河南省土地储备制度建设及存在问题的思考

王一凡，李天阁，王幻想，王争艳，蔚 霖

(1.河南省国土空间调查规划院，河南 郑州 450016；2.河南农业大学 资源与环境学院，河南 郑州 450046)

1 引言

土地储备制度是我国经济体制改革、城市经营管理体制转换和土地有偿使用制度不断完善的产物，也是我国优化土地资源配置、加强土地资产管理和土地市场调控的有效手段[1]。

随着我国农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市流转、城乡二元土地市场改革的不断推进，原有土地储备模式的成本和难度不断提高，目前经济发展的不确定性和房地产市场的低迷又进一步加剧了土地储备的金融风险，使政府的土地储备工作面临巨大挑战[2]。

2020年，《自然资源部办公厅关于土地储备创新发展为高质量发展提供要素支持(征求意见稿)》中提出要进一步发挥土地储备在履行所有者职责、维护所有者权益方面的作用，实现土地储备创新发展[3]。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，提出要努力提升自然资源要素市场化配置水平[4]。

土地资源是自然资源资产的重要组成部分，如何结合自然资源管理部门的新定位，推进土地储备制度不断创新，充分发挥其落实国土空间规划、保障土地供给、提升土地资产收益的作用，是推进全民所有自然资源资产改革、促进国民经济高质量发展的重要途径之一。

文章梳理了河南省土地储备制度的建设历程，深入分析其土地储备工作中存在的问题，并提出对策建议，以期为政府部门制定相关政策提供参考，推动土地储备机制不断优化。

2 河南省土地储备制度建设历程

2.1 试点探索阶段(2001—2006年)

2001年4月，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)，提出有条件的市、县政府可以建立土地收购储备制度增强政府对土地市场的调控能力[5]。2001—2006年，郑州市、新乡市、平顶山市、鹤壁市、焦作市、开封市和漯河市都以“土地储备实施办法”或“土地储备工作实施方案”等不同形式规定了本市土地储备工作的收购程序、组织架构等基本事务。

其中，郑州市、新乡市、漯河市及鹤壁市采取的领导机构是土地资产管理委员会或土地收购储备管理委员会，其他地市则是由土地储备中心负责相关工作。这一阶段土地储备的主要资金来源为财政拨款和银行贷款，资金运作受市财政部门或审计部门的管理与监督，河南省土地储备制度在此基础上逐步展开试点探索。

2.2 逐步规范阶段(2007—2012年)

2007年11月，国土资源部、财政部和中国人民银行印发了《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)，为各地土地储备制度的规范化运作奠定了基础[6]。在此文件的指导下，2009年4月，河南省政府办公厅发布《河南省土地专项资金管理试行办法》(豫政办〔2009〕38号)，提出在国有土地使用权总成交价款中按2%的比例提取国有土地收益基金。2009—2011年，三门峡市、南阳市和安阳市相继以发布“加强土地储备工作的通知”或“土地储备管理暂行规定”的形式，明确了土地储备的定义、机构、范围和程序，并进一步对土地储备的资金来源、使用和管理作出了更详细的要求，如储备土地收支要全额纳入市财政预算，土地储备贷款应专款专用、封闭管理，逐步规范了河南省的土地储备工作。

2.3 全面发展阶段(2013—2018年)

2013年，河南省发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》(豫国土资发〔2013〕41号)，从土地储备的机构管理、规模结构、前期开发、收储管护、融资监管、资金管理六个方面加强管理，规范土地储备机构融资行为。在此文件指导下，焦作市和商丘市分别发布了土地收购储备管理办法，提出土地收储工作要坚持“统一规划、统一收储、统一开发、统一供应、统一管理”的原则。2018年，南阳市、漯河市和洛阳市相继出台实施细则，允许地方政府发行土地储备专项债券，这一举措使河南省各地方政府逐步建立起专项债券与项目资产、收益对应的制度。2018年9月，在国家《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)等文件和全省各地市十多年探索实践的基础上，《河南省土地储备暂行办法》(豫国土资发〔2018〕132号)正式发布，标志着河南省较为系统和完备的省级土地储备制度正式确立。

