的主体、范围、程序、权责等，落实单位内部财会监督主体责任。 可见，内部控制制度建设和内部控制报告编报工作是内部财会监督的重要组成部分， 是相互贯通和相互协调的。

首先，内部财会监督和内部控制的首要负责人相同。 各单位主要负责人是本单位财会监督工作第一责任人， 对本单位财会工作和财会资料的真实性、完整性负责。 同时，在单位内部控制领导小组中，主要负责人应当是领导小组的组长， 对内部控制建设的健全性和完整性负责。

其次， 内部控制制度建设是内部财会监督的手段。 对本单位经济业务、财会行为和会计资料的日常监督检查是内部财会监督的主要内容， 监督实施中只有建立完善内部控制制度体系才能有监督的依据，并且只有严格按制度执行才能达到实际效果。

最后，内部控制报告是内部财会监督的最终成果。 每年编制的内部控制报告是根据单位年度内部控制建设的实际情况、存在的问题和取得的成效， 以能够反映本单位内部控制真实情况的相关材料为支撑进行编制的， 基本上能够反映内部监督的主体、范围、程序、权责等内容。

我们作为第三方机构，经常会向行政事业单位提供内部控制建设咨询服务，《通知》 中的新要求新部署对我们的工作有重要的指导意义。

一是要充分认识内部控制工作的重要性与必要性。 加强内部控制建设和做好内部控制报告编制工作，对于强化财会监督、提升单位治理效能等方面具有重要基础作用。 在构建内部控制组织机构时，要切实提高政治站位， 强调单位负责人的首要责任，明确为内部控制领导小组组长， 其他班子成员要在领导小组中分工任职， 负责各自分管领域的内部控制建设工作。

二是要坚持协同联动， 加强贯通协调。按照统筹协同、分级负责、上下联动的要求，在构建内部控制运行机制时， 明确单位负责人及财务、审计、纪检等监督部门在内部财会监督中的地位、权责、范围，实现有机贯通、相互协调，形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局。

唐大鹏：今年《通知》的新要求新部署充分体现了财会监督与内部控制的协调一体化，旨在健全财会监督体制，提升财会监督效能，完善内部控制体系。

一是提高政治站位。《通知》明确要求各地区、各部门、各单位要切实提高政治站位，这说明内部控制报告编报不只是一项管理工作，更是一项政治任务，需要更强的政治敏感性和责任感。 单位领导班子要加强对内部控制的重视， 将其视为单位治理的重要组成部分， 与政府工作的战略目标和政治目标保持高度一致。 二是落实内部财会监督主体责任。 《通知》强调了各地区、各部门、 各单位要落实内部财会监督主体责任，扎实做好内部控制报告编报工作，通过“以报促建”机制不断提升内部控制建设水平。各单位要加强对财会监督的理解， 将内部控制作为单位内部监督的重要“抓手”，要加强对单位业务活动、经济活动、权力运行的日常监督。

今年《通知》的新要求新部署对行政事业单位的内部控制报告编报工作提出了更高的要求， 对行政事业单位内部控制报告编报工作具有重要的指导意义。

一是加强统筹谋划。 各地区、各部门切实加强统筹谋划， 组织各单位深入学习党中央、国务院相关政策，确保政策有效贯彻落实；各单位要根据权责法定要求，对内部控制制度的有效性、适用性、科学性、系统性和完整性进行动态评估和调整完善，立足实际扎实推进内部控制与各项业务深度融合，服务财政中心工作， 全面提升政策调控效能。 二是全面贯彻实施。 按照“统一部署、分级实施、自下而上、逐级汇总”的原则，财政部统一部署内部控制报告编报工作，各级地方财政部门协同配合，各地区和行业主管部门分级组织实施，各单位积极参与、推动内部控制体系建设，形成多层级、全覆盖的内部控制报告编报组织体系，积极落实财会监督主体责任。

