清代军府制度的再探讨*

锋 晖 马 兰

（新疆师范大学 历史与社会学院 新疆 乌鲁木齐 830017）

［内容提要］ 学界对清代新疆治理的研究以军府制为核心，但长期沿用清人观点，对新疆军府诸多问题探讨不足。本文利用清代满文汉文档案资料，进一步考察新疆军府体系流变，对比其异同，总结其得失，深入阐述清代新疆军府制度及治疆制度的要素、特点、意义及局限。

清朝平定噶尔叛乱、大小和卓叛乱后，完成了统一天山南北、安定西北边陲的大业，开始实施军府治疆制度，移驻八旗、绿营官兵，构建新疆军府体系。新疆战略地位重要，人文环境特殊，使军府治疆制度亦特色鲜明，维系百年未有大变。对军府治疆制度的研究，学界成果丰硕，如，管守新先生著的《清代新疆军府制度研究》①管守新：《清代新疆军府制度研究》，新疆大学出版社，2002年。，解析清朝新疆军府结构、官员职掌；中国台湾罗运治先生著的《清高宗统治新疆政策的探讨》②罗运治：《清高宗统治新疆政策的探讨》，里仁书局，1983年。，以清朝新疆治理政策为主线，以军事、民事、经济、民族、台站为专题分别论述，划分新疆驻防阶段。

研究清朝军府治疆须确定军事驻防的战略目标与战略对象，学界长期沿袭清人观点，对新疆军府制度的诸多特点或难以解答，或对军府设置背景、人员、地点、制度等诸多问题的解答因果不明，对各域驻防官员职权、管理制度差异有待进一步讨论，如今随着研究成果的日益丰硕，诸多问题逐渐明朗，满文原档大量影印出版，满文档案译作不断涌现，这为深入研究清廷八旗军府治疆提供了诸多便利条件。

新疆古称西域，1884年，清政府正式在新疆设省，并取“故土新归”之意，改称西域为“新疆”。需要指出的是，本文的新疆实际是西域。

一、清代军府治疆的要素

清政府在西域设置军府，影响其决策要素主要有五个：一是军府设置围绕安全威胁而定，二是驻防目标依据长治久安而设，三是军府体制体现军管制度属性，四是驻防财政体现便省原则和理念，其驻防布局遵从西域一体治理。

（一）军府设置与安全威胁

所谓安全威胁，既包括直接性、对抗性的军事威胁，也包括潜在性、非对抗性的涉及领土、经济、文化等领域的非军事威胁，其强弱程度、大小各有不同。清政府治理边疆往往根据不同程度的安全威胁而采取不同类型的管理方式及驻军形式，使各地驻防规模与格局各有特点。就新疆治理而言，清政府认为准噶尔部威胁其统一蒙古，威胁长城以北；认为哈萨克的威胁在大规模非法越境，占据准噶尔部故地；认为土尔扈特等东归部众的威胁在卫拉特各部的密切联系和统一。直接威胁与潜在威胁决定清朝于新疆设置军府制度，此三类安全威胁程度不同，影响不一，次第出现，其结果便是清朝军事驻防自西安向甘肃河西推进，并经新疆东路至伊犁而最终定型。

（二）驻防目标与安全稳定

清朝在长城以外区域进行军事驻防，其目的往往不在赋税获取与直辖管理，而在区域安全稳定及部众恭顺臣服，借以构建边疆战略安全带。乾隆帝统治理念便是以边疆的长治久安保障中原地区的繁荣昌盛。清政府管理新疆的制度几度变化，平定准噶尔叛乱期间两度分封卫拉特四部，拟仿喀尔喀之制，拆分卫拉特四部，在消除安全威胁的前提下降低管理新疆成本。分封失败后清朝中央政府拟以省制管理新疆，以甘肃官员及绿营管理新疆全境，但哈萨克、布鲁特出现大规模非法越境，边境秩序混乱，对清朝边防构成较大威胁，促使清朝舍弃省制治疆，进而实施军府制，移驻军队，防控边境。土尔扈特等东归部众回归祖国，清朝中央政府既妥善安置，又加强管理，防控潜在威胁，构建新疆东路驻防体系，采取双军府格局，以管理成本较高的双军府体系治理新疆，期间两度移驻陕甘八旗、绿营官兵，新疆驻兵规模由四千升至近四万，其军府制军事驻防目标始终围绕新疆安全稳定这一核心。

（三）军府体制与军管制度

所谓军府制，强调“军政一体”，突出暂时性、过渡性、强制性等特点。由中央政府根据战略威胁，派遣军队于各区域实施管理的特殊措施，是战争及非常状态时期采取的过渡性、强制性措施，扩大驻军和军事机构权限，可谓军府制在非常状态下采取的临时性管理方式。清朝中央政府管理地方，在安全稳定状态下，在中原地区沿用明朝“直省制”，在边疆地区沿用“分封制”。在非常时期，清政府设军府制实施管理，采取以军统政方式，集中调配资源，借以消除安全威胁。

（四）驻防财政与便省原则

新疆军府体系布设以安全稳定为首要，财政便省也是重要原则，其内容涉及“兵、粮、钱”等因素。清朝将官兵驻防形式由定期换防改为携眷驻防，官兵类别中增加“游牧射猎兵”，在原察哈尔营、厄鲁特营基础上，又增设索伦营、锡伯营等，军民生产自给，城房自建，既巩固了屯垦力量，又缩减了戍边成本，外加回屯、军屯、民屯、遣屯等，大大降低了清政府军府治疆的成本。

