提升县城土地资源利用效率的数字化驱动路径研究*

李立清，石慧赟，李燕凌

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙 410128）

一、前言及文献综述

党的二十大强调要坚持推进区域协调发展，贯彻新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间体系。国土空间下的生产、生活、生态系统的协同优化与土地资源的有效利用密不可分，土地资源利用效率作为衡量和分配各类用地指标的重要标准，是新型城镇化建设及国土空间发展规划过程中的重要决策依据（严金明等，2022）。县城土地资源利用效率对推动新型城镇化进程、实现县城经济高质量和可持续发展、县城国土空间规划改造提质等具有重要的现实意义。然而，城镇化进程中的土地资源浪费、土地生产力低下、建设用地缺乏等问题，均暴露了县城土地资源利用上的缺陷。为了促进新型城镇化可持续发展，亟需探讨影响县城土地资源利用效率的因素。同时，土地资源利用效率的研究一直是城镇化发展研究领域的重要关注对象，国内外研究学者主要从土地资源利用率的测算方法、影响因素及其提升路径等几个方面展开。

（一）土地资源利用效率的研究方法

土地资源利用效率的研究方法包括指标选取及测算。其中，土地资源利用效率的评价指标受经济、社会和生态层面的影响逐渐多样化，多以土地、资本、劳动、建设用地面积为投入指标，以二三产业增加值、非农产值、社会效应、经济效应为产出指标，测度土地利用效率，探究土地利用效率的基本特征、区域差异及其内在机制。部分学者如卢新海等（2018）以“规模+结构+集聚”为指标体系，探讨长江中游城市群的用地效率及区域差异演变特征；李涛等（2015）从“发展、农业、生态和保障空间”维度出发，对重庆市各主体功能区国土空间开发利用效率进行差异化评析。土地资源利用效率的测算也从DEA 模型、SBM 模型等传统单一模型转变为组合模型评价方法，如张志会等（2020）采用超效率DEA模型和Malmquist指数分析河北省城市土地利用效率现状；施建刚等（2017）基于VRS-DEA模型与Malmquist指数对长三角城市群工业园区土地利用效率进行动态评价。此外，还有SBM-DEA模型、有序加权平均模型、动态规划模型、计量经济模型、重心模型、空间模型、GTAP 模型和综合评估模型、GIS模型、AHP、RS技术、C2R模型、C-D生产函数、随机生产函数模型等测算方法。

（二）土地资源利用效率的影响因素

土地资源利用效率的影响因素主要包括科学技术、制度约束、产业结构、市场开放度、城镇化、土地区位布局及其他因素。科学技术上，陈前虎等（2021）认为科技创新刺激土地、劳动和资本等传统要素的生产力，从而提高土地利用效率。制度约束上，姬志恒等（2020）认为行政力以绿色集约和质量效益为导向，驱动土地利用效率的提高；产业结构上，杨清可等（2022）认为产业结构优化后，土地利用效率在区域一体化的驱动下随着城市内外生产要素的调动得到提升；市场化程度上，张浩哲等（2021）认为土地市场通过供求、竞争等机制，优化土地资源配置，推动土地利用效率提高。土地区位布局上，Keller（2002）认为土地区位因素是影响城镇土地利用效率的主要因素。城镇化层面上，杨奎等（2018）认为城镇化进程中城市人口密度的增加拉动规模经济，从而提高土地利用效率。但城镇化过程中城市人口增加，农村青壮年劳动力大量流失，老龄化加剧，部分学者如乔志霞等(2017)认为老龄化影响人力、资本投入进而影响农业用地效率的提升。除此之外一些学者还研究了房地产投资、人均可支配收入、城市登记失业率、碳排放量、生态环境等因素对土地资源利用效率的影响。

（三）土地资源利用效率的提升路径

土地资源利用效率的提升路径主要包括加大资本投入、科技创新、土地市场化，完善土地流转制度等。陈丹玲等（2022）认为经济软环境、人力、资本投入、生态资源禀赋等条件协同激励城市土地绿色利用效率的提升；盖庆恩等（2020）强调不仅要关注土地流转程度，更应注重土地流转方向，只有转向农户的土地流转才能有效提高农业用地配置效率；梁流涛等（2016）认为稳定的产权在环境因素的制约下可提高土地使用效率，应加快土地承包经营权的登记和认证工作，以增强农田产权的长期稳定性；杨欣怡等（2020）建议完善我国的社会保障制度和农村土地流转制度，改善土地经营情况和家庭收入结构，提升农户土地利用效率；戴永吉等（2019）认为解决城镇化中的农民工问题，让农民工真正进城，优化农民工权益保障和农村土地分配的关系是提高农村土地利用效率的前提。

