新时代党建引领基层社会治理的探索与思考——以西安市雁塔区为例

王 祯

（西安交通大学马克思主义学院，陕西 西安 710049）

党的二十大对落实新时代党的建设总要求，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，做出了细致明确地部署，在增强党组织政治功能和组织功能方面，二十大报告指出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”［1］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视推动党建引领城市基层社会治理的相关工作，相继提出了“社会治理”［2］“构建共建共享的社会治理格局”［3］等论断要求，明确了党建引领基层社会治理的内涵主旨，创新了基层治理的实践方式，西安市雁塔区结合自身基层实际现状，探索党建引领基层社会治理的工作思路，深入推进高效能治理，打造市域社会治理“西安样板”“雁塔方案”，充分发挥了基层党组织建设的战斗堡垒作用。

一、新时代党建引领基层社会治理的理论内涵和实践要求

党的十八大以来，围绕着“谁来治、治什么、怎么治”的社会治理逻辑，习近平总书记对新时代党建引领基层社会治理工作做出了深入的论述和要求。以党的全面领导作为工作红线，党的二十大报告指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”［1］此外，通过在治理实践中坚持人民至上，既契合党的初心使命，也有效地提升了“党建引领”实现治理价值目标的能力，在此理论基础上，进一步健全完善社会治理制度体系，创新社会治理的实践路径，构建高效协同的治理共同体。

（一）一条红线：巩固党的执政基础，坚持党的全面领导

加强基层社会治理，关键在党。党总揽全局、协调各方的领导制度体系和制度优势，是中国特色社会主义基层社会治理的显著特征，必须坚持和加强党的集中统一领导，充分发挥党对基层组织的引领带动作用以及调节平衡作用。习近平总书记高度重视在基层社会治理中巩固党的执政地位，发挥党的领导效能，并在多次讲话中加以论述。2015 年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时强调：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，深入拓展区域化党建。”［4］2021年6月，习近平总书记在青海考察时强调：“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员。”［5］2020 年6 月，习近平总书记在十九届中央政治局第二十一次集体学习时，就基层党组织建设提出了具体要求：“要坚持大抓基层的鲜明导向，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒，充分发挥广大党员在改革发展稳定中的先锋模范作用。”［6］

党的二十大报告指出：“各级党组织要履行党章赋予的各项职责，把党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实好，把各领域广大群众组织凝聚好。”［1］严密的组织体系，强大的党组织效能的发挥，在基层社会治理中得以贯彻施行，为新时代基层社会治理提供组织保障。

（二）政治立场：树立惠及群众目标，彰显人民主体地位

坚持人民至上是党建引领基层社会治理最鲜明的政治立场，是对马克思主义将人民作为历史创造者的唯物史观的继承发扬和基层实践，马克思主义认为，人民是历史的创造者，是社会实践的主体。在实践过程中，“人并不是抽象地蛰居于世界以外的存在物。人就是人的世界，就是国家，社会。”［7］树立惠及群众目标，彰显人民主体地位，是党建引领基层社会治理“为了谁，依靠谁，由谁评判”这一系列问题的明确回应，以惠及群众生活作为目标导向，体现了基层社会治理为了人民的宗旨原则，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确规定基层治理要“以增进人民福祉为出发点和落脚点。”“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”［8］，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对基层治理人民主体的强调。

在新时代城市化进一步发展的背景下，党建引领城市的基层治理实践中，人民至上的政治立场，要求应当围绕城市居民最根本、最迫切的合理诉求展开，高效率、高实效地满足居民诉求。例如，随着城市建设的快速发展，城市居民的生活节奏普遍较快，而且城市中丰富、多元的业余生活也会占用相当多的时间。因此，时间对于城市居民而言也是一种相对稀缺的资源，参与基层社会治理事务，意味着居民需要从这种本已紧张的稀缺资源中，额外分出一部分投入到治理事务中。这就要求，在城市基层社会治理中，基层党政系统在保证程序正义的前提下尽量精简冗余程序，依托网格化治理体系，能够快速收集信息、做出决策，并派遣相关职能部门人员及时解决治理中的问题。