2.4 完善创新阶段(2019年至今)

自《河南省土地储备暂行办法》出台后，各地市进一步加强了土地储备管理工作，一些城市更是作为国家试点对土地储备运行机制进行了创新探索。焦作市建立了土地储备资产负债表与自然资源资产负债表、土地储备专项债券预警、土地储备年度计划编制、土地储备监测监管系统、焦作市自然资源和规划“一张蓝图”5个有机联系，形成了价值量核算方法、负债核算制度、城区土地储备资产负债情况一张图等成果。许昌市土地收购储备中心确定了土地储备资产负债表编制的技术方案和实施方案，在土地储备综合管理平台、生态价值和社会价值、报表体系建立等方面进行了有益探索。

3 河南省土地储备工作存在的问题分析

3.1 土地储备结构失衡，不利于土地集约节约利用

政府储备土地主要来源于两类：一是收购、收回或置换的城市存量土地；二是国土部门批准的农用地征收新增建设用地。依照我国土地集约节约利用原则，土地储备应以存量建设用地为主，但此方式的开发整理难度和所需资金要远大于土地征收[7]。

通过低价征收集体土地，转为国有后高价出让，形成了全国各地土地财政的基础。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，其中要求要划定城镇开发边界，防止城镇无序蔓延。这一政策的实施限制了目前通过土地征收增加城市建设用地的模式，引导城市土地储备回归存量建设用地的开发整理。

河南省各地市经济与产业发展水平与大城市差距较大，税收来源有限，地方政府对土地财政依赖度较高。2017—2021年河南省在库储备土地来源于增量建设用地面积为21504.93公顷，占在库储备土地总面积的94.50%，储备土地来源于存量建设用地面积为1252.41公顷，仅占在库储备土地总面积的5.50%，且面积占比有逐年减少的趋势，这种结构比例的失衡不利于土地资源的高效利用和耕地保护。

3.2 土地“大储备”机制尚未真正建立

3.2.1 一级市场控制力度需要强化

土地储备工作的转型需要回归公益性定位，建立土地“大储备”机制，将城市发展的经营性用地、工业用地、公益服务用地等所有建设用地类型共同纳入土地收储[8]，优化资源配置，盘活城市土地资产。

受土地储备资金不足的限制，河南省各地市的土地收储偏重收益较高的商业、房地产等经营性用地，对工业等产业用地的收储重视度不够，对城市基础设施等公益性项目用地的收储基本没有开展。

除此之外，一些老城区的国有企事业单位在搬迁或兼并重组过程中，原国有划拨土地既不具备转让条件，又无法发挥原有土地功能，却没有有效途径纳入土地储备范围。如何增强政府土地一级市场调控能力，建立“大储备”机制，河南省还任重道远。

3.2.2 城乡统一的建设用地收储机制尚未建立

《国家新型城镇化规划(2014—2020)》中提出，要“建立城乡统一的建设用地市场，保障集体经济组织成员能够公平分享土地增值的收益”。允许集体经营性建设用地入市交易，将改变我国城乡分离的二元土地市场格局，推动“城市土地储备”走向“城乡土地储备”。

这一政策的实施动摇了我国土地储备制度的产权基础，集体经营性建设用地可以不通过政府征收直接进入土地市场，这一改变虽增加了农村集体的土地收益，却一定程度上影响了集体参与土地储备的积极性。

目前，河南省各地市尚未建立城乡统一的建设用地收储机制。一方面，如何在符合城市规划的前提下，协调集体经营性建设用地入市供应和城市土地储备供应并存，控制土地市场供给，需要有专业机构负责这一工作；另一方面，乡镇政府作为该层级集体经济组织代表，能否承担起这一责任，开展土地储备工作，尚无法律依据。因此，需要政府部门出台相应政策，明确各部门权责利，推动城乡统一的土地储备市场的建立。