军府财政便省原则背后的驻军利益分配问题，引起满营、绿营、伊犁四营及回教（即伊斯兰教。也称回回教、清真教、天方教。系阿拉伯人穆罕默德所创。唐时传入中国。今为世界三大宗教之一。下同）部众之间的矛盾，给同治年间大规模阶级矛盾及社会运动的兴起留下隐患，其结果便是不事生产的满营群体与供应军粮的塔兰奇民众矛盾尖锐，而生产自给的绿营及伊犁四营介于满营与回部（即“回疆”。回疆：亦称“回部”。清代对新疆天山南路的通称。因天山南路为维吾尔族所聚居，…下同）两大对立群体之间，其命运与满营截然不同。管窥清朝实施便省原则使伊犁四营自食其力保持早期八旗生产、行政、军事三位一体本色，延续了自汉代以来屯垦戍边的传统，使新疆旗营建制延续至1937年而未曾间断。

（五）驻防布局与西域一体

清代对西域地区的管理，随着军事驻防的层递推进而逐步实现，由嘉峪关向西层递推进至巴尔喀什湖以东以南广大区域。顺治时期，清朝中央政府对嘉峪关外西域各部投诚归顺者予以封赏①《清世祖实录》卷15，顺治二年四月丁卯十五日。，甘肃清军驻军根据战事时撤时设，对于嘉峪关外的准噶尔部因尚未构成威胁而无意设官驻军。康熙朝因准噶尔部进犯新疆东路以及河西回乱，清朝关闭嘉峪关②《亲征平定朔漠方略》卷1，康熙十八年七月甲辰十二日。。后随准噶尔部威胁喀尔喀，康熙帝三次亲征噶尔丹，清朝遂设宁夏将军，并将战略前沿延伸至西域东路巴里坤一线。雍正时期，清廷于甘肃布设凉州、庄浪与宁夏三点“品”型驻防，推进西域、蒙古、青藏三线用兵，将河西区域作为军事后方，移驻八旗，扩充绿营，完善卫所，经营屯牧，以巴里坤、哈密为军事前沿，借以压制准噶尔部威胁。

清朝平定准噶尔部，统一西域初期，清朝以乌鲁木齐为界分别进行管理，具体由陕甘总督与伊犁将军负责管辖乌鲁木齐以东、以西区域。后土尔扈特部东归，为加强管理，清朝迅速设乌鲁木齐都统，构建东路驻军体系，总理东路巴里坤至精河区域军政事务。至此，西域的管辖由伊犁将军、乌鲁木齐都统及陕甘总督负责，三位要员管辖区域即为“最前沿”“次前沿”“大后方”三条战略防控区域，清朝通过此体系实施对西域的管理。

二、清代军府体系的特点

厚集兵力于要冲，控制全国，为八旗驻防主旨。八旗驻防之处，多为战略要地或水路通衢。乾隆时期全国设驻防将军共十三处，即江宁、西安、福州、荆州、杭州、广州、绥远、宁夏、成都、盛京、吉林、黑龙江、伊犁。都统有察哈尔都统、乌鲁木齐都统、热河都统①热河区域，清廷初设热河总管，乾隆三年（1738年）改总管为副都统，嘉庆十五年（1810年）升为都统，统辖承德府及内蒙古昭乌达、卓索图二盟。，品级与将军同。各处驻防大员均由满蒙官员担任，清帝钦定，其职权、辖区、驻军各有不同。将新疆驻防与其他区域驻防加以比对，探讨驻防旗营与绿营关系，有助于深入了解新疆八旗驻防的特点及其演变历程。

（一）新疆军府、蒙古军府、东北军府比较

东北、蒙古、西域三大区域构成长城以外东北、漠北、西北的“三北”地区。自秦朝修筑长城至明朝“九大边镇”②明朝九大边镇：辽东、宣府、大同、延绥、宁夏、甘肃、蓟州、太原、固原。，中原王朝以长城体系推进羁縻、绥靖等边疆管理制度。清朝入关后沿用明朝典制管理中原地区，对长城以外区域则根据具体情况而设置驻军。清朝于东北设黑龙江③黑龙江将军：全称“镇守黑龙江等处地方将军”，康熙二十二年（1683年）设立，官阶为正一品；乾隆三十二年（1767年）改为从一品；光绪三十三年（1907年），清政府行东北新政，设黑龙江省，裁撤黑龙江将军。、吉林④吉林将军：前身为顺治朝“宁古塔昂邦章京”。康熙元年（1662年）改称为“镇守宁古塔等处将军”，简称“宁古塔将军”，康熙十五年（1676年），奉旨移驻吉林乌拉（吉林市）。从雍正十三年（1735年）至乾隆二十二年（1757年），宁古塔将军、吉林将军、船厂将军三个名称经常混用，乾隆二十二年（1757年），正式更名为“镇守吉林乌拉等处将军”，简称“吉林将军”。光绪三十三年（1907年），设吉林省，裁撤吉林将军，改为巡抚。、盛京⑤盛京将军：前身为盛京昂邦章京，康熙朝改称“镇守辽东等处将军”“镇守奉天等处将军”，乾隆十二年（1747年）移驻盛京后，定称“镇守盛京等处将军”，即“盛京将军”。光绪三十三年（1907年）清廷裁撤盛京将军，建辽宁省。三大将军，在蒙古喀尔喀区域设置定边左副将军⑥定边左副将军：又称乌里雅苏台将军，因驻乌里雅苏台而得名。为外蒙古、唐努乌梁海与科布多区域八旗最高军政长官。雍正十一年（1733年）设定边左副将军，负责掌管唐努乌梁海和喀尔喀四部及所附厄鲁特、辉特二部军政事务。乾隆元年（1736年），将军长驻乌里雅苏台城（今蒙古国扎布罕省扎布哈朗特），故称乌里雅苏台将军。宣统三年（1911年）因外蒙古独立而终结，期间民国政府曾命那彦图署理将军一职，并一度打算出兵收复外蒙古。，内设热河都统⑦热河都统：初为热河总管，乾隆三年（1738年）改总管为副都统；嘉庆十五年（1810年）升为都统，皆属其处。热河都统辖承德府及内蒙古昭乌达、卓索图二盟。、绥远城将军⑧绥远城将军：又称建威将军，因驻绥远城而得名，清代内蒙古地区最高军政官员。乾隆四年(1739年）六月，清廷建绥远城，设绥远将军，管辖漠南蒙古王公、归化城土默特蒙古，调遣宣化、大同二镇绿营官兵，兼管右卫事务。至宣统三年(1911年），将军一职被北洋军张绍曾所取代止，历时173年，清廷正式授封79任。、察哈尔都统⑨察哈尔都统：又称“张家口都统”，察哈尔地区最高军政长官，掌察哈尔军民政务及八旗游牧之事。康熙十四年（1675年），清廷设游牧察哈尔八旗，每旗设总管一人领之，并设参领、佐领等职，隶属于京师八旗蒙古都统。乾隆二十六年（1761年）设察哈尔都统，驻张家口，副都统二人，驻左右两翼游牧边界。，西域由陕甘总督、乌鲁木齐都统及伊犁将军分域管辖。清朝中央政府以此十大要员，构建长城外东北、漠北、西北管理体系。