综上所述，学者从不同视角对土地资源利用效率展开了广泛研究，对本研究具有重要的参考借鉴意义，但仍存在一定的补充及发展空间:（1）现有土地资源利用效率的研究多集中在省、市层面，县城层面的研究有限。（2）技术方法上多集中于传统定量或定性研究，对于不同组态条件下的复杂因果关系的分析能力存在一定的局限性。（3）对于土地资源利用效率提升路径，现有研究多集中在产业结构升级、市场开放等传统因素对土地利用的影响，数字化驱动路径的相关探讨还存在很多不足，且大多数研究均以综述类或理论推导为主，缺乏实证方面支持。基于此，本文在已有研究基础上从县城出发，基于TOE 框架，将县城土地资源利用效率作为结果变量，将县城数字基础设施指数、治理数字化指数、数字化生活服务等组织、技术、环境等多层次且更具体、更切合实际发展的因素列入到条件变量中，采用非期望超效率SBM 模型对中国28 个省1 881 个县城的土地资源利用效率进行测度，并运用模糊集定性比较分析法（fsQCA）分析县城土地资源利用效率的前因条件组合，探索有效提升县城土地资源利用效率的数字化驱动路径。同时，对县城土地资源效率优化提升的研究，也为促进新型城镇化建设，实现节约资源、保护环境、社会和谐、可持续发展的土地利用模式提供决策参考。

二、研究设计

（一）研究方法

本文首先采用非期望超效率SBM 模型对全国28 个省1881 个县城的土地资源利用效率进行测度。其次，采用模糊集定性比较分析法（fsQCA）分析县城土地资源利用效率的前因条件组合路径。

非期望超效率SBM模型。SBM模型相较于传统DEA模型，在一定程度上消除了结果偏差，超效率SBM模型在SBM模型的基础上可以在测算存在非期望产出效率的同时，解决多个效率值为1的评价单元进一步分析的问题。考虑县城土地利用过程中的污染等非期望产出，本文将采用超效率SBM模型对县城土地资源利用效率进行测算，非期望超效率SBM模型如下：

模型中，ρ*为最终的县城土地资源利用效率值；x、yd、yu分别为投入矩阵、期望产出矩阵和非期望产出矩阵中的必要元素；n 为决策单元数量，每个决策单元有m 种投入，r 种产出和p 种非期望产出；λ为权重向量。

模糊集定性比较分析。由于传统定性和定量分析方法不能解决复杂的因果组合问题，定性比较分析方法跨越传统分析方法的界限，结合定性和定量分析的优点，用条件分组代替自变量，用组态思想代替净收益思想，用集合关系代替相关关系，从而分析不同条件和结果变量组合之间的复杂因果关系，定性比较分析中的模糊集定性比较分析法适合分析0和1之间的非二分变量的条件变量和结果变量的模糊隶属关系，更适合分析不同组态下的符合理论建构的结果路径。由于本研究选择的条件和结果变量均为非二分变量，适合采用模糊集定性比较分析。

（二）数据来源

本文以县域数字乡村指数（2020）为基础数据，相关数据主要来自2020年各地政府信息公开工作报告、2020年《国民经济与社会发展统计公报》、地方《统计年鉴》《中国县域统计年鉴》。

（三）变量选择

1.结果变量

本文将运用非期望超效率SBM模型计算得出的县城土地资源利用效率作为结果变量。基于数据可获取性和可比较性，结合相关学者的研究，从投入和产出两方面选取指标（梁流涛等，2019）。投入上，用建设用地面积表征土地要素投入，地均固定资产投资表征资本要素投入，常住人口表征人口要素投入；产出上，期望产出指标用地均二三产业增加值表征经济产出、财政一般公共预算收入表征社会产出、人均公园绿地面积表征生态产出；非期望产出上，用污水排放量表征环境污染。具体测度结果如表1所示。

表1 2020年我国各省县城土地资源利用效率测度结果统计

2.条件变量

本文借鉴陶克涛等（2021）TOE分析框架，以县城为基本单元，兼顾指标选取的代表性与数据的可获取性，当前县城发展中出现的数字化现象，探索技术、组织和环境因素对县城土地资源利用效率的驱动路径，具体从数字政府治理（沈费伟，2021）、数字技术建设（刘学侠等，2022）、数字普惠金融（唐建军等，2022）、数字经济发展（吴文菲等，2022）、数字惠民服务（杜伟，2021）等维度构建影响县城土地资源利用效率的数字化指标体系。

其中组织条件上，治理数字化指数表征县城数字政府治理水平。数字治理是提高县城土地资源利用效率的重要保障，结合本地数字治理发展实际，加快数字政府建设工作，政府统筹，多主体合力推进土地资源数字化利用。