（三）完善体系：推动体制机制创新，实现治理现代化目标

在坚持党的全面领导“一条红线”和人民至上的政治立场下，完善社会治理体系，是二十大报告做出的明确要求，基层社会治理的体制机制创新是推动基层社会治理高效运行的根本保障。要推动基层社会治理体系更有预期、更为完善，就要抓住“体制机制”这个关键，通过体制机制的创新，实现路径方式的整合优化，进而推动基层社会治理的现代化发展。

在党的二十大报告中，习近平总书记对完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，从而实现治理效能的提升做出了明确要求和部署，分别从打通渠道、精细管理、信息平台、市域协同、整体防控、群防群治等领域维度做出了高瞻远瞩地统筹规划，从而“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［1］从二十大报告对社会治理的最新部署和要求中，可以看到新时代要将党建贯穿于基层社会治理实践当中、对准人民群众的治理需求、掌握现代科技在基层治理中的主动权、明确各治理主体的责任归属，构建基层社会现代化治理模式，助推党建引领基层社会治理取得实质性效果。因此，必须以体制机制的创新驱动引领治理方式的创新，进而达到现代化的治理模式。在体制机制创新层面，党中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要力争用5年左右的时间，“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”［8］的基层治理体系，从而确保基层社会既充满活力又和谐有序。此外在创新机制方面，建立健全基层党组织领导的基层群众自治机制、党委领导和政府主导的群众权益维护机制、社会力量参与机制、基层治理的投入保障机制、规范运行机制和队伍培养机制等，从而保证社会治理的常态化、长效化。

二、西安市雁塔区党建引领基层社会治理的主要做法

西安市雁塔区地处西安市南城板块，东隔浐河与灞桥区相望；南部和西部邻接长安区；北以二环路为界，分别连通新城区、碑林区、莲湖区和未央区。全区总面积152平方公里，辖10个街道办事处（其中鱼化寨、丈八2个街道办事处于2018年9月托管至高新区），自管142个社区、45个行政村，因辖区内拥有闻名世界的历史文化遗产大雁塔而得名［9］。近年来，雁塔区充分发挥基层党组织的领导核心作用，牢固树立人民至上的政治立场，积极探索建立“1221”工作模式，即突出社区拆分这一重点，创新小单元治理和社会化服务两种模式，建强硬件和人才两大支撑，打造“1+3+N”基层治理这一机制，高起点、高效率重塑社区治理体系，推动社区精细化管理服务水平向纵深发展。各方同向用力，精准服务群众，为新时代党建引领基层社会治理在三秦大地的有效推进，提供“雁塔探索”和“雁塔方案”。

（一）一个重点：为社区瘦身，为服务加码

西安市雁塔区区管142 个社区、45 个行政村，社区数量多，服务半径大，为基层治理的有效推进制造了天然的障碍。近年来，为解决这一突出的重点顽疾，切实服务人民群众生产生活，雁塔区从自身实际出发，实事求是地制定了社区拆分这一工作重点，缩小服务半径，精准精细科学地服务社区群众，为后续基层治理工作的推进奠定了基础。

雁塔区的社区拆分工作，不是单纯地做减法，而是综合考虑地缘区位、人口密度、历史沿革、交通建设等因素，统筹布局，科学规划，实现在社区拆分工作中体现人民至上的政治立场。在具体的工作实践中，雁塔区“对全区3500户以上的社区，由易到难按照板块性、小区性、城改型和单位型的顺序依次进行拆分，合理设置社区网格，缩小基层精细治理单元。目前，计划拆分组建社区44个，已完成40 个。”［10］社区的拆分有利于社区工作精准、高效地开展，将社区依法协助承担的工作与其余工作区分开来，更好地发挥了社区的服务职能，让社区工作更加贴近人民群众。在拆分后具体的社区服务实践中，雁塔区通过发挥社会组织作用、探索精准化服务+专业化支持的服务模式等方式，为社区服务加码，破解服务居民的最后一公里难题。

