稳定烟草专卖零售许可证数量对策研究

唐文 胡子良 湖南省烟草专卖局（公司）

近三年来，随着“放管服”改革的深入推进，在宏观经济“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力下，H 省卷烟零售户规模持续扩大，行政相对人办理许可证的热情高涨[1]。然而许可证总量过快增长，造成户均销量减少、供货矛盾加大、管理成本和不规范经营风险持续增加，零售户满意度和获得感显著降低，加上控烟履约、未成年人保护等立法进程的推进，化解市场主体申请办证意愿强烈与保持许可证数量总体稳定这一矛盾成为各级烟草专卖行政主管部门亟须解决的课题。

一、H 省稳定许可证数量工作背景

（一）许可证总量持续增长

自2018 年开始，H 省许可证申办意愿不断增强，特别是许多规模小或者其他类业态的经营主体不断增加。截止到2021 年6 月底，许可证数量突破33 万个，较2018 年6 月初增长41.4%，为历年来最高。净增数量排全国第二，增幅居全国第四，远超全国平均水平。同时，许可证的增幅明显与卷烟销量增幅不匹配。2018 年至2021 年，卷烟销量增长不到1%，许可证增幅超出40%，呈过快增长势头。

（二）许可证持证率偏高

持证率是一个地区许可证数量占当地人口的比例，受吸烟人群在人口中的占比、当地经济发展水平、开店成本等因素影响，是判断许可证发放情况的重要参考因素之一。持证率运行在合理区间，是发挥零售许可保障作用的基础。根据第七次人口普查结果，相比于2010 年，2011 年H 省人口增长1.16%，卷烟销量增长2.34%，零售户数增长36.6%，许可证持证率由2010 年的3.7‰增长到2021 年6 月底的4.99‰，高于全国0.8 个千分点。

（三）许可证质量下降

截至2021 年6 月，H 省零售户业态分布较2018年6 月发生了较大变化，其中：食杂店证件25.58 万个、增长31.8%；便利店类2.12万个、增长36.2%；超市类0.58万个、增长38.4%；商场类0.021 万个、降低48.5%；烟酒商店类1.29万个、增长75.1%；娱乐服务类客户0.35万个、增长137.7%；其他类3.22 万个、增长179.5%。3 年来，增量最大的是食杂店类许可证，增幅最大的是其他类和娱乐服务类许可证。从卷烟经营的角度而言，这两类上升的业态持证户对卷烟落地消费的增益并不明显，特别是其他类业态，该类持证户往往经营能力低、规模小，很容易成为被大户控制的小户。

（四）违法违规零售户数量增长

据统计，三个滚动年度内（2018 年7 月1 日至2021 年6 月30 日），被H 省各级烟草专卖局查处的违法违规案件中，当事人是持证户的案件数量和相应零售户数量呈逐年增长态势，其中83.9%的案件案由是“未在当地烟草专卖批发企业进货”。在一定程度上也反映由于持证户数量过快增长，户均销量降低，持证户卷烟不能被满足的程度越来越高。

二、导致烟草专卖零售许可证数量过快增长的因素

（一）政策因素

2017 年以来，H 省根据“放管服”改革深入推进要求，修订全省系统零售点合理布局指导意见，全面实行零售点负面清单制度，进一步放宽了烟草专卖零售许可证准入门槛。同时顺应H 省政府相关要求，落实“互联网+政务服务”“一件事一次办”等改革措施，精简办理流程，减免办证材料，实现烟草专卖零售许可证网上申请和“一次也不跑”，有效提升政务服务水平。由于准入门槛的降低、申办通道的便捷等多重因素，零售客户办证意愿不断增强，特别是许多规模小或者其他类业态的经营主体不断增加。

（二）市场因素

2017 年以来，国家烟草专卖局推进卷烟营销市场化取向改革，加强货源组织管理，优化货源投放策略，建设零售户价格自律互助小组，卷烟行情持续维持较好水平。第三方监测的数据显示，零售点零售价格到位率维持在94.85%到100%的区间，并长期保持97%以上的水平，零售户综合毛利率基本保持在11%以上，稳定良好的市场价格趋势和毛利率是客户积极办证的重要动因。

（三）管理因素

2018 年开始，H 省加大市场清整力度，2018、2019年全年取缔违法违规零售户均在千户以上，被取消经营资格的零售户怂恿原本没有卷烟经营意愿和形态的经营户申请烟草专卖零售许可证的数量增加。零售户自律互助小组的建设推广，使得零售户维护卷烟市场价格的主动性更强，对无证经营户的劝阻和举报作用逐渐凸显，原本无证经营的零售户申请办证的情形增加。许可证退出机制有待进一步完善，持证人不再经营的主动申请歇业意愿不强，产生较多的长期未经营户，这些客户按照烟草专卖零售许可证后续监管政策退出周期较长，非正常经营零售户清理时效性不高。