清朝统治者视东北区域为其“龙兴之地”，该区域驻军由满洲、蒙古、汉军八旗⑩盛京区域驻兵18 000余名，吉林区域驻兵10 000余名，黑龙江区域驻兵11 000余名。以及索伦、费雅喀等打牲部众武装构成，黑龙江、吉林、盛京三大将军互不隶属。东北驻军最初外防沙俄，内防准噶尔部，但随着《尼布楚条约》签订及准噶尔的败亡，东北区域的外部威胁逐步消除，三大驻防将军的职权，除管理军队及行政事务外，便是训练、派遣兵丁赴各地征战戍守，使东北区域成为清朝重要的兵源之地。

清朝对漠北蒙古区域，起初鉴于准噶尔的威胁，将喀尔喀蒙古四部交由定边左副将军管理，阿尔泰、明阿特、扎哈沁及清属乌梁海等部由科布多参赞大臣管理。定边左副将军所辖官兵四千名，京城满洲兵与喀尔喀游牧兵各半。①《清世宗实录》卷16，雍正二年二月戊午十四日。清平定准噶叛乱后，驻军大为缩减，将军职权仅管辖关隘要地、稽查商务。乾隆二年（1737年），清朝将山西建威将军更名为绥远城将军，兼管土默特蒙古、右卫事务，统兵三千四百余。乾隆二十六年（1761年），清朝设察哈尔都统，管辖察哈尔部众及千家店、张家口、独石口、昌平州驻防。乾隆三年（1738年），清政府改热河总管为副都统，嘉庆朝又升为都统，掌管热河围场、盟旗等事务。

清在东北、蒙古等区域设置了将军、都统，其权限之所以较西域差异较大，源于其战略威胁程度、安全稳定环境不同，可以理解为威胁越大，将军权力范围越大，统兵越多，管理越严。东北系满洲发祥之地，向为八旗驻防及兵源武装输出重地。蒙古区域满洲兵较少，对喀尔喀部众不但编旗设佐，并以札萨克兵辅助八旗，为清政府信任之武装。新疆不但满洲兵数量巨大，且土尔扈特、和硕特等诸部仅编旗但不设佐领，更不置札萨克武装。

东北作为满洲“根本之地”，入关前便设置总管、昂邦章京。其防控对象外部防御沙俄，对内监控蒙古诸部，战略目的在于守护祖先发祥之地。蒙古区域各驻防，系清政府以清准对峙为契机，逐步对喀尔喀蒙古编旗而置，属分而治理蒙古诸部的产物，其战略目的在于防止蒙古一统。而新疆驻防之战略目的较之复杂，随各类直接威胁、潜在威胁而不断层递推进，对外有哈萨克、布鲁特等藩属防控对象，对内有土尔扈特、回部等管控对象。清政府以八旗驻防震慑戍卫，保证各部众恭顺臣服，而新疆驻防官兵数额、来源、兵种、军务、差徭均与上述目的相呼应。

清末，在太平天国运动、捻军起义、陕甘新回民起义，以及鸦片战争等冲击下，清政府实行的八旗制度根基大大动摇，弊端日渐暴露。清政府遂对边疆管理体制大刀阔斧地改革。因东北安全程度最高，清朝在此全面建省，光绪三十三年（1907 年），清废除东北军府体系，撤三大驻防将军，建立东三省。甘肃、新疆满营于同治年间反清运动中损耗殆尽②陕甘农民起义中，甘肃驻防官兵由5962名，锐减至1000余名；宁夏满营军民由13 411人（摘自：《宁夏满营事宜》道光朝手抄史料），锐减至3000余人；庄浪、凉州满营军民由12 500余人，锐减至5000余人，甘肃满营军民损失68%（摘自：《满族社会历史调查》，辽宁人民出版社，1985年，第164页）；新疆六满营，仅剩巴里坤，满营军民由嘉庆朝68 440人（摘自：《新疆通志》卷27，民族志，第607页，新疆人民出版社，2006年），锐减至光绪朝4000余人，新疆满营军民损失95%（摘自：《满族社会历史调查》，辽宁民族出版社，1985年，第168页）。，且陕甘总督兼辖新疆绿营、民政官员，新疆建省随之提上日程。光绪十年（1884年），新疆建省，当时新疆驻防主体的伊犁四营，因其在边疆事务中的重要作用，仍继续维持体制，直到1938年。蒙古驻防体系，随着辛亥革命，清帝逊位，北洋政府派人接任将军一职，发挥其武装之力，维护边疆与边境秩序。由此可见，无论清政府还是北洋政府，对于“三北”边疆区域，均基于战略安全考虑，继续使用八旗武装，使驻防制度在此后一段时期得以保留，并继续维持一定影响。

