旅游业发展乘势复苏 结构性调整仍需加快

刘敏

坚持以文塑旅、以旅彰文，促进旅游业高质量发展，是新时代新征程上转变经济和社会发展方式的重要任务，是适应人民群众旅游消费需求从低层次向高品质和多样化转变的必然要求。2023年上半年，我国旅游业发展表现亮眼，成为率先复苏的行业之一，但也面临一些结构性矛盾，结合当前政策环境，研判旅游业发展趋势和特征，有利于更好满足人民对美好生活的向往，有利于更好扩大内需和拉动经济增长。

一、当前旅游业发展的特征

（一）行业基本面向好发展

加快推进旅游业供给侧结构性改革，丰富优质旅游业态、产品和服务，推动“旅游+”和“+旅游”融合发展，一批重大发展载体项目开工建设，出境游重新开启，是当前旅游业发展的主基调。文化和旅游部数据显示，2023年上半年，国内旅游总人次23.84亿，比上年同期增加9.29亿，同比增长63.9%，已恢复到2019年上半年的77.4%。其中，2023年第一季度12.16亿人次，第二季度11.68亿人次，均保持了较高的规模水平。2023年上半年，国内旅游收入2.30万亿元，比上年增加1.12万亿元，增长95.9%，已恢复到2019年上半年的82.7%。

（二）节假日消费潜力进一步释放

我国经济增长正在从投资拉动转向消费拉动，消费基础性作用持续强化，成为支撑经济高质量发展的强劲引擎。2023年上半年，在景区门票减免或打折、发放文化和旅游消费券等惠民利民政策措施背景下，各地推出了文旅消费新业态、新场景、新活动，春节、清明、“五一”和端午假期旅游热度持续高涨，沉浸式夜游等文旅消费爆款频出，部分城市延长博物馆、图书馆、文化馆等开放时间。根据文化和旅游部相关数据，2023年春节假期243个国家级夜间文化和旅游消费集聚区客流量5212.2万人次，端午节期间客流量达到3625.3万人次，成为市场亮点。

（三）精致目的地时尚出圈

旅游业具有进入门槛普遍不设限、综合产业链长、传播度广和易于形成爆款的特点，旅游内容包括吃住行游购娱，具备文化和旅游特色的小（城）镇、村庄、社区、街区、景区、度假区和文化场馆、文化产业园区、各类商业设施等都是旅游业发展的具体单元。2023年上半年，西安、淄博、开封、成都等城市成为“网红旅游城市”，文旅局长频繁“出圈”，City Walk热度持续上涨，“旅游+非遗”“旅游+露营”“旅游+康养”等休闲形式层出不穷，各地在流量中寻找存量，打造了诸多精致旅游目的地。

（四）金融扶持政策成效明显

2023年上半年，国家围绕旅游业高质量发展，出台了一系列政策文件，并积极统筹多种资金渠道，推动旅游与金融融合发展。以中国农业银行为例，截至6月末，其旅游及相关产业贷款余额突破6300亿元，其中，旅游业贷款余额超2000亿元，世界自然遗产、世界文化遗产、世界文化与自然遗产和世界地质公园景区的信贷覆盖率达到36%。7月份，文化和旅游部联合中国银行印发《文化和旅游部办公厅 中国银行关于金融支持乡村旅游高质量发展的通知》，明确“未来三年针对县域内文化和旅游、餐饮住宿类客户新发放贷款不低于100亿元”。相关政策举措落地走实，打通了政策与市场经营主体间的“最后一公里”

二、结构性因素制约旅游业高质量发展

（一）淡旺季供需失衡问题依然突出

供需矛盾仍然是我国文化旅游面临的主要矛盾，突出表现在节假日等特定时间旅游市场供给不足，旅游基础设施和公共服务供给与市场需求不相适应。淡旺季分化态势依然明显，以乡村民宿为例，相关数据显示，2023年上半年非节假日空置率普遍为60%—80%，而旺季则出现了“一房难求”和“天价房”现象。受市场需求不足、房租、雇工、金融偿贷、税费等经营成本和产品升级叠加投入影响，至少1/3的乡村民宿处于现金流紧张、资金周转困难甚至亏损状态。

（二）文化难以融入旅游内涵式发展

各地不同程度存在重旅游开发建设轻文化阐释的现象，对文化遗产的内涵挖掘和展示形式不够充分，文化和旅游融合发展路径不清晰，业态雷同、产品相近和重复建设等问题还普遍存在，文化与旅游景区、度假区、街区和重点旅游镇村等互动不足，大量文化旅游资源零散开发难以形成优质产品，更缺乏具有突出影响和地标效应的文化旅游标杆项目。有些纳入国家A级旅游景区管理范围的大型节事活动配建场馆在服务能力和水平上存在质的不足，节事文化、体育文化、民俗文化等难以持续融入旅游景区建设运营。