三、稳定烟草专卖零售许可证数量的意义

（一）是深入推进“放管服”改革的必然要求

近年来，国务院和当地政府深入推进“放管服”，提出“放出活力、管出水平、服出便利”的要求。2021年全国烟草专卖工作会上张天峰副局长提出：“保持零售户数量稳定是维护良好市场秩序的基础。我们要发挥行业宏观调控、战略指导的作用，把‘放’的着力点放在稳定数量、提升质量、引导适度竞争上，让行业发展成果更好惠及广大零售户。”稳定烟草专卖零售许可证数量，开展零售点合理容量测算，优化零售点合理布局模式，进一步提升合理布局规划科学化、信息化水平，是H 省烟草专卖部门深化拓展烟草专卖零售许可“放管服”改革的重要举措，也是用改革创新的方式实现“放”得有序、“管”得高效、“服”得便民。

（二）是全面落实控烟履约义务的重要举措

遏制烟草专卖零售许可证过快无序增长，是忠实履行中国政府签署的控烟国际框架公约的职责义务，是贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等法律法规的重要体现，也是贯彻执行《健康中国2030 规划纲要》中降低吸烟率目标的重要举措。

（三）是维护市场秩序、保护零售户利益的重要途径

虽然零售户数量总体上不影响卷烟市场供求关系，但会影响零售户户均销量，加大卷烟供货矛盾，摊薄利润空间，引起过度竞争。持证人从非法渠道进货、售假售私、“大户控小户”等违法违规行为频出，扰乱了市场秩序，损害了国家利益和消费者利益，影响了区域经济发展。零售户数量过快增长，烟草专卖市场监管和卷烟营销服务人员人均管理和服务的户数成倍数增长，监管和服务压力和成本增大，工作不到位的问题凸显，持证户市场管理和客户服务满意度不高。通过稳定零售户数量，能实现零售户与卷烟销量的协调发展，在满足消费者消费需求的同时保障零售户盈利水平，保护持证零售户的利益；通过加强对违法违规持证户的有效清理，能营造公平规范的市场环境，促进市场管理和客户服务满意度的提升，切实保障零售户和消费者的利益。

四、稳定烟草专卖零售许可证数量的对策

自2021 年下半年以来，H 省烟草专卖局认真贯彻行业烟草专卖零售许可证管理要求，紧扣“有效化解零售户较快增长问题，坚决防止冲击市场秩序和影响零售户正常生态”，着力在稳定烟草专卖零售许可证数量上下功夫，加速推进烟草专卖零售许可证件管理转型升级。

（一）综合施策稳增量

准确把握“放”的着力点，严格履行许可证审核职责。坚持尊重市场，与第三方专业市场调研公司合作，以引导适度竞争为导向，以市场随机调研为基础，以统计数量为依托，综合考虑辖区人口数量、经济发展水平、交通状况、消费能力及历年来卷烟零售户数量变化、卷烟销量趋势变化等因素，运用数学分析模型，科学测算全省及各地市卷烟零售点合理容量区间。各市级局依照法定程序修订零售点合理布局规划，从政治、法制、社会、市场四个维度综合考量，以科学测算合理容量区间为依据，以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式，对合理布局规划进行全面修订，同时建立合理布局评价机制和单元容量动态调整机制，促进合理布局规划不断优化和科学。加大合理布局规划的宣贯力度，使申请人充分理解政策的变化情况，适时开展烟草专卖零售许可证轮候登记机制，确保行政许可公开、公平、公正。充分利用数字技术，应用计算机视觉、人工智能及相关大数据处理技术，构建可视化行政许可决策辅助平台，从许可准入、后续监管、许可退出三个方面，构建全方位行政许可数字化管理体系，为行政许可提供辅助决策，助力各级烟草局提供公平化、透明化的行政许可服务。进一步完善许可机制，明确许可证有效期核定、固定经营场所及其安全因素、不予延续情形等边界内容，细化证件业态管理细则和实施方法。加强不予许可名单库管理，推进不予延续名单数据库的实时维护、实时反馈，对不符合法定条件的申请人坚决不予许可；对经营业态与卷烟经营相差较远、存在被控小户嫌疑的申请人，加强释法宣传力度。2021 年7 月至2023 年6 月，全省共新办烟草专卖零售许可证2.88 万个，不予新办、延续许可证0.91 万户次，撤回许可证新办、延续申请1.34 万户次，滚动年度内许可证新办、延续数量逐年下降，保持了辖区内烟草专卖零售许可证进退有序且控制了许可证过快增长的势头。