东北、蒙古、新疆三处驻防制度各具特色。由于战略目的、对象、条件差异，职官、职权、体系均有差异，但围绕清朝安全利益而因地制宜、因俗而治的基本宗旨始终如一，其八旗体制亦无根本差别。清朝末年，八旗制度虽几经调整，不断完善，但其制度能量已臻极限。尤其当清朝专制体制与西方资本主义列强的侵略势力发生直接冲突时，其制度弊端更是暴露无遗。无论是东北驻防、蒙古驻防，还是新疆驻防，最终结局殊途同归。

（二）新疆军府与内地军府比较

清朝内地直省设有江宁、福州、杭州、荆州、西安、宁夏、成都、广州等处将军。内地直省军府与西域军府相比差异甚多，不但战略目标、防控对象、军府机构、职官设置、官兵类型等诸方面有差异，西域军府更有伊犁将军、乌鲁木齐都统的双军府体系，实施以军统政的管辖方式，将战时体制常态化运行，借以长期备战应战。

清朝平定三藩后，内地各省社会安定，各类矛盾缓和，使各省军府及驻防由作战状态转为防控状态，实施军政分离，其将军仅辖八旗，驻扎满城，军事防控事务单一，守卡巡边差徭甚少。新疆军府则不然，准噶尔部威胁虽消除，但其他潜在威胁尚未断绝。为应对各类直接、潜在威胁，清朝将驻军作战体系常态化，即保留战时体系、机构、官差，据新疆各区域安全形势定驻兵类型、数额，保留战时钦差官制，保留参赞大臣、办事大臣、领队大臣、协办大臣等临时官职；未仿直省军府建左司、右司，而是保留平定准噶尔叛乱时期的印务处、粮饷处、驼马处和营务处。伊犁将军不但总统新疆各区域军事指挥，还负责伊犁满营、伊犁四营及绿营军队管理，并承担伊犁民政事务管理职责，即以军队系统管理民政系统，实施以军统政。同时，新疆各区域官兵不但有驻守卡伦、驿站、军台，巡边守卡之责，还要承担屯田放牧职责。新疆驻防的管理，均以乾隆帝意志为导向。从新疆军府制秉持的“长期备战”“随时应战”宗旨，其机构、职官、旗营的设置特色，亦可窥知新疆驻防与内地驻防的明显差别。

此外，对比其他地方八旗驻防，新疆驻防更突出皇权专辖特征。大小事务均由清帝决策，皇权专辖贯穿于新疆军政管理各区域，直接体现最高统治者的意志。《乾隆朝满文寄信档译编》四千三百余件上谕中，涉及新疆问题的近三千八百件。《清代新疆满文档案汇编》中收录满文档案七万两千八百余件，乾隆朝部分有四万一千两百余件，说明乾隆帝管理新疆事务，无论于清朝全域还是清朝各代，其数量之大、规格之高，均创之最。新疆驻防事务中大至重要决策，小至领催任免、案件判定、官兵娱乐、雨雪粮价等，均报送乾隆帝酌定，说明乾隆帝与新疆驻防的关系，远较其他区域驻防管理关系紧密。此外，各类吏治违纪处置甚有乾隆所确定的新疆标准，如乾隆五十三年（1788年）对和田“格绷额案”①“格绷额”案：即乾隆五十三年（1788年）和田领队大臣格绷额婪索银物案，为乾隆朝新疆吏治中的典型案例，其人位高权重，并有皇室联姻背景，其案有“重罪非重案”的特点，涉案金额甚少，但量刑处理极重，案件背后所涉及的满洲、宗室因素，反映乾隆帝强化新疆吏治的宗旨及理念。的处理，乾隆帝未按大清律法执行，而以皇权意志量刑，以“玷辱满洲”“有辱宗室”等特殊口实定性，此均非“执法随意”缘故，而是强化中央王朝新疆治理的需要。

新疆军府制中皇权专辖特征的突出，无不与新疆局势相关，表现为威胁不断、大案不绝，并伴大乱爆发。准噶尔地方政权虽覆灭，但中亚区域权力真空引发连锁反应，使“准部故地”受潜在威胁不断，哈萨克、布鲁特越境侵踞达数千里，土尔扈特部东归，南疆重镇仍需驻兵镇守，属国藩部屡有骄肆，使清朝中央政府对新疆安全稳定状况极为忧虑。“乌什事变”爆发，清军历时半年以重兵镇压，震惊朝野。此外，新疆军府初始大案不断，有叶尔羌办事大臣高朴玉石案，乌鲁木齐都统索诺木策凌受贿案，哈密通判经方私亏库银案，奇台知县杨桑阿侵吞公款案，等等。大案实为大乱先兆，极易激起民变，重蹈“乌什事变”覆辙，乾隆帝鉴于满洲及宗室“颜面”，对新疆军府吏治高度重视，严惩贪腐，缓和阶级矛盾，通过军台驿站系统实现对军府大小事务绝对决策权的保持，新疆军府及驻防官兵成为清朝治疆政策的忠实执行者。

