从五年计划（规划）指标演变看中国式现代化的独特优势*

郭旭红 武 力

五年计划（规划）记载了我们党领导中国社会主义现代化建设的历史轨迹、发展脉络和成功经验，是我们党治国理政的重要内容。五年计划（规划）指标体系是计划（规划）内容的集中表达和概括，既与之前五年计划（规划）的指导思想、主题主线和发展环境相呼应，也为之后计划（规划）的重点任务和政策举措做铺垫，为全面建成社会主义现代化强国提供了理论和实践基础。2023 年是“一五”计划实施70周年，也是全面贯彻“十四五”规划关键之年，从五年计划（规划）指标演变由以经济类指标为主向以公共事务类指标为主转变、以约束性指标为主向预期性和约束性指标相结合转变、民生指标和生态环境指标的变化四维视角系统研究中国式现代化的独特优势，对于发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论与实践意义。

一、五年计划（规划）指标引领中国式现代化道路行稳致远

“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家”，[1](p.823)“一五”计划至“十四五”规划指标经历了以经济类指标为主向以公共事务类指标为主的演变历程，中国社会主义现代化建设完成了从实现社会主义工业化到探索中国特色社会主义现代化，再到开启全面建设社会主义现代化国家新征程的转变，正向“第二个百年”奋斗目标迈进。

新中国成立后，受到以美国为首的西方资本主义国家的政治孤立和经济技术封锁，尽快实现从落后的农业国到先进的工业国的转变，以保障国家政治独立和国防安全，成为“一五”计划至“五五”计划指标制定和实施的首要任务。“一五”计划至“五五”计划是单纯的经济计划，量化指标以经济类为主。“一五”计划时期，我国借鉴苏联社会主义工业化道路模式，苏联援建的“156项”重点建设项目奠定了我国社会主义工业化的初步基础。[2](p.59)“二五”计划指标依然以重工业为中心的工业建设为主，建立社会主义工业化基础，由于受到“大跃进”冲击，增长指标过高。“三五”计划的中心任务是解决“吃穿用”问题，后期调整为“备战”。“四五”计划和“五五”计划以“备战”和三线建设为中心，突出“四个现代化”中的国防现代化，“五五”计划后期重点是建设农业和工业现代化，关注国民经济比例关系调整。[3]通过五个五年计划指标的制定和实施，我国建立了相对独立完整的工业、国民经济体系，奠定了工业化、现代化基础，为改革开放后中国式现代化建设积累了经验；“四个现代化”奋斗目标和“两步走”战略设想，为社会主义工业化建设提供了理论基础，为改革开放后以邓小平同志为主要代表的中国共产党人提出和确定中国社会主义现代化建设“三步走”发展战略提供了重要依据。