（二）强化监管优存量

聚焦一个“严”字，在监管上做文章。严格按照《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等开展烟草专卖零售许可证后续监管工作，确保证件后续监管“求真求实求细”，充分彰显“管”的张力[2]。保持打假高压态势，对一次性查获假烟走私烟50 条以上的、被追究刑事责任的、被吊销营业执照的零售户，依法取消其经营资格。对一次性查获50 条以下假烟走私烟的或有涉烟违法前科的，加强日常监管，坚决取消涉烟违法犯罪相关持证户的经营资格。推进违法大户治理，组织清理近五年来的违法案件，细致甄别零售户，精准建立严管违法大户“黑、灰、黄”三张名单，组织开展专项行动，加强真烟异常流动全链条监管，坚决查处幕后大户、不法烟贩和地下贩销网络，突出效果导向，突出“见事见人”，跟进打击取缔一批违法经营大户。强化市场监督检查，深入开展保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动，积极劝导校园周围持证户主动退出经营，或许可证到期后不予延续。准确把握《烟草专卖许可证管理办法实施细则》不予延续相关政策，重点核查营业执照被吊销、经营场所条件发生变化等不予延续的情形，对于市场监管时发现不予延续情形的及时纳入不予延续名单库。加大不适格证件清理力度，全面排查人证不符、证址不符、证照不符、非法转让租借许可证等情形，清退一批“空壳户”“虚拟户”“休眠证”，劝退一批违规户、被控小户，做到证件异动及时处理、违法实时处理、届满自动处理。2021 年6 月以来共取缔违法违规大户2608 户，其中劝退1057 户，取消经营资格1551 户。

（三）优化结构提质量

强化一个“优”字，在优化服务、降低成本、畅通机制、提升质量上做好“加减乘除”，积极化解问题矛盾，提高零售户整体质量。一是在优化服务上做加法，在落实“一网通办”“一次也不跑”的基础上，提供个性化服务，增加服务附加值，对办证资料不全、不符合办证条件的，耐心细致做好宣传解释工作，着力把矛盾化解在萌芽，把问题解决在一线。二是在降低成本上做减法，落实行政许可“三化”攻坚行动，简化行政许可工作流程，减免相关申办材料，让信息多跑路，让企业和群众不跑“冤枉路”，切实降低群众办事成本。提高队伍履职能力，畅通和规范群众诉求表达、权益保障通道，提升管理响应效率，做到一次性全部告知、一次性全部解释，不当“二传手”。三是在畅通机制上做乘法，争取党委政府支持，加强与省政务服务局等单位的沟通协作，多方达成共识，有序推进证件管理。对零售户经营意愿、经营能力明显下降的，主动帮助算好经济账、上好法律课，宣传网上申请歇业渠道，畅通许可证退出机制。四是在提升质量上做除法，大力营造守法诚信经营环境，分类调控终端建设，对店面形象不佳、商圈环境差、经营能力弱的零售户，在初始档级、后期晋级、货源投放等方面实施个性化、有针对性的服务管理；对违法违规违约经营户实施差异化管理，在违法违约惩戒等方面做工作，积极提升客户的经营能力，持续提高许可证的“含金量”。

五、稳定烟草专卖零售许可证数量的工作成效

2 年来，H 省烟草局坚持烟草专卖制度不动摇，继续完善制度体系，健全服务标准，优化政务服务，增强许可管理能力，稳定调控零售证件，努力实现烟草市场准入规范、退出有序、适度竞争、秩序良好，取得较好成效。

（一）市场容量更加合理

通过适时评估修订合理布局规定、精准调整证件调控措施，推动全省烟草零售证件的总量更趋合理，结构更趋平衡，分布更能满足零售户和消费者需求。截至2023 年6 月末，全省共有持证零售户30.7 万个，较2021 年6 月底净减2.5 万个，其中娱乐服务类、其他类零售户数量减幅最大，分别达50.8%、34.2%，占比分别下降0.5、2.8 个百分点。全省持证零售户占常住人口比4.61‰，较2021 年6 月底下降0.4 个千分点。据统计，近年来全省合理布局满意度持续提升，2022年末全省合理布局满意度为91.84 分，同比增长3.1%。

（二）市场状态持续好转

全国卷烟市场监测月报显示：2023 年5 月，全省市场整条零售价格指数为102.94%，排名全国第一；零售户卷烟毛利率为12.43%，排名全国第九。持证户违法现象持续减少，滚动年度内（2022 年7 月1 日至2023 年6 月30 日），查处涉及零售户案件4731 起，涉及零售户3822 户，同比分别减少30.6%和28.5%。

（三）市场满意度显著提升

《2022 年下半年H 省烟草零售客户满意度调查报告》显示，2022 年下半年H 省卷烟市场管理满意度为96.57 分，同比提升2.11 分，环比提升1.51 分。政务服务持续优化，“互联网+政务服务”持续推进，2023 年以来未发生超出许可证承诺期、法定期限“红黄牌”，许可服务质量满意度为97.86 分，同比提升1.43 分，环比提升1.02 分。卷烟市场办证意愿强烈有着明显的市场导向，是市场规律在发挥作用。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。市场规律具有天然的滞后性，行政许可具有天然的排他性，为了在两者之间取得均衡，各级烟草专卖行政主管部门应当坚持公开公平公正的原则，依法依规、因地制宜地综合施策，既要公正公平看待每一位申办人员，满足社会对烟草制品的需求，又要推进履约控烟、保护未成年人免受烟侵害，保持烟草专卖零售许可证数量的总体动态稳定，推进烟草零售市场健康稳定发展。