（三）新疆八旗与绿营关系

八旗与绿营均系清朝经制武装，亦为新疆军府体系主体，但新疆与内地八旗和绿营关系各有特色，呈现由单一统治与被统治关系向命运共同体关系转变。

清朝入关后，八旗兵较少，进而收编明朝武装，仿卫所制度，构建绿营。八旗兵戍卫京师及长城、长江、运河等战略要地，绿营兵则、分设汛塘，分驻各地，实现自城镇至乡村的管控。乾隆朝中后期八旗兵额实数约20万人，绿营兵额60万人左右。就长城以内八旗、绿营关系而言，有“凡地方有绿旗兵丁，不可无满兵”①《清圣祖实录》卷274，康熙五十六年十月己亥。之说，可见清朝统治者视八旗为根本，绿营为辅助，对绿营既严控又充分利用，八旗与绿营二者关系实为统治与被统治、监控与被监控的关系。清帝认为，边疆要紧，满洲人才众多，弓马素娴，以之分任，可以表率兵弁，整饬营伍，方于边疆有益。直隶、山西沿边要地，虎视京师，陕、甘、川边松潘镇又系清军重兵所在，所以清朝将绿营重要职官多设为“满缺”，由满人控制。乾隆四十九年（1784年），旗人任各省绿营缺者686任②基于《甘肃通志·兵防》《甘肃新通志·兵防》（中）雍正七年至十年驻兵数据统计而成。，其官职自提督至都司、守备、把总，贯穿而下，比例之高，窥见清政府以八旗控辖绿营，形成以旗人为核心的绿营武装体系。此外，八旗与绿营薪给有别，月饷、年米相差悬殊，旗兵无论兵饷岁米均为绿营兵数倍。

西北区域，清政府平定“三藩之乱”后，因内地直省稳定，而西北准噶尔部威胁严峻，遂将八旗驻军逐渐西移，甘肃绿营扩编，雍正朝甘肃绿营人数近八万三千名。③基于《甘肃通志·兵防》《甘肃新通志·兵防》（中）雍正七年至十年驻兵数据统计而成。清政府以满洲官员担任绿营要职，强化对绿营的控辖。相对北路喀尔喀札萨克武装而言，清政府对甘肃绿营之控制可谓严密。甘肃绿营军务有所变化，以镇守、用兵、屯戍为主，其屯兵比例不断扩大，为清军作战武装保障后勤供应，围绕准噶尔威胁，八旗与绿营军事协作关系日渐密切。

新疆军府制下的驻防布设，清朝两度移驻甘肃满蒙八旗于伊犁及新疆东路，甘肃绿营随八旗而大规模移驻、换防，其中，伊犁绿营兵3107 名、新疆东路绿营兵12 765 名，其驻地不但与八旗呈“满汉合璧”状态，军务差徭亦相辅相成。如巴里坤，设满城、绿营城各一，东西错落、互为唇齿。乌鲁木齐满城巩宁城与绿营城迪化城，于乌鲁木齐中央河道一东一西呼应，周边亦有诸绿营城堡环卫。伊犁区域，伊犁九城错落相间，其中绿营城有六、满城有二，外围又有伊犁四营环卫，不但各类兵种一应俱全，其分工协作亦十分紧密，八旗、绿营相互拱卫。南疆驻防城中，八旗与绿营关系则更加紧密，不但担任军事戍防，驻地亦由满城、汉城合璧趋为满汉混驻一体。南疆换防，叶尔羌、喀什噶尔、乌什、阿克苏、英吉沙尔五城，八旗、绿营同驻一城，而和阗、库车、喀喇沙尔三城，驻军虽唯有绿营无旗兵，但亦与八旗驻防大臣及满洲笔帖式等旗人官吏同驻一城。此外，新疆驻防绿营兵饷较其他区域甚高，其作战炮兵、马兵、步兵之官俸银、养廉银、马料折银、本色马料、红白赏银及当差盐菜银一应俱全，数额与满营差距明显缩小。

纵览内地至新疆八旗、绿营关系，可见二者由初期统治与被统治关系，逐渐嬗变为合璧一体的关系。究其原因，与新疆实际情况、战略威胁、防控对象关系密切，其中文化因素尤为突显。相对于当地维吾尔、哈萨克、柯尔克孜等民众，八旗、绿营间的满汉畛域逐渐削弱，在共同的生产、生活、战斗中其关系不断密切，最终形成荣损与俱的命运共同体。

表1 乾隆时期新疆北路、南路的八旗、绿营换防统计表① 据《总统伊犁事宜》相关数据统计完成。

三、新疆军府制的评述

乾隆帝于新疆以常态化军事管制建立地方政治体制，实施以军统政的军府制，使八旗驻防与军府制政治体制合为一体，并在一段时期内实现了新疆的安全稳定，恢复社会生产，但如果长时段考察，则军府制的弊端亦逐渐显现。这些弊端的积累与强化，不但不利于各族民众的交往交流发展，更酿起并加剧社会矛盾，致使八旗驻防制度难以担负新疆长治久安的重任。至清末，遂使废军府、建行省成为历史必然。

对于清朝新疆八旗驻防的评介，既要结合社会与民族关系变迁，又要联系八旗驻防自身社会角色变化。只有准确把握其性质、职权、功能变化，认真梳理其百余年间的兴衰线索，方可得出比较接近历史事实的结论。