总的来说，本年度编报工作强调内部控制在强化财会监督、提升行政事业单位治理效能等方面的作用。这意味着内部控制不再是会计和财务管理的问题，而是与整体治理和财会监督密切相关的核心要素。各级各类行政事业单位需要强化内部财会监督主体责任，加强内部控制体系建设，确保内部控制报告真实完整， 提高财政资金使用效率，从而更好地服务改革和发展大局。

杨兴龙：新时代加强财会监督，应当全面认识和恰当规定内部控制与财会监督的关系，深刻理解内部控制在新时代加强财会监督中所发挥的不可替代的功能作用。

首先，内部控制与财会监督具有很深的历史渊源。内部控制将保障会计信息真实可靠作为基本目标，《会计法修订草案（征求意见稿）》 将内部控制作为会计监督（内部监督）的基本手段。因此，内部控制是财会监督的重要组成部分，在单位内部监督中发挥不可替代的基础性作用。

其次，内部控制是党中央所构建财会监督体系的重要内容。中办和国办联合印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确了财会监督的主体以及各主体监督的主要内容，内部控制既是监督对象，也是监督手段。 作为财会监督主责部门的财政部门要“加强对财务管理、内部控制的监督”；各单位要结合自身实际“建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系”。

最后，内部控制与财会监督在功能目标及模式方法上具有高度一致性。根据《意见》规定， 财会监督的重要内容是“对财政、财务、 会计管理法律法规及规章制度执行情况的监督”，通过强化制度执行力提升治理效能；内部控制则是通过制定制度、梳理流程和采取措施，基于风险导向，一方面是根据外部法规规章制度变化及时健全和更新完善本单位各项管理， 确保各项财会活动及经济业务在法治轨道上运行， 从源头上规避“合规风险”；另一方面，通过梳理流程、建立标准、明晰责任、设计表单、嵌入系统和监测评价等措施方法为制度执行提供合理保障， 这与财会监督的任务目标完全吻合。

综上，强调内部控制与财会监督的贯通协调，无论政策溯源还是现实逻辑，都是恰如其分、顺理成章的。 基于财会监督的政治站位对内部控制建设实施工作进行部署推动，有助于缓解行政事业单位内部控制所面临的领导责任不清晰、 履职方式不明确、责任落实不到位等问题；而以内部控制监督为抓手开展财会监督，则有利于将目前相对抽象笼统的财会监督（日常监督）有形化和具体化， 形成专项监督与日常监督齐头并进、抓铁有痕的良好开局。

就目前的实施情况看，财会监督所具备的“政治资源”并未充分转化为单位内部控制体系持续优化的动力。从政策应然到实践实然还需要组织、政策、机制、技术等多方面因素的共同作用。 其中，在顶层设计中明确财会监督与内部控制的协同关系和协作机制，是当务之急。

《意见》规定财政部门从“加强预算管理监督”等五个方面部署财会监督工作，强调推动日常监督与专项监督的相结合，日常监督和专项监督的具体内容、目标任务、模式方法、 任务分工等关键问题有待进一步明确。当前，专项监督的工作内容、程序方法及主责部门较为明确， 传统的财政部门监督、会计监督和会计师事务所监督等制度文件可直接沿用；难点在于如何推动落实日常监督的职责，比如，具体负责单位内部控制的会计主管部门是否同时承担财会监督的职责？ 所承担的监督职责具体包括哪些内容？监督模式和方式方法有哪些？如何与监督部门实施的专项监督协同配合？ 如何对监督职责履行情况进行评价？ 这些问题需要首先作出明确及规范。 在此基础上，才能顺理成章地将内部控制纳入财会监督体系。 比如在单位层面，应出台文件明确将内部控制作为单位内部监督的重要内容甚至当前的首要任务，明确单位党委对内部控制管理工作进行全面领导，明确内控管理工作的具体内容及程序标准， 进而提出评价考核的指标方式，定期开展评价或对财政部门评价结果进行应用，形成管理闭环。