党的十一届三中全会在提出党的工作中心转移到经济建设的同时，作出了改革开放的战略决策，改革开放成为中国社会主义现代化建设的根本途径。邓小平在党的十二大报告中提出“走自己的道路，建设有中国特色的社会主义”[4](p.2)和“走出一条中国式的现代化道路”[5](p.15)的指导思想，为中国社会主义工业化、现代化发展道路的创新提供了基本理论依据。1987年，党的十三大正式提出社会主义现代化建设“三步走”战略设想。上述关于社会主义现代化建设路线图的擘画，为“六五”计划至“十二五”规划指标由以经济类为主转变为以公共事务类为主提供了根本遵循，彰显了国家治理体系和治理能力现代化水平逐步提升。“六五”计划至“九五”计划，中国共产党以制度创新和对外开放为主要内容，探寻一条在市场化和对外开放中推进社会主义工业化的道路，为五年计划（规划）从以指令性计划为主的直接管理向以间接化、多样化、体系化为主的宏观经济管理转变指明了方向，为“六五”计划以后逐步取消工农业实物量指标增添新动力。[6](p.91)“六五”计划至“八五”计划实物量指标从65种减少到29 种。[7]“九五”计划转变为宏观性、战略性和政策性的指导计划，尽管保留较少的实物量指标，但仅是预测性的。“九五”计划末，我国实现了现代化“三步走”战略的第一步和第二步。20 世纪90 年代末粮食产量连年下滑，“十一五”“十二五”规划重新将粮食综合生产能力作为农业发展的量化指标，除这一具有半公共物品性质的实物量指标，其他实物指标完全退出了五年计划（规划）。[7]五年计划（规划）中，经济类指标从“六五”计划的60.7%降至“十一五”规划的22.7%；社会类指标从“六五”计划的39.3% 增至“十一五”规划的77.3%、“十二五”规划的90%；资源环境类指标从“六五”计划的3%提升到“十一五”规划的27.2%、“十二五”规划的33.3%。[7]数据表明，五年计划（规划）基本完成向公共事务治理规划的转型。“十五”计划至“十二五”规划期间，我们党开创了以信息化和可持续发展为主要内容的新型工业化道路模式，超越了“先污染，后治理”和“先工业化，后信息化”的西方传统工业化模式，为五年计划（规划）从经济发展规划转变为经济社会发展规划，再到国家整体全面综合发展规划指明了方向。在“十二五”规划中，非经济类指标占比远高于经济类指标，这些保留下来的经济增长、经济结构等经济类指标，都是宏观性、预期性的，与计划经济体制下政府直接干预企业经济活动不同，政府履行的是经济调节职能，对市场主体行为方向具有引导功能。“十二五”规划的非经济类指标中，教育科技、资源环境和人民生活指标等占了很大比例。“十二五”末期，2015 年中国高技术产业出口占制造业出口比重为30.4%，不仅超过金砖国家巴西13.6%、俄罗斯16.1%、印度8.0%的水平，也超过发达国家美国21.8%、日本18.1%、英国22.6%、法国28.3%的水平。①根据《中国高技术产业统计年鉴》（2022）相关数据计算整理。我国实现了从生产力相对落后到经济总量跃居世界第二的突破，人民生活实现了从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的跨越，为中国式现代化提供了充满活力的体制保证和快速发展的物质条件。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，[8](p.7)着力解决经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题。这三个核心问题的解决主要依靠“十三五”规划、“十四五”规划指标的贯彻落实，这些指标大多数为公共事务治理类指标。在全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划首次提出以“五大发展理念”推动经济社会发展，突出强调发展动力由要素驱动转向科技创新驱动，注重以约束性指标促进政府职能转变，强化公共服务、资源环境、社会治理等方面的目标和指标，推进“一带一路”倡议以及长江经济带、京津冀协同发展等，强调构建全方位对外开放新格局，首次将制度建设作为五年规划的主要目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，要求规划编制中多规融合——国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划融合与统一。[9]2020 年，我国创新指数全球排名从2012年的第34位跃升到第14 位，②参见《国际统计年鉴》（2013/2020）相关数据。科技创新由跟跑、并跑向领跑转变，我国正处于从世界创新型国家行列向世界创新型国家前列迈进。与“十三五”规划相比，“十四五”规划新增绿色生态和安全保障两类约束性指标，粮食和能源综合生产能力首次列入五年规划主要指标，充分体现了社会主义现代化建设的中心任务，其中经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础，要实现“经济发展、政治文明、社会和谐、文化繁荣、生态安全”五大国家核心利益和目标。[10]

新中国成立之初的五个五年计划期间，我国经济建设的中心任务是建设社会主义工业化和实现“四个现代化”，计划指标主要是经济发展类指标，通过工农业实物量指标的制定和实施，建立了相对独立完整的工业体系与国民经济体系，为改革开放后现代化建设提供了物质基础、理论准备和宝贵经验。“六五”计划至“十四五”规划期间，社会主义现代化建设从物质文明、精神文明“两个文明”，逐步扩散到经济、政治、文化建设“三位一体”，经济、政治、文化、社会建设“四位一体”，再到“五位一体”总体布局，五年计划（规划）指标由以经济类指标为主向以公共服务指标为主、经济指标为辅转变，我国历史性解决了绝对贫困问题，全面建成小康社会，为中国式现代化创造了更为坚实的物质基础、制度保证和精神力量。在社会主义市场经济体制下，五年计划（规划）依然发挥作用，14 个五年计划（规划）指标的演变历程、经验与优势，是计划指导和宏观调控的有效手段，是我们党把马克思主义基本原理与中国社会主义现代化建设相结合的理论与实践创新，是中国现代化史和世界现代化史上的伟大创举，引领中国人民和中华民族在中国式现代化道路上行稳致远。

二、五年计划（规划）指标体现社会主义制度优势

“一五”计划至“十四五”规划期间，我国经济体制经历了从高度集中的计划经济体制到有计划商品经济体制再到社会主义市场经济体制的转型，五年计划（规划）由国民经济指令性计划逐步演变为国家经济社会发展的战略性、纲领性、综合性、指导性规划，[11](pp.4-5)计划（规划）指标由以约束性为主向兼具预期性与约束性转变，彰显了“一张蓝图绘到底”的社会主义制度优势。

“一五”计划至“五五”计划，我国处于社会主义革命和建设时期，以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导，强调以赶超发展实现工业化为目标、以优先发展重工业为战略重点、以建立单一公有制和计划经济为保障，[9]计划指标是单纯的约束性指标。在指令性计划指导下，国有工业企业是绝对的中坚力量，产值占比都在70%以上，个别年份如1965年、1966年高达90%以上，①根据《中国工业经济统计年鉴》（2001）相关数据计算整理。说明公有制经济在工业经济中占绝对优势地位，国家指令性计划得到很大程度贯彻与执行，基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为社会主义工业化建设奠定了初步基础，为实现中华民族伟大复兴创造了根本社会条件，彰显了“集中力量办大事”的社会主义制度优势。

