黄山市林地流转的现状分析

□吴丽玲

（黟县渔亭林业工作站，安徽 黄山 245511）

林权交易是指在土地所有权归属不变的前提下，将林地的经营权或使用权通过流转、买卖或租赁等方式转让或变更的行为。近年来，我国林权交易发展迅速，成为国家森林资源管理和保护工作的重要手段。早期的林权交易以乡镇企业与个人民营企业之间的土地流转为主，随着国家林改政策的推行和市场经济的逐步成熟，林权交易逐渐得到了政策的支持和规范，形成了规范化的市场[1-3]。

目前，我国林权交易已经进入第三阶段，即由当地政府引导、促进的林权交易市场已经基本形成，市场化程度逐步提高，在全国广大农村地区和县域经济中成为一项重要的产业。同时，林权交易所面临的问题也逐渐凸显，主要表现为市场信用体系不健全、标准化程度不高、争议解决机制不完善等。为了解决这些问题，我国出台了一系列政策，推动林权交易的规范化和标准化发展。其中，最重要的是2017 年颁布实施的《林权交易管理办法》和2019 年颁布实施的《农村土地承包经营权出租（流转）合同示范文本》，这2 个文件为我国林权交易的法律法规建设和标准化制度化发展奠定了坚实基础。总体来说，我国林权交易在短短几十年的时间里从无到有、从小到大，逐渐成为成熟的市场。

未来，随着我国农村产业结构的调整和城乡一体化进程的加快，林权交易市场的前景将更加广阔。文章通过对黄山市林权交易的现状进行分析，总结其中的积极意义，同时通过发现其存在的问题，为林权交易制度的进一步完善提出对策和建议[4-6]。

1 问题的提出

林权制度改革是继家庭联产承包责任制改革之后的又一次重大制度创新。由于林业资源的环保性和经济性并重，国家通过林权制度设计和林业制度改革，在保护生态的前提下增加农户的收入，践行“绿水青山就是金山银山理念”的发展理念。

黄山市不仅是旅游城市，也是一个林业资源极其丰富的地区。全市林地面积约83.3 万hm2，占市域总面积的86%；根据全国第七次人口普查的数据分析可知，黄山市人口总数有133 万人，农业人口有56 万人，林区人口占农村总人口的62.2%；2020 年，黄山市的林业收入在农林牧副渔总产值的占比为19.47%，低于农业（52%）和牧业（23.74%）。根据第三次全国国土调查发布的数据，黄山市的耕地面积为5.8 万hm2，林地面积为75.67 万hm2，种植园地面积7.6 万hm2。与耕地面积相比，黄山市林业资源的经济价值仍没有被挖掘出来[7-9]。

为了进一步挖掘黄山林业经济的潜力，黄山市政府和黄山市林业局根据相关文件，结合黄山市的实际情况，先后出台了相关的政策文件，每一年结合黄山市的具体市情印发《黄山市林长制改革工作要点》明确该年的具体任务，如《2022 年黄山市林长制改革工作要点》，明确规定2023 年的工作任务，即推进平安森林、健康森林、碳汇森林、金银森林、活力森林和文化森林这六大森林行动，以及这六大行动的具体内容。尤其是碳汇森林、金银森林以及活力森林，这三大行动是激发黄山林业资源经济价值的重要推手[10-13]。

目前，黄山市的森林覆盖率（82.9%）、活立木蓄积4 489 万m3，这些指标均居安徽省首位。安徽省以林长制为基础，通过不断完善“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”工作机制，进一步实践“绿水青山就是金山银山”的发展理念。2008 年，随着中央《关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式颁布，集体林权改革政策在全国范围内推广实施。黄山市率先在安徽省启动了集体林权制度改革，2010 年完成勘界确权面积72.2 万hm2，占集体林地面积的98.9%；到户经营面积59.8 万hm2，到户率达85.7%；发放林权证37.3 万本，发证率达100%。通过明晰产权，确立了林农的主体地位。在全力抓好集体林权制度改革的同时，积极探索配套改革，进一步巩固扩大林改成果。实践证明，集体林权制度的改革大大释放了黄山市集体林地的内在潜力[14-18]。

市场化是实现“用绿”“活绿”的基础手段，随着中央林业产权“三权分置”改革的推进，进一步提高了农户经营林业资源的积极性。通过对林业资源的所有权、承包权、经营权“三权分置”，不仅衍生出林业金融的市场理念，也形成了林业经营权流转的市场基础和格局。2014 年以来，黄山市以《安徽省林权管理条例》为基准，制定了《黄山市林权流转管理办法（试行）》，进一步规范了林权流转方式、流转合同和流转程序。截至2014 年底，黄山市共完成林权流转8.8 万hm2，占全市集体林面积的12.1%（其中林权转让3.7 万hm2，占42.3%；出租0.3 万hm2，占3.6%；转包0.3 万hm2，占3.7%；入股4.4 万hm2，占49.4%；互换0.1 万hm2，占1%）。通过林权流转，盘活了森林资源资产，促进了林业的规模化经营。

2 黄山市林权交易的现状

2012 年初，黄山市林业局联合市监察局、市招管局制定下发了《黄山市国有和集体林权流转招标拍卖挂牌暂行办法》，规定国有和集体林权流转必须进行森林资源资产评估，必须经过林业主管部门审核或审批，必须统一进入江南林业产权交易所挂牌交易。

江南林权交易所主要服务于安徽省内的林权交易，根据黄山市江南林权交易所网站提供的数据，截至2022 年7 月12 日，黄山市林权交易的项目共计421 宗，其中林地使用权交易的项目68 件，林木采伐、销售等交易的项目353 宗。