以报告为依托建立健全内控评价、整改、应用全过程的刚性约束机制

主持人：《通知》要求各单位应当根据2022 年度内部控制建设的实际情况、存在的问题和取得的成效，以能够反映本单位内部控制真实情况的相关材料为支撑科学准确编制报告，并对报告的分析应用和问题整改作出部署。 各地在通知中也结合地方工作内容提出相关要求，如河南省财政厅部署“省直各部门、各单位要将内部控制报告问题整改与财会基础工作规范活动中排查出的问题、整改完善措施有机衔接，切实做到以查促改、以改促建，全面提升行政事业单位内部控制体系建设”；浙江省财政厅部署“各单位应当建立经济活动风险定期评估机制，每年至少进行一次经济活动风险评估，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，应当建立健全内部监督制度，每年定期对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价，不断健全内部控制体系，加强内部财会监督。各地区、各部门应当以内部控制监督强化财会监督，建立健全贯穿内部控制评价、整改、应用全过程的刚性约束机制”。对于以上要求您作何解读？对内控报告的分析应用和问题整改是健全内控体系的重要环节，在您的研究和实践中如何做实该项工作？

李翼：根据《通知》部署，从贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强财会监督工作的意见》 的要求出发，财政部门要加强对内控报告审核检查，促进部门单位提高编报质量，同时强化分析应用，做好问题整改。 各地区、部门通过内部控制报告的专题分析、 问题整改和成果应用工作，总结经验做法和取得成效，挖掘内部控制在完善单位管理制度、绩效管理、监督问责、干部选拔任用等方面的应用价值，同时针对内部控制报告反映的有关问题， 督促各单位及时制定整改措施， 进一步完善内部控制体系。为做实内控报告的分析应用和问题整改工作， 应进一步建立考核机制，强化监督。

一是将行政事业单位内部控制建设和执行情况（含各级审计部门提出审计处理意见和建议，并督促整改落实情况），作为各级部门预算管理绩效综合评价的内容，一并纳入各部门年度工作责任制目标考核。二是纳入审计工作重要内容。落实各类监督主体横向协同，中央与地方纵向联动，财会监督与其他各类监督贯通协调的工作机制，各级审计部门要结合政府加强内部审计工作意见要求，切实履行监督职责，强化对被审计单位内部审计工作的指导，促进各单位建立健全规范有效的内部控制制度，实现对各项管理活动和权力运行的有效监督和制约。各级审计部门应把内部控制作为重大审计和经济责任审计等重要内容，通过对单位内部控制制度的健全性、 实施的有效性进行审计，揭示单位内部控制的缺陷，有针对性提出审计处理意见和建议，并督促整改落实。 三是强化单位内部监督。单位完善内部监督检查和自我评价制度， 通过日常监督和专项检查， 查找内部控制过程中存在的薄弱环节，进一步改进和加强内部控制； 通过自我评价，评估内部控制的合规性、全面性和有效性。内部监督部门与内部控制的牵头部门应相对独立，以保证监督检查的客观、公正。 要将内部监督、自我评价与干部考核、问责制度相结合。

唐大鹏：从《通知》内容和各地具体要求可以看出，内部控制报告的分析应用和问题整改是健全内部控制体系的重要环节，在行政事业单位内部控制体系建设和落实财会监督要求中扮演着关键的角色。

一是强化分析应用。 《通知》强调要总结经验做法和实现内部控制的应用价值，这要求行政事业单位内部控制报告编报工作要更加重视对报告内容的深入分析和实际应用，紧密围绕财政中心工作，如预算绩效管理、 财政资金规范使用和政府会计改革等，充分理解和利用内部控制报告信息，从而完善内部控制体系并提升财会监督效能。二是做好问题整改。 《通知》强调针对内部控制报告反映的有关问题， 要督促各单位及时整改。 各部门、各地区可以依托报告系统进行数据比对，识别异常数据，分析共性问题，督促各单位制定有效的整改措施，并及时采取行动，确保问题整改到位、措施落实到位；各单位以规范流程、消除盲区、有效运行为重点，强化监督检查，对内部控制执行不到位、问题整改进程缓慢的情况，按照财会监督要求有效开展追责问责程序。