技术条件上，数字基础设施指数表征县城数字建设质量。数字基础设施在县城土地资源利用效率提升中发挥着重要支撑作用，依托土地利用数字基础设施，推动县城土地利用的数字化发展，统筹协调县城土地资源利用效率的提升；数字化金融指数表征县城数字普惠金融发展水平。作为县城土地资源利用效率提升的有力载体，数字普惠金融通过技术的扩散和深化，推动农业要素生产率的提高，刺激土地要素的流动，进而拉动县城土地资源利用效率。

环境条件上，经济数字化指数表征县城数字经济发展水平。数字经济是县城土地资源开发利用的核心动力，通过加快技术创新，提升资源配置效率，带动全要素生产率提升，从而优化土地资源配置结构，提升县城用地配置及土地利用效率；生活数字化指数表征县城数字惠民服务水平。通过国土空间资源大数据及数字化平台，提升管理服务水平，协调要素空间布局，优化人居环境是县城土地资源利用效率提升的根本宗旨。县城土地资源利用分析框架见图1，各省县城土地资源利用效率条件变量数值统计见表2。

表2 2020年我国各省县城土地资源利用效率条件变量数值统计

本文运用fsQCA3.0软件，采用直接法进行校准，根据各条件变量与结果变量的数据类型，将数字政府治理、数字技术建设、数字普惠金融、数字经济发展和数字惠民服务完全隶属的校准标准设定为0.75分位点，交叉点的校准标准设定为0.50分位点，完全不隶属校准标准为0.25分位点。各条件变量和结果变量的数据校准锚点如表3所示。

表3 条件变量和结果变量的校准

三、实证分析

（一）非期望超效率SBM分析

本文运用STATA软件，采用投入导向方式分析2020年中国28个省1 881个县城的土地资源利用效率，从结果看，宁夏、江苏、广东、重庆、浙江等省份县城土地资源利用效率处于较高水平，西藏、安徽、河南、贵州、湖南等省份县城土地资源利用效率较低，处于末端水平，具体如表4所示。

表4 2020年我国各省县城土地资源利用效率

（二）必要性分析

在模糊集定性比较分析时，需先判定某个条件是否是得出结果的必要条件。对单个条件进行必要性分析时可得到一致性和覆盖度两个指标。一般而言，当单个条件的一致性大于0.90时，即为结果的必要条件。通过必要条件分析发现，单个条件的一致性均低于0.90，即在所有前因条件变量中不存在产生高水平县城土地资源利用效率的必要条件，需进一步分析各条件组态对县城土地资源利用效率的影响。单个条件必要性分析的具体结果如表5所示。

表5 单个条件必要性分析结果

（三）条件组态的充分性分析

组态分析中用解的一致性水平是否高于0.75来衡量多个条件构成的不同组态的充分性。高水平县城土地利用效率组态分析结果见表6，其中，产生高水平土地资源利用效率的数字化驱动路径有4条，分别代表有效提升县城土地资源利用效率的不同路径。

表6 高水平县城土地利用效率组态分析

高水平县城土地资源利用效率的4 条驱动路径见表6。解的一致性和解的覆盖度均高于临界值，表明实证分析有效。解的一致性为0.836088，这意味着，在满足这4类组态路径的前提条件下，1 881个县城总样本中，83.60%的县城土地资源利用效率呈现高水平。解的覆盖度为0.505034，即可以解释50.50%的高水平县城土地资源利用效率案例。数字技术建设、数字政府治理、数字经济发展、数字普惠金融、数字惠民服务等驱动因素，可归纳为以下四种表示县城土地资源利用效率差异化适配关系的驱动类型。

1.“组织—技术”驱动型

R1路径由数字政府治理（组织）、数字技术建设（技术）和数字金融普惠（技术）条件构成，即为“组织—技术”驱动型，以数字政府治理为主、数字技术建设、数字金融普惠为辅开展土地资源利用的县城，能够产生较高的土地资源利用效率。具有这类典型特征的县城如东部地区的陕西延安市黄陵县、中部地区的重庆奉节县（见图2）。黄陵县的店头镇采取数字化、网格化、自动化的全新管理模式，自主开发建立的民生保障系统中的全镇人口、土地、房屋等基础数据库，为各项工作的统领提供了数据保障；城市管理系统中的三维规划效果图助推土地资源的后期规划利用。奉节县《2021-2025年5G通信基础设施专项规划》中，将通信基础设施纳入到国土空间规划，避免重复建设通信基础设施，“一塔多用”“共享铁塔”，有效节约土地资源。