（二）两种模式：建设小区工作站，创新小单元治理模式

雁塔区在社区拆分的工作重点之下，采用工作站和小单元两种治理模式，有利于推进基层治理落细落实。小区工作站以小区党组织为核心，将家委会、物业服务企业、社区报到党员等力量全部纳入小区服务体系。工作人员主动亮身份，敲门问需求、上门送关怀，及时发现矛盾、尽快化解处置，增加打通服务居民最后一米的可操作性，推动形成共建、共治、共享的工作格局［10］。截止2022 年10月25日，雁塔区已建成小区工作站446家，现已发展成为社情民意的收集点、为民办事的服务点、基层民警的工作室、社区干部的联系点、社会组织的落脚点、志愿服务的联络点、政策法规的宣传站［11］。

在小区工作站全面铺陈服务工作的同时，雁塔区创新小单元治理模式，将社区治理深入到基层的“神经末梢”，以小模式实现全领域的大服务。雁塔区探索“三级网格+微治理”模式，构建“街道—社区—小区—楼栋—单元”治理体系，健全“街道党工委—社区党组织—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”五级组织链条，选优配强楼栋长、单元长，开展日常巡查走访，了解掌握社情民意，及时处理矛盾问题，引导各类人员积极主动参与基层治理，夯实基层治理基础［12］。截止到2022 年6 月6日，雁塔区在426 个小区党组织的坚强领导下，共配备了4134名楼栋长、单元长，在基层治理的微小深处，筑牢党的全面领导这一红线不动摇，做到为人民服务，以人民为中心的工作主旨不放松。

（三）两大支撑：强化硬件设施，建设人才队伍

实现基层治理现代化，既是硬件设施的现代化，也是人才队伍的现代化，二者缺一不可。西安市深处西北内陆，相较于东南沿海省份，基本硬件设施落后，人才虹吸效应不足，是制约基础治理效能的突出短板。党的二十大报告也指出，要建立信息化支撑的基层治理平台，推进市域社会治理现代化。在现代信息技术的支撑下，强化硬件设施，构建的各种治理平台成为基层社会治理的新内容，在优化基层社会治理运行机制、提高治理基层社会能力等方面发挥了重要作用。平台化治理利用信息技术在共享、分析和研判等方面的鲜明优势，促使党建在引领基层社会治理的过程中对治理要素做出及时、准确、快捷反映和相应处理，通过对数据、模型等进行系统分析，把握其中的发展脉络、运行特点和规律，为制定科学决策和建立高效的服务处置机制提供有力支撑，从而为群众提供个性化服务。雁塔区通过公建配套、单位提供或自建三种方式提升改造社区办公用房，让新建、拆分社区“活”起来，利用有限空间打造政务服务、党群服务、综合治理、协商议事、文体康养等功能齐全的为民服务综合体，更好地满足居民多样性、个性化需求，就近服务社区居民［10］。

社区工作队伍建设是基层社会治理中实现上传下达的中轴环节，必须培育和遴选优秀人才进入基层治理工作当中，党的二十大报告明确提出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”［1］并将强化现代化建设的人才支撑作为党的一项重要工作目标。雁塔区通过规模调整，为新增社区配强配齐人员、资金、力量，推进专职社区工作者队伍建设。完善社区工作者薪酬体系，有序提高报酬待遇，吸引优秀年轻人入职。同时，建设区、街、社区三级社工站，统筹社会组织、社工、志愿者等社会力量，精准对接居民需求，美化环境卫生、关爱留守儿童、服务独居老人，营造邻里守望相助、和谐友好的小区氛围［10］。