加强内部控制报告分析应用和问题整改对行政事业单位内部控制体系建设具有重要的指导意义，可以从以下几个方面做实该项工作。

一是提高报告科学性。 内部控制报告应当以相关材料为支撑，各单位需要建立更为完善的信息系统和数据管理机制，以便更好地搜集、 整理和分析大量的数据和信息，从而对内部控制进行全面、 系统和客观分析。二是精准识别问题。 分析应用和问题整改都需要从内部控制报告中识别出潜在的风险和问题，各单位需要完善内部控制风险评估机制， 全面了解内部控制存在的潜在风险，这有助于及时采取措施，进一步完善内部控制建设。 三是深入分析并及时整改。 针对报告反映的主要问题，各单位需要深入分析问题成因， 完善内部控制制度形成刚性约束，并建立健全信息沟通、线索移送、协同监督、成果共享等工作机制，形成“以查促改、以改促建”的闭环管理体系。

总的来说，《通知》强调在深入拓展内部控制报告应用价值的同时，要对报告反映出的问题加强整改。这意味着内部控制报告不仅仅是一份文档，还是可以为管理决策提供宝贵信息的工具。各单位需要充分利用报告中的信息，不断优化管理体系，提升治理效能。

杨兴龙：从顶层设计来看，定期编制内部控制报告是实现单位内部控制管理闭环的重要手段： 通过报告编制及其分析应用和问题整改， 推动单位内部控制不断优化改进。

立足单位实际，相关工作可能要更复杂一些。 与内控有关的常态化的评价和监督机制至少包括开展内部控制评价（定期，至少每年一次）、进行风险评估（定期或不定期，至少每年一次）和编制内部控制报告（定期，每年一次）。 这三项工作从学科和业务逻辑上能够分开， 但实际工作中往往有交叉融合。 尤其是内部控制评价和风险评估，单位并未将其提升到单位治理的层面做统筹部署安排，仅将其作为完成内控报告编制工作的前置工作， 交由内控管理部门一并完成。当然，由于内部控制评价和风险评估本身具有一定专业性，部分单位选择向第三方购买服务的方式完成，通过专业调研和访谈等发现了一些问题，一定程度上起到了改善单位管理、优化内控体系的效果。 对于内部控制报告发现问题的应用相对就要弱化很多，从各地区各部门内部控制报告评价结果看，报告评级优良占比已经相当高；部分地方将内控报告评价结果纳入考核指标，更是推动了评级结果的“虚高”。 进一步看，部分单位之所以没能得到优秀的评级，问题主要在于量化评价指标或信息化指标， 在单位领导看来， 这些问题主要是由于客观原因造成的，很少从单位管理甚至存在风险或内控缺陷的角度考虑问题，导致单位层面对内控报告结果应用普遍偏弱。

浙江省的做法值得关注。 首先，省财政厅（会计处）印发的《关于开展2022 年度全省行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》对“开展评价分析”作出细致部署：要求各单位建立健全内部监督制度，“定期对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价”； 要求各地区各部门以内部控制监督强化财会监督，“建立健全贯穿内部控制评价、整改、应用全过程的刚性约束机制”。 这就在制度层面明确了内部控制与财会监督的业务联系：单位层面，将内部控制建立与实施情况作为内部监督的重要内容；地方和部门层面，通过内部控制监督落实党中央加强财会监督的有关要求。

同时，省财政厅监督局印发通知在全省组织开展“财会监督年”活动，活动设置六大主题任务。 其中第五项任务聚焦财务会计“强化监管自律，维护市场秩序”，明确提出“开展规范财务管理和内控监督行动”，强调“持续推进单位内部控制体系建设”。 在地方实施层面，内部控制成为“加强财会监督”的重要方面。

更重要的是，浙江省委办、府办联合印发的《浙江省进一步加强财会监督工作的实施方案》中，除了贯彻落实两办《意见》对内控提出的要求， 还在两个方面提出更高要求：一是针对主管监管部门，要求主管、监管部门推动“加强内部控制体系建设”，强调主管部门“加强单位内部控制制度建立与实施情况监督”。 二是将“夯实财会监督工作基础”作为一项重要任务，要求各部门各单位应根据新修订的法律法规及时完善“内部控制等制度体系”。