3.3 土地储备计划性和执行力度亟待提高

3.3.1 土地储备计划编制前瞻性有待加强

土地储备计划编制包括三年滚动计划和年度计划。合理的土地储备规模和时间安排可以有效减少资金占有量，降低运营风险，既能保障合理库存，又能完成市场供给目标。

目前，河南省各地土地储备机构基本能够按照国家要求完成年度土地储备计划的编制，但部分地区计划的编制仍未能完全实现与国土空间规划、年度供应计划的有效衔接[8]。

除此之外，大多数地市尚未着手编制土地储备三年滚动计划，在土地储备总量、结构、布局和时序等方面，缺乏前瞻性和长远战略规划，需要进一步完善工作机制。

3.3.2 土地储备计划执行力度有待提升

河南省一些地市在编制土地储备计划时科学性不够，未能有效衔接城市重点发展区域，导致储备计划执行完成率较低。河南省各地市土地储备机构的年度土地储备计划执行率低于30%的占机构总数的19.01%，计划执行率介于30%～50%的占机构总数的45.78%，执行率高于50%的仅占机构总数的35.21%。但仅有26.06%的土地储备机构能做到每年中期调整一次，随时调整土地储备计划的机构达21.83%，还有52.11%的储备机构从未调整过土地储备计划。执行率分布与计划调整情况不相符，计划应有的刚性要求未能充分体现。

3.4 土地储备融资困难，资金缺口大

3.4.1 土地储备融资渠道单一，难以保障需求

大量且稳定的资金来源是大规模土地储备的前提，河南省政府部门对土地储备的财政拨款有限，而土地储备收益又具有滞后性，由于储备资金筹措来源有限、融资渠道单一，土地收储资金的瓶颈难以解决，限制了河南省大储备工作格局的建立。2017—2021年河南省土地储备资金需求为1950.11亿元，实际到账资金1351.65亿元，资金缺口598.46亿元。其中，土地出让收入安排资金920.39亿元，占比68.09%；土地储备专项债券安排资金216.92亿元，占比16.05%，这两项是河南省土地储备资金的主要来源。

短期来看，若土地市场形势较好，财政部门还可能结合当年土地出让计划，统筹安排出资金；但从长期来看，河南省土地储备机构融资渠道单一，各地市在拓宽资金渠道方面创新不足，面临经济发展的不确定性和房地产市场的低迷，更加限制了储备资金的保障能力。

3.4.2 土地储备专项债券停发后资金缺口大

2016年之后，国家明令禁止土地储备机构向银行贷款筹措储备资金，土地储备专项债券成为土地储备非预算内资金的唯一来源。2017—2019年河南省共发行土地储备专项债券200.97亿元，支持延续性土地储备项目698个，面积14356.41公顷。因2020年国家暂停发行土地储备专项债券，2020年和2021年按原计划后续发债额度29.23亿元，支持面积约1063.86公顷的182个延续性土地储备项目全部受到影响，虽然目前已弥补债券资金缺口金额13.33亿元，但依然限制了项目进度，造成土地供应计划实施率降低，弱化了调控作用。

3.4.3 国有土地收益基金计提标准偏低，执行不平衡不充分

国有土地收益基金制度是国家健全土地收益分配机制的政策工具，有效促进了政府代际平衡。《河南省土地专项资金管理试行办法》(豫政办〔2009〕38号)中规定，国有土地收益基金的计提比例为土地使用权出让收入的2%。

河南省存在的问题：一是国有土地收益基金计提标准偏低，不能解决土地储备资金不足的瓶颈，国内部分省、市的计提比例为3%～10%[8]，如河北省为5%、山东省为4%～8%，均高于河南省；二是在实际工作中部分地市国有土地收益基金计提制度未能有效落实，2017—2021年河南省国有土地收益基金计提比例分别为1.26%、1.36%、1.16%、1.10%和1.10%，尚未达到规定的2%的计提标准。