（三）保护与发展的关系仍有待理顺

随着部分大型旅游项目开工建设，旅游业与生态保护、城市建设的矛盾再次凸显。有些大型旅游项目布局在近水或近生态保护区域，恐对岸线生态环境造成一定压力，有些滨海度假酒店违法占用和破坏海岸带开发建设，存在圈占公共海滩私用和涉旅违规建筑的现象。有些网红旅游景区生活垃圾、建筑垃圾随意丢弃，脏、乱、差现象较为突出，恐对周边土壤环境和住户身心健康带来不利影响。同时，夜间文化和旅游消费的集聚与迸发也给城市治理带来了新的挑战。

（四）人、地、钱配置不“到边”不到位

人、地、钱要素配置效率的高低直接影响旅游发展质量。当前，涉旅人员结构多样化，人员流动性大，有思路、有办法、有带动能力的旅游业高端人才匮乏。旅游专项资金、产业投资基金等规模普遍较小，政策性和开发性金融使用效率不高，县级及以下行政单位信息高度不对称，金融资源难以“到边”。旅游项目普遍投资大、周期长，需要旅游从业者持续投入资金进行配套设施建设和管理维护，一些地方政府并不愿意在旅游项目中分配大量建设用地指标，且涉农地块退出、流转、抵押、放活等要求具有特殊性，有些项目难以建设落地，甚至存在烂尾工程。

（五）管理体制机制存在交叉和错位

伴随旅游业新业态、新场景、新模式不断涌现，旅游景区管理愈加复杂，普遍存在多头监管和监管滞后现象。例如，潜水、冲浪、游艇、海钓等海洋旅游新业态由多个部门监管，交通、海事、海洋、市场监管、公安、文旅、体育、规划等部门职责交叉且含混不清，监管部门缺乏统筹协调。又比如，减免门票、发放文化和旅游消费券等惠民措施虽然对消费有较好的刺激作用，但在跨部门落实过程中，仍不同程度存在消费券变成“受气券”“变质券”等现象，影响大众消费体验。

三、旅游业提质升级的政策建议

（一）加快建设新型旅游功能载体

围绕国家文化公园、世界级旅游景区、城市和国家级旅游休闲街区、夜间文旅消费集聚区等建设，加强统筹协调，谋划建设一批具有国家标识效应的新型旅游功能载体，推动形成“串珠成链、以线带面”的旅游高质量发展空间格局。加快旅游业功能平台建设升级，支持省属国有旅游企业联合地市文旅集团成立旅游企业联盟，鼓励组建省级旅游资源交易平台，强化市场循环能力。用好涉旅国际论坛、博览会、合作对话等交流平台等，推动重点旅游项目观摩、评选、推介、洽谈和投资合作，强化重点旅游项目跟踪管理和快速落地。

（二）推动旅游产品服务跨越升级

加强数字技术赋能，融入文物遗址、历史建筑、工业遗产、农业遗产、非物质文化遗产、自然科学和现当代艺术等，培育发展文博旅游、非遗旅游、工业旅游、体育旅游、海洋旅游、冰雪旅游、乡村旅游等新业态，推动文旅融合发展，加快发展旅游新基建。优化提升重要节点城市综合交通枢纽旅游功能，谋划开辟旅游专线，强化空铁联运、公铁联运，提升游客通景通村接驳、换乘和配套服务能力，完善旅游综合公共服务体系。探索制定中小微旅游经营主体减租补租实施细则和承租指导价标准。

（三）合理规制旅游资源开发空间

严格城市生态环境分区管控制度实施和落地应用，在保障旅游业开发建设合理空间需求基础上，严禁建设占地面积和投资规模巨大、内容重复低质的文化旅游项目。严守涉水生态保护红线，强化沿河、滨湖、海岸带开发规划管控，合理控制开发强度及游客容量，全面排查涉旅违规建筑和圈占公共场地等问题。严格旅游景区生态环境治理，对卫生环境不达标且整改不到位的旅游景区实施降级管理。鼓励串联相关文化遗产、绿地和城市休闲公园、郊野公园等其他城市公共空间，协同推动旅游业发展，集约利用建设用地。

（四）建立健全旅游监管协调机制

加快推进旅游综合治理体系和治理能力现代化，围绕从业资格、环境条件、服务项目、安全条件和服务质量，强化国家标准管控和市场治理。加强旅游监管体制改革，明确部门职责，建立健全跨部门信息共享、联合巡查、会商评估、安全预警工作机制。充分发挥全国12315平台作用，广泛动员社会力量参与价格监督。依托社会信用体系建设，完善经营者信用档案。规范用好各类惠民消费券，实行旅游营商环境“红黑榜”制度、旅游政务服务“好差评”制度和优化旅游营商环境投诉举报回应制度。

（五）深化“人地钱”要素改革

大力推动旅游发展、文化创意等亟需加强人才队伍建设，要有针对性地推动建立区域人才培育合作机制，加快制定出台创业就业指引，保障旅游业从业人员权益。推动涉旅土地渐进式改革，鼓励地方积极自主探索建立符合客观实际的旅游发展用地保障机制，积极探索“政银担”模式，开展旅游业经营权抵押试点，鼓励银行业金融机构开发旅游业建设贷款、流动资金贷款、个人经营性贷款、票据融资等。探索“镇、村、社、企”共同管理和互助模式，鼓励大型涉旅企业开展对口帮扶，鼓励村集体（合作社）参股发展旅游业开发。

■张涵/摄