着力加强审核检查切实提高编报质量

主持人：加强审核检查、提高编报质量是每年内控报告编报的重点工作。 从单位内部审核到各级汇总审核再到各地各部门的抽查审核，都是严控编报质量的重要举措。 今年还有一大变化就是明确财政部各地监管局的核查职责。 在内控编报审核工作中，各地也都采取了积极且富有成效的探索。 结合您的研究和实践，结合贵单位审核工作实际，如何准确把握审核重点，提升审核工作质效？

陈雯：今年是各地监管局第一次参与内部控制报告审核工作， 因此我们高度重视、积极部署，结合预算监管及日常监管发现问题， 采取案头审核和现场审核相结合的方式，落实好本次工作要求。 具体而言：

一是坚持行动导向，强化联动统筹。 深入学习《财政部关于开展2022 年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》等文件，厘清审核重点，确保政策明确、口径统一；明确职责分工，细化工作任务，借助驻地优势充实审核力量，形成运转高效的工作格局；明确审核要求，加强与被审核单位的沟通交流，确保审核结果的真实性和客观性。

二是坚持问题导向，提升审核质效。 依托财政部统一报表平台， 对34 家中央驻鲁预算单位内部控制报告进行案头审核，梳理审核中内控报告编制存在的普遍性问题，作为现场审核工作重点；结合近年来日常监管的情况， 选取2 家二级预算单位、1 家三级预算单位、1 家四级预算单位开展现场核查， 深度剖析预算单位内部控制建设和内部管理情况。

三是坚持结果导向，完善闭环管理。 坚持监管与服务并重， 事中督促落实整改工作， 从制度层面和执行层面深入剖析问题产生的原因，及时向被审核单位反馈，督促被审核单位及时整改落实； 事后总结推进成果应用，剖析提炼共性问题及原因，形成专题材料上报财政部，推动解决反复性、复杂性、长期性的问题，从“当下改”向“长久立”转变。

李翼：一是提高政治站位，加强组织机构。 成立单位内部控制委员会，压实单位各部门、人员责任。 二是单位内部各部门协同配合。 同时做好内部控制报告与部门决算、预算绩效管理、政府采购、行政事业性国有资产报告等工作的统筹协调，统一内部分工， 确保同口径数据的协调一致性。 三是组织开展内控编报质量 “回头看”，内容包括：其一，组织开展内部控制基础性评价工作的情况。 内控建设是单位管理建设中一项基础性、 全局性工作，是单位开展各项工作，实施自动防错、查错和纠错，实现自我约束、自我控制的重要手段。 坚持问题导向，查漏补缺。 结合“回头看”发现的内部管理薄弱环节和风险隐患， 特别是资金使用、 国有资产监管、政府采购、合同等重点领域和关键岗位，认真梳理各自业务流程和明确岗位职责，查缺补漏，高标准、严要求、细推敲，研究规范业务流程，细致查找风险点，有的放矢提出防控措施，实现重点业务和领域全覆盖。 其二，进一步完善制度，使工作更程序化、 规范化。 通过对现有制度进行了梳理，以压缩自由度、增强透明度、提高可复核度、 强化制约度为主要内容， 修改、补充、完善相关制度，健全与内控机制建设相适应的制度体系， 做到用制度管人、管事、管权。 其三，规范管理，加强队伍建设。按照各项工作要求建立程序， 程序要有相应的控制措施， 控制措施要遵循标准和制度的要求，对现有制度进行定期梳理。

刘金文：内部控制报告是单位内部控制建设的最终成果， 一般由单位内部控制建设牵头部门协调相关部门提供资料进行编报。 编报《通知》要求由牵头部门负责人、单位领导审核签字盖章后上报，并提交《内部控制报告审核情况表》，未经审核的报告不得汇总上报， 同时也要求各地各部门进行抽查审核。 可见，加强审核检查，是提高编报质量的重要举措。

那么，如何准确把握审核重点，才能提升审核工作质效？ 我们作为第三方机构，协助部门单位编报过内部控制报告， 也参与过财政部门的抽查审核， 结合我们开展的审核实践，谈几点建议：