（四）一个机制：打造“1+3+N”基层治理机制

雁塔区在基层治理实践中，逐步形成了一套系统完整的治理机制，通过机制的发展和创新，为基层治理提供了坚强的制度化、体系化保障，简而概括即“1+3+N”的基础治理机制，该机制的建立和完善，巩固了党的领导这一基层治理红线不动摇，强化了雁塔区基层治理的三个阵地治理效能，同时也进一步实现了多方协同联动的综合治理格局，推动了治理现代化进程。

首先，强化社区党组织领导一个核心。把加强基层党的建设作为贯穿基层社会治理的主线，明确社区党组织在社区治理中的核心地位，既是党建引领基层社会治理的本质要求，也是我国基层治理的最大优势，有利于党的大政方针、科学部署深入基层，落在实处。此外，将党建引领机制置于党的全面领导制度下统一部署，提升党建引领的稳定性和可持续性。党的十九届六中全会将党的领导寓于党和国家事业发展总体布局［13］，使党建引领基层社会治理获得政治合法性。由于基层社会处于国家和社会的交遇地带，加强党建引领不仅能够提高党的政治影响力、协调国家和社会关系，而且助推党的建设目标与基层治理目标双重实现。构建系统性的党建引领机制必须在党的全面领导制度框架下进行统一部署和系统谋划，将党建寓于基层社会治理之中才能全面贯彻这一最高政治准则，党的全面领导制度为党建引领机制的构建提供制度保障和根本遵循。

其次，健全社区居委会、社区服务站、社工服务室三个阵地的建设。居民委员会是居民参与民主政治生活，进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是党建引领基层社会治理的重要平台和渠道，必须重视其职能的有效发挥，工作人员的遴选培训，以及群众性自治工作的有序开展等方面建设。社区服务站是各类政府职能深入基层，下沉办公服务的重要办事平台，是基层群众问政咨询的有效方式，应积极健全社区服务站建设，为居民生产生活提供“一厅式办公”“一站式服务”，提高群众的满意度与幸福感。社工服务室是社区多方联动多元协同的重要形式，“优化社工服务室，充分利用社区内外资源，积极引入社会组织，扶持、培养社区自治组织，实现社区治理多元化。”［10］

最后，联动“N”方力量参与基层治理，整合治理行为主体，形成共治力量。多层次整合主要体现在基层党建对内部行政力量的有机渗透、对外部社会治理力量的全力吸纳，推动各种资源互联互通，提高基层社会治理效率。雁塔区建立N方力量参与基层治理实践，通过完善基层治理网络结构，打通多元主体参与通道，发挥社会团体积极作用，形成横向系统上的联动效应以实现扁平化治理。科学有效的基层治理是各行为主体基于公共利益而进行的协同共治［14］。这需要借助社会组织和基层社会互动参与网络等载体，发挥基层党建的整合作用，重构基层社会治理网络，促使基层社会再组织化以及社区治理精细化。

三、西安市雁塔区党建引领基层社会治理的经验总结

雁塔区在党建引领基层社会治理中探索和积累的“1221”工作模式，有效改善了之前存在的治理难题，切实服务惠及了辖区群众生活，提升了区域内社会治理水平，开辟了基层治理新实践，对全市全省乃至全国各地的基层社会治理提供了示范和方案。2022 年6 月14 日，《人民日报》以《各方同向用力 精准服务群众》为题，报道了西安市雁塔区党建引领基层治理工作，对社区广场改造、物业服务企业党组织的相继成立、党员干部下沉社区一线、各方协同的服务队伍组建、网格化精准服务、便民服务驿站的改造升级等基层社会治理鲜活素材进行了宣传和推广。系统分析雁塔区治理方案并进行经验总结，可以为继续推进基层治理实践提供借鉴。梳理总结雁塔区的治理实践，可以初步归纳出科学整合、群众需求、科技人才、构建机制四个维度的有益经验，从而为今后基层治理工作的开展提供积极地参考借鉴。