（一）新疆军府制的历史意义

纵览新疆军府制，无论对清朝西北政局还是对新疆历史，均影响重大，对清朝多民族国家的巩固与统一意义深远。

政治方面，清政府以八旗驻防统一新疆，解决大规模非法越境的边境威胁，构建管理系统，明确西北国界疆域，设置卡伦，派兵巡边守卡，建立边防管理体系，维护国境秩序，清朝版图随之定型。围绕新疆八旗驻防构建，清朝全境驻防格局调整，内地驻防汉军纷纷出旗，满蒙八旗扩编补缺，伊犁四营组建，西北满营向西移驻，京畿八旗补充西北缺额，呈现层递推进之态，清代八旗驻防格局由此定型。而新疆驻防格局的定型，亦确立了清朝西北版图疆界。

清朝为强化新疆驻防，自南疆移住回民，建立回屯；自甘肃移驻绿营，建立军屯；自东北移驻诸旗营，构建旗屯、旗牧；自内地移住民人，建立民屯；为防控蒙古游牧部众，将其拆解安置，分辖于驻防体系。由此初步形成近代新疆民族分布格局。

清政府彻底解决准噶尔部直接威胁，为防控各类间接威胁，构建“双军府”体系，以军统政管辖方式强化新疆治理，自统一西域直至“同治之乱”，新疆实现了百年安定局面，这一时期新疆人口增长，经济繁荣。清政府不断巩固新疆治理，为处理日后新疆各类社会危机奠定了基础。新疆驻防于近代历经和卓势力、浩罕势力、英俄势力冲击，先后被沙俄侵占44万平方公里“界内卡外”版图，终因乾隆朝新疆驻防体系的确立，使西北疆界卡伦以内始终处于八旗驻防的有效控制下，从而避免了类似后来外蒙古独立之状况。

经济方面，近代新疆城镇、商业经贸体系，多以八旗驻防为主线构建。随着八旗驻防推进，城池建筑、商贸发展、移民生产、屯牧开发，北疆驻防体系奠定其城镇格局；南路城镇亦于驻防管辖下不断发展，成为今日新疆城镇分布雏形。清政府设置卡伦、驿站、军台，密切内地与新疆的交流，贯通天山南北，其交通便利促进商贸往来。为巩固驻防，绿营屯兵遍布各地，回屯、旗屯、旗牧、民屯、遣屯并举，开垦荒田，促进农业生产。新疆各地驻防大臣组织兴修水利，垦田拓荒，疏浚灌溉，各地矿产得以开发，手工业迅速发展。而且各类贸易活动亦于驻防守卫下有序进行，伊犁、塔尔巴哈台等边贸活动繁荣。说明新疆各驻军不仅从事戍边屯垦，而且亦肩负起经济开发、城镇建设、海关稽查、赋税征收等诸多使命。

文化方面，伴随军府制的设置，既有各区域驻防官兵大规模移驻新疆，又有内地民众大规模移居天山南北，加之塔兰奇北移伊犁，土尔扈特部东归故土，新疆各民族“大杂居、小聚居、交错杂居”的分布格局进一步强化。虽有驻防下的“小隔离”表象，但大格局下“大交流”趋势不可阻挡，新疆十三个主要民族逐渐形成。各民族互动不断，多元文化进一步荟萃，形成多民族共存发展格局。增强各民族之间交往交流，促进了民族交往交流交融。足见军府制无论于清朝大一统还是中华民族多元一体格局的巩固发展，均影响深远。

（二）新疆军府制的历史局限

1.维护“长治久安”的局限

清政府在新疆设置军府，其目的为实现新疆安全稳定。虽驻军数额庞大①乾隆朝清朝总兵额约八十万，其中八旗二十万，乾隆朝中期人口约两亿，兵民比1∶250，八旗兵民比1∶1000；而该时期新疆驻军三万五千余名，其中八旗逾两万。新疆人口数据引自吴轶群《清代新疆人口研究》，2001年新疆大学硕士研究生学位论文。，八旗兵民比悬殊②嘉庆朝新疆人口约一百万，兵民比高达1∶28.5，八旗兵民比1∶50。据八旗官兵数据《清朝文献通考》相关数据统计而成，新疆人口数据引自吴轶群《清代新疆人口研究》，2001年新疆大学硕士研究生学位论文。，驻防体系完备，但新疆战乱却并未因驻防弹压而消弭。清末随着社会的矛盾激化，军府制弊端日益突显。新疆内部社会矛盾受外因介入而激化，军府与驻防成为各类战乱焦点。而废军府、建省后，新疆社会矛盾渐趋缓和。

纵览设置伊犁将军至辛亥革命一百四十九年间，新疆战乱数十起，有乾隆三十年（1765年）的“乌什事变”，嘉庆二十五年（1820年）至道光七年（1827年）历时7年的“张格尔叛乱”，道光十年（1830年）的浩罕入侵南疆，道光二十七年的（1847年）“七和卓之乱”，咸丰七年（1857年）的倭里罕之乱，同治二年（1863年）的“回民反清运动，”同治三年（1864年）至光绪三年（1877年）的“阿古柏之乱”，同治十年（1871年）的沙俄入侵伊犁。