3.5 土地储备工作评价考核和监督监管机制不健全

科学系统的土地储备绩效评价体系可以全面反映储备工作实施现状，督促土地储备机构及时做好调控与优化。

目前，河南省全省范围内统一的、系统化的土地储备绩效评价体系和考核机制尚未完全建立，虽然有一些城市如郑州市已经建立了全市做地工作考核体系，将政府主导做地的“三个计划”纳入做地绩效考核，但其评价和考核体系的科学性、合理性和全面性还有待进一步提升。由于地方政府对土地财政的依赖，在工作中往往选择经济指标作为绩效评价的主要指标，而忽视了其他公共性指标。

除此之外，河南省现行土地储备监督机制建设还较薄弱，储备工作欠缺来自部门之间和社会的权力制衡和监督监管。

4 河南省推进完善土地储备工作的建议

4.1 加强存量建设用地储备力度，提升土地利用效率

河南省在盘活城市存量土地方面还有较大的拓展空间，应建立城镇低效用地再开发激励机制，促进存量建设用地的再利用。支持省级土地储备机构对省属企事业单位的历史存量划拨土地进行清查，完善收益分配机制，激励企事业单位积极参与闲置土地的再开发。鼓励各市、县土地储备机构加强对城市扩张的全面控制，尝试通过成片储备存量土地的形式，提升土地利用效率。

4.2 探索建立城乡统一的土地储备机制

河南省应积极探索建立符合城乡统一建设用地市场要求的土地储备机制，鼓励土地储备机构和村集体经济组织开展合作，对拟入市的集体经营性建设用地进行收储和前期开发，确保集体土地“净地”入市，同时应探索集体土地储备资金市场化模式，完善收益分配机制，提升村集体经济组织参与土地储备的积极性。

4.3 强化土地储备计划管理和执行机制

河南省应建立通过国土空间规划摸排储备空间，以三年滚动计划指导项目安排，以年度计划确定项目具体实施的工作机制。土地储备机构应考虑土地开发的周期性和土地储备资金量，以消化存量、形成合理库容为目标，科学编制土地储备三年滚动计划和年度储备计划，并对公益性用地和经营性用地实施分类管理和审核，且在计划制订后，要严格落实执行，严禁随意改动，确保土地储备工作有序开展。

4.4 探索新型融资渠道，建立多元化多层次的土地储备资金体系

河南省亟须优化储备资金来源结构，积极探索新型融资渠道，通过金融创新、政企合作等方式吸引社会资本参与土地储备。

此外，可根据不同储备项目特点选择适宜的融资结构，如中长期经营性储备项目可引导社会资本加入，而短期公益性储备项目可选择以财政投入为主的方式。

通过建立多元化多层次的土地储备资金体系，缓解地方财政压力，同时应进一步提高国有土地收益基金计提标准，为土地储备资金的可持续使用提供保障。

4.5 构建全面的土地储备绩效评价考核机制和监督监管体系

河南省应关注土地储备的综合性目标，从城市经济发展、资源优化配置、土地市场调控、公共福利增加等角度出发，确定合理的评价指标体系和权重比例，构建周期性的土地储备绩效评价与考核制度，激励储备机构提升运行效率。

同时，河南省应建立来自中央政府的纵向监督、地方人大的横向监督和平行部门的有效监督等全方位的监督监管体系，明确各级监督机构权责，确保土地储备信息的公开化、储备环节的规范化和储备价格的合理化。

4.6 建立统一的土地储备全生命周期信息化管理平台

河南省应在自然资源部土地储备监测监管系统和各地市土地储备项目库的基础上，依托国土空间规划“一张图”，运用大数据、网络化等技术手段，整合国土规划空间数据与土地储备业务数据，以储备项目为基本单元，建立全省统一的覆盖土地收储计划、收储审批、土地取得、前期开发、验收入库、土地管护、土地供应等各个环节的全生命周期信息化管理平台，提升土地储备效率和政府管理决策的科学性。