2.1 林权交易的区域差异

对网站提供的数据进行分析，黄山市的三区四县不同地区林地交易的频率存在较大差异。其中黄山区和祁门县流转的次数比较高，分别为144 次和168 次；流转频数较低的屯溪区、徽州区、歙县、休宁县和黟县，交易的次数分别为2、10、13、24、59 次，见表1。

表1 三区四县林权流转的比较

但是，以上的交易数据包括林木交易和林地流转，剔除其中的林木交易，对其中的林地流转进行对比，见表2。

表2 三区四县林地流转的比较

由图1、表2 可知，屯溪区由于林地面积小（占全市林地不足1%），而且大部分是公益林，所以交易次数较少；祁门县的林地面积占黄山市林地面积的26%，所以其林木交易和林地流转次数相对较多；黟县的林木交易较多，但是林权交易的频数较小；此外，与屯溪区比邻的歙县和休宁县林地面积占比分别为19%和23%，但是交易的频数较少；尽管黄山区占地18%，但是其交易频数最高；而徽州区的10 宗交易全部是林地流转。

图1 三区四县林业面积对比图

2.2 林地流转的规模

由表3 可知，交易规模在6.7 hm2以下的有185 宗；33.3 hm2以上有41 宗。一般而言，规模大小与专业程度具有一定的相关性，规模越大程度越高，资本化的程度和沉没成本也越高。

表3 林地流转规模分类

2.3 林地交易的期限

林地流转的期限在一定程度上反映了林产品的生产周期和投资人对于该项目的未来预期。由表4 可知，林地流转期限在25 年以上的有31 宗，占比将近总数的1/2；流转期限在10 年以下的占比为28%。

表4 林地的流转期限对比

2.4 林地交易的主体性质

按照现代市场经济的理念，企业主体分为个体类经营和公司类经营两大类。个体经营主要是指个人出资并参与生产经营的市场主体；公司类经营是指资本化运营的市场主体。

3 林地流转中释放的积极意义

3.1 农户的经济意识和市场意识不断加强

市场经济发展首先要求市场主体具有市场经济的意识，所谓市场意识就是市场主体需要充分利用自有的要素，通过市场的方式获取相应的收入。

我国实行市场经济制度已有40 多年，一些偏远山区的农户的市场意识不断增强。林地流转数据中充分反映了一些农户积极参与林地流转，其中比较典型的就是徽州区杨村的10 位农户，这些农户有2 户的林地面积只有0.1 hm2，其他的农户有0.2、0.3 hm2不等，这些基本上是分散、闲置的林地。通过林地流转，一方面，让拥有闲置林地的农户获得了一定的收入。另一方面，让获得林地的经营者进行专业化和规模化运营。在这批林地流转中，还出现了一些通过股份转让的方式来获取收入。

3.2 凸显林权改革对于乡村振兴的意义

黄山市祁门县大坦乡立足本地资源优势，致力打造中药材种植基地，通过江南林交所分别推出了一期、二期和三期中药材基地联合种植项目资金运营权转让。目前，祁门县参与发展中药材种植的村有30 多个，带动100 多户贫困户年均增收1 000 元以上。通过黄山峰源生物科技有限公司合作，逐渐探索出一条“公司+基地+农户”的林业发展模式和实现共同富裕的市场化模式。

3.3 实现林业的专业化和规模化经营

徽州区杨村有10 户农户的林地比较分散且无法被充分利用，其中面积最大的是1.1 hm2，面积最小的只有0.1 hm2。2018 年通过林地流转最终集中到1 位专业经营者进行种植油茶并套种中药材，形成了具有一定规模（流转集中后5.6 hm2）的专业化种植。

4 结论与建议

随着中共中央、国务院《关于全面推行集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10 号）的出台，通过林权抵押贷款赋予了林地使用权与林木所有权抵押的功能，并在完善林权流转、林权抵押等权能的基础上，提升了林权交易价值，增加了林权被金融机构认可并接受为合格抵押品的概率，可大幅提高农户获得林权抵押贷款的可能性，有效缓解农户因缺乏有效抵押品而面临的信贷约束。

黄山市林业局发布的《2022 年黄山市林长制改革工作要点》提出，积极发展林业专业合作组织，采取“龙头企业+基地+专业合作组织+农户”的模式，进一步提高林产业的组织化程度和专业化水平。通过深化集体林权制度改革，完善集体林地“三权分置”制度推动“活力森林”行动。《2020 年黄山市林业脱贫攻坚工作要点》提出，积极鼓励贫困户以林地承包经营权入股、劳动力入股，推动规模化、集约化经营，提高产业的组织化程度和贫困户的受益度；扶持吸纳贫困人口就业的林业龙头产业项目，支持其通过合同价格优惠、利润返还、股份合作等方式与贫困户建立利益联合，鼓励优先使用本地贫困农村劳动力；支持林业龙头企业到贫困地区建立林产品加工基地，引导林农组建特色林业专业合作社。

林权的“三权分置”不仅可以让集体经营的山林确权到户，而且可以使农户真正享有山林的承包经营权，进一步推动森林、林木和林地使用权的流转。有效的林地流转不仅是提高市场要素配置效率的关键，也是林业实现产业化、专业化和规模化经营的渠道。从目前关于林权流转的研究文献来看，林权流转依然存在很多困难。例如，由于集体组织主体功能缺失、基层政府和相关部门管理简单低效，从而导致林地流转低速、低效。此外，农户的个人特征、农户家庭收入特征、林地资源禀赋特征等因素也是影响林地流转意愿的内生性因素。林业“三权分置”的本意是通过确权把林地的收益与农户的个人利益结合起来，在确权后，农户可以结合自身的情况通过市场交易实现利益最大化。从整个林业发展的层面来看，确权有利于林业的产业化经营。