归纳上述战乱造成的大动荡，有以下五个特点：其一，就动乱时间而言，“乌什事变”至“张格尔之乱”间五十五年，新疆未有乱局；光绪十年（1884年）新疆建省至宣统三年（1911年）清帝逊位二十七年间，新疆亦鲜有大乱；各类战乱集中于嘉庆二十五年（1820年）至光绪十年（1884年）六十三年间，呈现出“三时段、两端少、中间多”的特点。其二，就动乱轨迹而言，多由新疆外部引发，或自陕甘区域进入，或自藩属国区域扰进，或由沙俄直接侵入，呈现出“由外至内”的轨迹特点。其三，就外乱而言，可大致分为三类，即和卓势力、浩罕势力、英俄势力，“张格尔叛乱”属和卓势力，由浩罕势力支持而起，亦归属外乱范畴。外乱呈现“和卓背后有浩罕，浩罕背后有英俄”的特点，三类势力相互联系，并层递冲击新疆军府体系，最终浩罕与沙俄趁南疆民众反清运动之际，分别侵入南疆及伊犁，即由内乱所致清廷新疆驻防体系崩溃，成为外乱得逞的重要条件，使外乱又呈现“趁虚而入”的特点。其四，就内乱而言，以反清起义者为主，西北回教民众占绝大多数，鲜有蒙古、汉及游牧部众参与反清，呈现陕、甘、新三域各回教部众，以回教为旗帜联合反满的特点，说明晚清民族矛盾尖锐。其五，就破坏程度而言，数次外乱，清政府均在非常困难的情况下加以化解。清军四次平定张格尔叛乱；浩罕肆虐新疆、沙俄占据伊犁，均在左宗棠西征之际收复。而内部陕甘新回教农民起义，却直接摧毁新疆军府，军事驻防崩溃，满营损失殆尽①满营军民总数，由嘉庆朝68 440人（新疆维吾尔自治区地方志编纂委员会：《新疆通志》卷27，民族志，第607页，新疆人民出版社，2006年）锐减至光绪朝4000余人（国家民委《民族问题五种丛书》编辑委员会：《满族社会历史调查》，“新疆维吾尔自治区满族调查报告”，辽宁民族出版社，1985年，第168页），满营军民损失95%。，呈现“内乱大于外乱”的特点。

晚清各类战乱中，直接摧毁新疆军府体系者为回教部众反清运动，而曾被清朝统治者视为潜在威胁的游牧部众却未有反清活动，回教部众与游牧部众二者反差，引人深思。清朝西北驻防与新疆军府体系，多针对游牧部众而设置，使清朝治理西北边疆，存在重蒙古轻回部民众、重分治轻交流、重武力轻文治的现象。清朝管理蒙古可谓煞费苦心，既有分而治之、编旗设佐等硬性政策，也有通教②满洲统治者将喇嘛教纳入信仰体系，与满蒙联盟的构建关系密切。、通利③蒙古八旗与满洲八旗利益分配基本一致，官兵俸饷相同，待遇一致，与满洲八旗一同有驻京与驻防之分，驻防时合称满营。、通婚等诸羁縻手段，于政治、经济、文化构建满蒙联盟。对回教部众清朝管理却多以羁縻、军管等方式控辖，诸如满洲宗室与回部鲜有通婚，伯克有官无爵。满洲部众虽信仰多元，但唯独未接受回教文化，新疆二者交流缺少文化介质，不同于满族对蒙、汉、藏文化的关系。可见，清朝统治者不重视回教部众的利益，其管理强调稳定而忽视交流，其分治政策虽能暂时实现稳定，但却违背族际交往交流交融需求，新疆与内地交流匮乏，纵使围绕驻防武备构建军屯、回屯体系，但新疆驻防财政严重依赖各省协饷，一旦“输血”断绝，新疆军府财政压力必将转嫁回部民众，加剧矛盾，而军府体系主体的满营不事生产，以回屯供养，军府体制中官员与伯克贪腐疾症，更使各类矛盾相互交织，最终酿成同治年间大规模反清运动。窥见满回矛盾无不根植于军府体系，同治朝新疆动乱内因之一便是军府制。

乾隆帝围绕平定准噶尔叛乱后新疆的战略威胁，构建军府治疆系统，其继任者不根据新疆区情改革暂时性、过渡性军管体制，反而将其作为祖制而拒绝革新，即使“乌什事变”后新疆安定半世纪，清朝亦未取消此军府制。同治年间，新疆满营的覆灭，既是清政府战略目标短视所致，亦说明清政府无法以军府武力实现新疆的长治久安。

2.贯彻“分治控辖”的局限

清朝新疆管理方式以分治最为典型。对统治对象分而治之，即将同一部众或联盟拆解并分别控辖，众建以分其势，难以联合一统。对于统治阶层，清帝以满洲八旗联合蒙古八旗，构建满营，建立八旗主体；再统辖陕甘绿营、总管旗制“射猎游牧兵”，形成清军主体。最大限度削弱统治对象，使之整合于满洲，巩固清政府统治。清政府以军事驻防实施分治控辖，短期内虽有效果，但长期而言非但未能实现安全稳定，反而因分治、隔离造成隔阂，违背各民族交往交流交融规律，加剧社会矛盾。

清政府之分治首先体现于清军内部，尤以伊犁四营最为典型。为有效削弱察哈尔、厄鲁特、鄂温克、达斡尔、锡伯等诸部部众，并充实清军实力，历任清帝对各部不但编旗设佐，破坏原血缘体系，弱化或取消世袭头领，或将部众迁移故地，拆解分置各域，隶属于满洲八旗之下，故称总管旗制为清军分治政策集中体现。其结果使伊犁四营虽属不同族众，但却生产自给，屯牧与戍边并举，形成命运共同体。此外，新疆万余绿营屯兵处境亦相类似，介于满洲、回部两大对立群体之间。一旦新疆内部矛盾激化，伊犁四营与绿营均不同程度采取自保态度。窥见清政府基于首崇满洲理念控辖不同族群武装，最终导致内部畛域难平，未能融为一体。