（一）以科学整合为重点，确保治理效能发挥

雁塔区基层社会治理“1221”工作模式，从庞杂的社区数量这一困扰治理效能发挥的“老大难”问题入手，并将其作为工作重点，在科学整合的基础之上，后续工作才得以有效开展。条块分明、界限明晰的社区村落是基层社会治理实践有序推进的重要抓手。因此，要确保治理效能的高效运转和发挥，整合出清晰的各主体之间的界限是首要前提，对于社区村落数量臃肿导致治理不畅的基层，可以采取雁塔区整合“瘦身”的方法，以此为思路，在区划整合之后，进一步调整“条块关系”，明确基层机构职责定位，完善基层社会治理体制机制。基于行政化思维主导，街道（乡镇）承接来自区（县）职能部门大量行政事务，导致其机构臃肿、负担过重、效率低下，背离为民服务的中心任务。明确基层机构的职责，将权力、资源和力量等汇聚到基层社会，对街道（乡镇）的内设机构进行综合改革，合并一些职能相近、内容交叉、业务性质接近的部门，使其成为功能更强、专业突出的职能部门，由“向上负责”转变为“向下服务”，提高为民服务的综合能力。

对于基层社会治理中社区村落的科学整合，不应只停留在单纯数目的多与寡之上，更应看到其背后治理效能的高效运转和发挥，因此，应以数目的改变为契机，在纵向和横向两个维度，更大程度地打造高效便捷、运转流畅的治理范式，纵向体系上应优化机构的层级数量，精简机构，层层落实主体责任，实现“点对点”精准治理；横向体系上应增强部门之间的联动效应，细化责任分工，实现扁平化精细治理，形成协调联动、简约高效的基层机构，实现由“脑袋大、身子小”转变为“脑袋小、身子大”，促使机关“瘦身”和基层“强身”，促使基层各部门功能优势发挥到最大化。

（二）以群众需求为导向，体现治理人民立场

习近平总书记指出：“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。解决好‘为了谁、依靠谁、我是谁’这个根本问题”［15］。党建引领基层社会治理工作中，也应该充分体现治理的人民立场，在治理实践中回应好“为了谁、依靠谁、我是谁”这一根本问题，西安市雁塔区“1221”工作模式的成功，根本上在于其坚持了群众需求作为治理的目标导向，不论是创新构建了社区工作站和小单元两种治理模式，还是探索建立的“1+3+N”基层治理机制，都体现了治理过程中的人民立场。

党的十九届六中全会指明社会治理创新对人民根本利益实现的重要意义［13］。新时代社会主要矛盾发生转换，迫切要求基层党组织转变引领方式，强化服务型党组织建设，依托现代化管理模式，为群众提供优质服务。基层党建就是要多做些群众满意的事情，不断回应群众多元利益诉求，解决群众的“急难愁盼”。

雁塔区创造性地构建了社区工作站和小单元两种治理模式，将社区治理深入到基层的“神经末梢”，以小模式实现全领域的大服务。这一工作模式体现了基层党建要搭建群众诉求反馈通道、建立为民服务机制的基本目标。基层党组要走进群众生活真正了解群众的呼声，以优化服务体制的方式保障为民服务常态化和规范化。此外，在治理实践的基础之上，基层党建要强化服务群众的制度化建设，构建如社区工作站和小单元成熟的治理模式和运行机制，以保障群众的根本利益。在系统性方面，党的十九大报告指出：“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［16］，因此，基层党建要着眼于人民群众的美好生活需要，树立系统观念，兼顾物质生活与精神生活，满足多方面需求。在安全性方面，基层党建要建立安全隐患排查制度，弘扬新时代“枫桥经验”，以群众自身力量保证社会的和谐有序。基层党建要推动城乡公共服务均等化，将更多治理资源下放到城乡社区，吸引更多治理主体参与其中，营造协商共治的基层治理氛围，提高服务群众的专业化水平。