图2 组态1的解释案例

2.“组织—环境”驱动型

R2路径由数字政府治理（组织）、数字经济发展（环境）条件构成，即为“组织—环境”驱动型，数字政府治理、数字经济发展发挥核心作用，这表明良好的政策环境、经济环境有利于县城土地资源利用效率的提升。具有这类典型特征的县城如东部地区的广东肇庆市的四会市、吉林延边朝鲜族自治州的延吉市（见图3）。其中四会市推进“一网统管”工作，强化数字政府改革建设工作，探索推动政务数据和社会数据融合创新应用新模式，为激活闲置土地以及土地档案数字化建设营造良好的政策环境。延吉市构建国土资源保障和科学发展的新机制，培育壮大新兴产业，加快国土资源信息化建设，深化国土资源体系绿色发展，推进土地资源节约和高效利用。

图3 组态2的解释案例

3.“技术—环境”驱动型

R3路径由数字技术建设（技术）、数字惠民服务（环境）条件构成，即为“技术—环境”驱动型路径，数字技术建设、数字惠民服务发挥着核心作用，表明在数字政府治理和数字经济、数字普惠金融发展水平不高的县城，通过强化数字技术基础设施建设质量和数字惠民服务水平，也可产生较高的土地资源利用效率。这类县城的典型代表，如宁夏银川市的灵武市、山西临汾市的隰县（见图4）。灵武市结合数字技术，构建多个智慧系统，如智能土壤配方施肥和智能无人机远程监控，提供“土地托管”服务，助力灵武市土地资源的合理配置。隰县作为国家数字乡村试点县城，通过数字化引领驱动农村经济社会高质量发展，隰县的数字发展环境、数字基础支撑、服务信息化等维度居全国百强水平，“农光互补”系列工程的创新，有效促进闲置土地的整合和利用。

图4 组态3的解释案例

4.“组织—技术—环境”驱动型

R4路径由数字政府治理（组织）、数字金融普惠（技术）、数字经济发展（环境）条件构成，即为“组织—技术—环境”驱动型，数字政府治理和数字经济发展发挥核心作用，数字普惠金融发挥边缘辅助作用，这表明县城高水平的数字政府治理和数字经济发展条件，可以弥补数字基础设施建设较低的缺陷，不影响县城土地资源整体的高效利用。

广东省汕尾市的海丰县、安徽合肥市长丰县是“组织—技术—环境”驱动型的典型县城（见图5）。海丰县已建成海丰公共数字地理信息平台、海丰公共地图服务网等多尺度、多类型的基础地理信息数据库，依托公共服务平台提供在线信息服务，有效改善土地空间布局无序、土地资源利用效率低下等问题，促进土地资源利用的集约化发展。长丰县注重顶层规划，以点带面，形成规模效应，推动数字信息与乡村实际有效结合，紧盯农业生产、经营管理、信息服务等关键环节，大力推进数字农场项目建设，融合传感器感知技术、信息融合传输技术和互联网技术，带动农户增收致富的同时助推长丰土地资源科学规划、高效利用。

（四）稳健性检验

提高一致性阈值、提升PRI一致性、增删案例、新增变量条件等都是稳健性检验常用的方法。本文将一致性阈值从0.75调整为0.80后得到的稳健性检验结果，与表6组态分析结果一致，表明上述分析结果具有良好的稳健性。

四、结论与政策建议

（一）结论

第一，本文探究我国28个省市1 881个县城的土地资源利用效率的数字化驱动路径，可知我国县城土地资源利用效率受到多种因素组合影响，其提升路径可归纳为“组织—技术”驱动型、“组织—环境”驱动型、“技术—环境”驱动型、“组织—技术—环境”驱动型四类。

第二，在促进县城土地资源利用效率提升的多条路径中，数字技术建设、数字化治理、数字经济发展、数字普惠金融、数字生活服务等因素在促进县城土地资源利用效率提升方面发挥较为积极作用，有效组合以上条件要素，对县城土地资源利用效率提升起到事半功倍的作用，各地区要依据自身资源与地区特征，采取差异化驱动路径，因地制宜实施土地资源最优配置的方针政策。

（二）政策建议

第一，各县城在数字技术、数字化治理、数字经济发展、数字普惠金融、数字生活服务水平等方面的条件不同，应根据自身数字化资源和条件组态，选择差异化的适配驱动路径。

第二，坚持数字技术驱动空间治理。充分利用县城全域全要素数字化现状图、资源数据库，助力县城土地利用合理规划，规范县城不同空间类别内生产、生活以及生态活动中的土地利用行为，完善县城土地资源利用结构，促进土地资源要素在县城的流动，实现县城土地资源高效利用和可持续发展。

第三，坚持行政管理数字化、土地利用数字化并驾齐驱。县城土地资源利用的提升是数字技术建设、数字治理转型等数字化条件要素有效整合的结果。因此，提高土地资源利用的精准性和有效性，提升政府治理数字化水平的同时，依托县城土地利用数字基础设施，提升县城土地利用数字化基础设施的质量及服务水平，不断优化县城土地资源利用布局，推动县城土地利用的数字化发展进程，统筹提升县城土地资源利用效率。