清政府以盟旗分治蒙古诸部，以八旗驻防隔离土尔扈特东归部众，将其拆解为六盟，各设札萨克，互不统属，以军府统一领导。蒙古各部与满洲统治者关系亲疏不一，使其分属蒙古八旗、札萨克旗、总管旗等不同层面，阶级阶层关系随之不同。其结果便是满营中的蒙古八旗与满洲八旗于“同治回乱”一同覆灭，而厄鲁特、察哈尔营军民与土尔扈特、和硕特等卫拉特部众，并未因旗民身份而对立，共同构成卫拉特蒙古认同。

清政府对回部分治，有汉城与回城分、驻兵与回部民众分、汉民与回部民众分、旗官与回部民众分、旗官与伯克分。清政府设置八城驻军换防，以驻防大臣分治各自辖区，集权于清帝，实施分治。八旗驻防城均设于北疆，南疆八城均为换防城，旗民与回部民众远离数千里，而伊犁塔兰奇各有聚落，旗民、回部民众鲜有互动。满汉官兵驻城称为“汉城”①汉城：南疆区域“汉城”多指为满汉军民居住之城。清朝统一新疆后曾推行维吾尔族与汉族隔离政策。虽允许内地商人去南疆贸易，但将这些汉族商人严格集中在南疆各城附近专门修筑的城堡中。南疆各旧城称为“回城”，新筑城堡则称为汉城，地方驻军也往往扎营“汉城”。喀什噶尔汉城始筑于回城西7里，号徕宁汉城，文武官员所驻，为当时南疆地区最大的军事重镇。中亚史料《沙鲁赫史》中又特称之为“古勒巴格”，意为“花园”。张格尔之乱时毁于战火，道光七年（1827年）扬威将军改筑徕宁汉城于回城以南20余里哈喇沙依地方，即今疏勒县城地。，回部民众住城称“回城”，“汉城”以军事驻防严禁“回城”回部民众往来。南疆驻兵均为三年一换之换防兵，加之分城而居，生活难以久居扎根，使驻军与回民鲜有交流。清政府禁止汉民进入南疆②清代新疆文献所指“汉民”并非仅指汉族民众，亦包括内地“汉回”，即今日回族民众。，在伊犁地区，汉民多居于绿营官兵驻扎之城，鲜与回部民众混居。南疆驻防要员多系清帝于疆外官员内选补，对新疆民族宗教事务了解甚少，且并不直辖民政事务。其民政由各级伯克间接统治。这使驻防要员与回部民众鲜有互动，加之鄙夷心态普遍①纵览清代档案文献，清朝满洲官员对回部民众鄙夷之心、贱视之态，甚为普遍，愚回、贱回、卑贱等词使用频繁，窥见清廷上下治理新疆中的“大满洲主义”情绪。，使二者隔阂甚为普遍。回部大小伯克均系回众上层人物，于回部中地位甚高、影响较大，而于军府体系中却有官无爵，地位低，影响小，处于统治与被统治关系，使伯克与札萨克甚难享有同等地位。清朝以驻防对南疆经济实施隔离，保留南疆旧有货币，以驻军限制回部民众与外界经济交往，限制内地汉民赴南疆经商、屯垦与生活，以特殊币制实行经济隔离，阻碍文化交流。清朝禁止八旗、绿营军民，及汉族、回族民众与回部民众通婚，虽鼓励伯克学习满语，却禁止汉民、回众互学语言②林恩显：《清朝在新疆的汉回隔离政策》，台湾商务印书馆，1989年，第294页。。限制伯克与汉文化接触，阻碍南疆与中原地区交流的渠道。

清朝以军政大臣及驻军管辖回民部众，未纳回人于清朝高层及军府内部。仅设伯克置于军府管辖之下，鲜有通婚、通教之血缘文化交流。清政府在南疆虽改造南疆旧制，维持下层管理制度，短期利于安抚回部民众，维护边疆稳定，但长期而言，此保守政策不利于南疆与内地交流融合，成为边疆动荡隐患。西北区域，汉民、回部民众人口众多，为防止汉回联合反清，清政府于陕甘分治汉回，并挑拨离间、激化矛盾，达到制衡目的。新疆区域，清政府以八旗驻军隔绝汉民与回部民众交往交流，实施隔离，虽短期维系新疆稳定，但长期来看此做法既违背民族交往交流交融之潮流，将其孤立于清朝“满汉蒙藏”文化圈外，而封闭于回教文化体系内，后果严重，负面影响深远。以军事驻防分治新疆各族部众的结果，使军府制不但无法解决社会矛盾，反而激化以满回矛盾为代表的社会对立冲突。说明军府制下的八旗驻防不能有效保障新疆长治久安，更无法推进社会发展繁荣。

四、结 语

清末边疆危机加剧，同治年反清运动中作为军府主体的满营，损失殆尽。光绪十年（1884年）十一月，清朝收复新疆后废军府，建行省，清朝治疆管理制度遂发生根本性变化。新疆由清朝皇权专辖的“军事管制”，转为清政府统一管理的“直省一体”，伊犁将军虽被保留，但辖区、职权均异于军府制时期，其职权与直省驻防将军无异，仅辖伊犁、塔尔巴哈台地区边防军务，伊犁八旗驻军亦由统管军政的“军府兵”转为主辖边境秩序的“边防军”。

就制度本身而言，分封制、军府制、直省制三制均系清朝中央管辖地方制度，相对特定环境、条件而实施。光绪朝东北、西北、青藏等边疆各地，均废“军府”而建省，此清末新六省实现边疆一体管理，尤以新疆建省后，社会矛盾与战乱冲突迅速匿迹，可谓“废军府、建行省”为清末边疆治理之趋势。清代军府制兴衰昭示世人的一点是：军府的力度，制度的强度，财政的厚度，均须植根于中华民族家国情感的温度，才能熔铸统一多民族国家的坚实基础。