一是单位内部审核重点是要压实责任。单位编报时具体由填报人负责，多数二级单位由财务科牵头，其他科室配合。但实际工作中科室的配合程度不够， 填报人仅根据个人掌握的资料进行填报， 容易造成要素不全、内容不准的现象，因此要强调检查职责， 牵头部门负责人要充分发挥沟通协调作用，收集资料和建设成果，全面、如实填报系统； 分管领导要发挥审核督促作用， 将审核中发现的问题及时要求改进和完善；单位负责人要发挥审阅签批作用，内部控制报告最后由单位负责人审批签字盖章后报出。

二是部门汇总审核重点要加强提炼。部门汇总是对一级预算单位及所属二级单位的内部控制报告进行汇总填报。 部门汇总材料审核重点是审核各单位填报内容的完整性、真实性、规范性，以及从各单位填报情况中提炼内部控制建设的经典案例；在汇总审核的基础上，编制并报送《部门汇总内部控制报告》，并对审查情况，包括审查发现的问题、整改情况等进行说明。

三是财政抽查审核重点是要落实整改。 按照要求财政部门至少应当抽查10%同级行政事业单位的内控报告，在此基础上，鼓励抽查下属的县（市、区）和乡镇单位的内控报告。 财政检查的重点应该是报告的整体信息质量， 如填报数据的真实性、 佐证材料的匹配性和内控报告的规范性。采取的方式可以是系统检查，也可以是现场检查。 如湖北省财政厅2023 年抽取部分省直和市直部门， 采取系统检查方式开展检查，将检查结果反馈到各单位进行系统上整改； 武汉市财政局从2021 年开始按照各区财政局和市直一级预算单位总数33%的比例抽取被检查单位， 采取线上检查和现场检查相结合的方式开展检查，同时对被检查单位的内部控制工作进行评价， 将检查和评价结果反馈到各单位，要求报送整改情况。所以，财政检查应该内容更全面、方式更多样、整改更严格，才能真正达到“以查促建”目的，才能不断持续提升内控报告信息质量。

唐大鹏：针对往年存在的个别地区和单位报告编报工作组织不够合理、编报不够规范、数据质量较低、应用效果较弱等问题，《通知》要求加强内部控制报告审核分析。这意味着内部控制报告在保证数量的基础上，更要保证质量，为单位内部控制体系从“有没有”向“好不好”过渡提供依据，对于完善内部控制体系建设至关重要。

一是明确审核重点。 在审核工作中，首先要深入理解报告各项指标的具体含义，明确内部控制报告的审核重点， 确保报告内容的真实性、完整性和规范性，特别是要关注与预算绩效管理、财政资金使用、政府会计改革等财政中心工作相关的要素，了解各级各类行政事业单位的特点， 根据不同单位的情况确定审核的侧重点。 二是制定审核标准和流程。 建立明确的审核标准和流程，能够确保审核结果的一致性和准确性。 可以借助专业中介机构的力量建立审核工作的统一标准， 制定报告会审底稿，同时要细化审核的具体流程和方法，形成内部控制报告审核的指南或手册，明确审核人员的职责和任务。 三是加强人员培训。加强审核人员的专业知识和技能培训，能够确保高效完成审核任务。 可以借助高校科研平台等，对审核人员进行集中培训，提高内部控制专业能力， 明确审核重点和标准。 此外，还要根据审核工作的复杂性，合理配置审核人员，可以建立内部控制高端智库，组织有关专家对各单位报送的内部控制报告及佐证材料进行一定比例抽查。 四是强化协同联动。 加强各地区、各部门之间的信息共享和协作， 确保审核工作的连贯性和协调性。可以运用数据分析工具来提高审核效率和准确性，同时可以建立审核管理系统，加强审核过程的信息沟通。