（三）以科技人才为支撑，实现治理方式创新

习近平总书记指出，城市社会治理要善于运用科学技术，必须如同绣花一般精细［17］。科技是新时代党建引领基层社会治理的有效方式和手段，而优秀的人才储备恰恰可以驾驭和利用科技成果，为治理方式的创新和治理现代化的实现提供智力支持。西安市雁塔区根据科技硬件设施落后、人才储能不足的实际现状，制定了强化硬件设施，建设人才队伍这两大基层治理工作支撑，正是因其基层治理设施的更新迭代，实现科技化、信息化和智能化，以及人才队伍的培育壮大，为雁塔区的基层治理工作提供了先进的平台和科学的思路。

基层党建要建立以科技为支撑的专业人才体系，为基层治理现代化提供持久动力。基层社会治理最终要靠基层党员干部来推动，吸引和培养一大批懂基层治理、爱基层人民、乐基层服务、善治理创新的新时代基层党员干部，才能真正为基层社会治理创造源源不断的动力支持和根本力量支撑。

在科技应用领域，推动党建工作有机融入现代化信息技术元素，形成“互联网+党建”“党建+数据平台”等基层社会治理模式，为实现治理方式创新提供技术支持。基层党建要以科学技术为支撑，汇集辖区内的治理资源，构建信息互联、责任共担、运转高效的基层党建工作平台，发挥其在数据搜集、资源整合和综合研判等方面的积极作用，将基层党建工作的平台优势转化成为民服务精细化和精准化的整体效能。

（四）以构建机制为关键，推动治理多方协同

基层社会治理是一项复杂艰巨的工程，因此，要想实现区域内社会治理的稳定性和长效性，必须构建成熟可行的体制机制，在制度化保障下推动治理多方协同，进而营造社会治理共同体。雁塔区在基层社会治理实践中探索并形成了诸如“1221”工作模式、“1+3+N”基层治理机制、“一院三长多方联动”基层微治理体系等一系列科学全面的治理机制，这些模式机制的积极探索和深入开展，是其治理实践的重要平台保障和工作路径，提升基层治理能力，以便民服务的实效检验党建工作的成效。

因此，基层社会治理工作的有序开展必须要借助党政权威自上而下的系统谋划，以一定的政治压力打破体制内固有的权力界限，迅速集中各种治理资源，实现基层社会治理的高效化，保障治理机制的稳定性。同时在引领机制、工作机制和运行机制等方面进行统筹安排，形成党建引领下综合协调治理体系，保证基层社会治理的持久性。

此外，在确保治理机制稳定性的前提和基础上，在新时代基层党建实践中，更应考虑到多元协同，共同治理机制的建立，正如雁塔区治理实践“1+3+N”基层治理机制中的“3”和“N”都属于多方协同治理的工作思路。因此，基层党建要完善合作机制、矛盾调处机制和对话协商机制。合作机制是基于共同利益而架构的运行模式，有助于调整国家、社会和公民之间的关系，为多元主体参与治理提供条件。个体价值过度膨胀产生的价值冲突消解着基层社会稳定，亟待建构系统完善的矛盾调处机制，将矛盾冲突化解在基层，将风险隐患排除在开端，传承和发扬好新时代“枫桥经验”，强化基层党建利益整合和协调功能，保证基层社会活力与秩序并存。托克维尔强调了平等对于不同制度体系下的人民而言都是最基本的利益诉求［18］。建立平等对话机制能使不同地位的社会群体享有参与基层社会事务的同等权力，有助于形成符合公共利益与诉求的正确决策。达成价值共识不仅要强化基层党建的统筹能力，而且要营造基层协商民主的治理氛围。完善基层协商民主制度，畅通利益表达渠道，健全基层社会治理体制机制，谋求基层社会利益的“最大公约数”，实现多元治理主体利益兼容，达成基层社会价值共识，为党建引领基层社会共治铺就精神底色。