通过以上措施，可以提升审核工作的质效，确保内部控制报告的编报和审核工作能够更好地满足财政管理和财会监督的要求。

杨兴龙：笔者认为，分析审核重点，应从以下三方面作为逻辑起点。

其一， 内控报告结构和指标趋于稳定、形成稳定预期。

自2017 年财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》以来，行政事业单位每年编制内部控制报告，已经成为一项与编制决算报告同样重要的常规工作；经过这几年的探索，报告格式和主要内容趋于稳定，形成了较为稳定的预期，提升了单位编制和部门审核效率。

不少单位形成了在平时财务管理和内部控制建设实施过程中有意识收集和整理内控报告编报所需材料的习惯，并且根据报告编报要求定期安排开展风险评估、内控制度更新、内控流程测试和内部控制评价等相关工作。 作为内部控制管理工作的重要环节，内控报告管理制度较好发挥了推动单位内控体系不断健全和优化完善的重要功能。

其二， 当前内控报告指标和标准仍然存在的主要问题。

一是指标设置的问题。 所设置的指标体系客观地对单位内控体系建设实施的有效性进行精准评价。 如当前系统设置的旨在反映内控运行情况的量化指标， 能在一定程度上反映预算编制与执行、绩效管理、非税收入、资产管理等方面的情况，但更侧重于对结果的反映， 不能全面反映单位内部管理中各项制度及所设计流程的执行情况；且指标设置关注数据的可获得和可验证性，目前还无法全面反映单位内部管理的效率和水平，尤其是无法反映单位内部控制“提升行政事业单位治理效能、服务改革发展大局”等方面功能作用的发挥情况。

二是评价标准的问题。 系统中反映单位层面运行情况、制度建设及更新情况、风险点管控情况、 不相容岗位分离情况以及信息系统建设情况等方面的指标， 既符合内容规范要求，又契合单位管理实际。 问题在于， 难以通过低成本的机制对上述指标所对应材料的质量进行甄别， 往往是有材料且基本有关就得到相应的分数。 事实上，即便设置专人对上传材料审核， 由于缺乏客观标准， 对不同类型的内控制度文件作出优劣评价仍存较大难度。

三是报告文本的审核评价问题。 财政部2022 年印发的通知中强调了内控报告文本的重要性。 对此，我们在去年的监督沙龙中作出详细的解读，也提出，若缺少有效且低成本的评价机制， 这项制度设计的积极作用较难发挥。 从今年编报审核情况看，单位对于报告文本内容尚未给予充分重视（这部分内容不影响评价结果）， 部门和财政审核时，更多关注“有没有”而较少关注“好不好”。

同时， 还应特别关注中介机构大规模介入所导致的内控编报工作“异化”。部分基层单位为提高编报效果采用购买第三方服务的方式完成编报工作，有中介机构为招揽更多业务而极力压低价格，形成了某个区域或行业系统所属单位集中聘请某家机构统一完成报告编报的格局。 这样，内控报告编报就成了一项与内控建设实施独立存在的业务，第三方机构执业质量参差不齐，内控报告编报质量也难以保证。

其三， 内控报告审核的现实约束和重点关切。

现实中，从事报告审核工作的人员数量及其胜任能力也是制约审核质量的短板。 以西部某直辖市为例，很多区县财政部门只有一个人全面负责所属单位内控建设实施和报告编报及审核工作，通常几天时间就要完成对大量所属单位内控报告的审核；有些地方通过政府购买服务将报告审核工作外包， 由于采购价格低、审核时间短， 通常关注到少数重点问题，对于没有客观标准的定性内容，往往是一扫而过。

基于上述逻辑， 实际审核工作中，往往注重四个方面：一是关注各类制度文本的时间，尤其涉及年度工作安排，比如内控领导小组会议、培训、轮岗等，注意文件时间是否合理，是否存在用过去年份替代的现象。二是关注过去一到两年党中央国务院、财政部和本地区新发布文件在单位内控制度体系中的贯彻落实情况，通常在制度制定依据中有体现。三是量化指标数据的真实性， 部分地区通过系统关联，或者在相关系统导出数据对内控报告系统的数据进行校验，节约了人力、提高了效率，取得了较好的效果。 四是加强对中介机构代编内控报告业务中所涉及违法违规行为的查处力度，加大处罚，提高震慑力。