从“六五”计划到“十二五”规划，我国经济体制经历了从高度集中的计划经济体制到有计划商品经济体制再到社会主义市场经济体制的转型，五年计划（规划）由指令性计划演变为指导性计划，再到预期性发展规划，计划（规划）指标从以约束性为主向兼具预期性和约束性转变，充分发挥政府指导宏观管理、引导市场资源配置、服务国家战略目标的作用。从“六五”计划开始，五年计划（规划）不再直接干预微观经济活动，转变为为国民经济和社会发展提供宏观框架，“七五”计划是计划体制和市场体制并存时期，国家对经济管理开始向“国家调控市场，市场引导企业”方向推进，五年计划向深化改革和制度建设规划转变，指标专门设置了经济体制改革的目标和任务。

1992 年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。“八五”与“九五”计划分别提出，“初步建立适应以公有制为基础的社会主义有计划商品经济发展的、计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制”“初步建立社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的改革目标。“九五”计划首次提出实现两个根本性转变，即“经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变”和“经济增长方式从粗放型向集约型转变”，[12]（p.34）并提出科教兴国战略和可持续发展战略。“九五”计划末，我国初步建立起社会主义市场经济体制基本框架，非公有制经济实现工业产值占工业总产值的比重由1980 年的0.49% 逐步扩大到1992 年的13.41%、2000 年的64.07%，①根据《中国工业经济统计年鉴》（2001）相关数据计算整理。改变了过去追求单一公有制的做法，体现了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的局面逐步形成，为21 世纪初实施“第三步”战略部署奠定更好的体制基础。从“十一五”规划开始，指标分为预期性和约束性两类，增加了具有空间约束的主体功能区内容，开始重视以约束性指标推动政府职能转变，以预期性指标更好激发市场主体活力，五年计划（规划）成为指导性、战略性、纲领性、综合性的科学发展规划。[13]“十一五”规划设置经济增长、经济结构、改善民生等预期性指标，设置GDP 能源消耗强度、人口总量控制、主要污染物排放总量等约束性指标，旨在分清政府和市场的职责，强化政府在公共利益和公共服务领域的职责。“十一五”规划末期，经济发展方式得以初步转变，规划制定的主要目标基本实现。[14](p.72)然而，结构调整略显滞后、传统发展方式未能根本改变等问题依然存在。“十二五”规划预期性指标主要集中在经济发展、结构调整和科技进步上，约束性指标主要集中在节能减排和改善民生等方面。这些指标尤其是一些约束性指标，对加快转变粗放型经济发展方式具有重要导向作用，有利于确保实现“十二五”节能减排目标，建设资源节约型、环境友好型社会。“十二五”规划期末，集体所有制企业比重下降，影响和作用越来越弱，逐渐退出历史舞台中心。2015 年，集体资本占实收资本总额的比重仅为1.92%，国有资本占实收资本总额的比重由2003 年的31.2%减至2012 年的18.2%，之后增至2015年的24.9%。②根据《中国工业统计年鉴》（2013）和《中国工业统计年》（2021）相关数据计算整理。

党的十八大以来，随着社会主义市场经济体制的全面深化改革，为全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史使命，五年计划（规划）指标逐步向预期性与约束性相结合演变，更加注重用约束性指标促进政府职能转变，更加强调市场对资源配置的决定性作用。“十三五”规划以供给侧结构性改革为主线，以提高供给体系的质量和效率为目标，抓好“三去一降一补”五大任务，最大限度激活微观主体活力，首次将制度建设作为主要目标，提出各方面制度更加成熟定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。“十三五”规划更加注重补齐短板，在基础设施、扶贫攻坚、民生保障、生态环境保护等方面提出针对性的未来发展目标及路径，规划指标设置了经济发展、创新驱动方面的预期性指标，民生福祉和资源环境方面的约束性指标。“十四五”规划瞄定2035 年远景目标，“以推动高质量发展为主题，以深化改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，指标设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等五方面，其中，约束性指标主要集中在绿色生态和安全保障，首次设置粮食和能源综合生产能力约束性指标，突出对高质量发展综合绩效评价指标体系的对接，更好体现指标激励约束导向作用，强化政府公共服务的责任和约束力。经济增长目标遵循“定性表述、蕴含定量”原则，不设定五年GDP 量化增速目标，但不意味着不要GDP 增速，意在强调发展质量和效率。民生福祉类指标占比超过1/3，为历次最高。“十三五”至“十四五”时期，充分激发国有资本活力及其对能源资源和粮食安全的托底作用，国有资本占实收资本总额的比重保持在20%以上，①根据《中国工业统计年鉴》（2016-2022）相关数据计算整理。增强公有制经济的主体地位，使国有企业更好适应市场化、国际化要求，提高了经济效益和社会效益。

“一五”至“五五”计划，发展国民经济以指令性计划为手段，主要是约束性指标，确定基本建设的投资规模和项目，政府决定资源的分配与流向，市场作用微乎其微，使单一公有制经济在工业经济中占据主导地位。“六五”计划至“十四五”规划，经济社会发展指标由计划经济体制下的指令性逐步向市场经济体制下的战略性、指导性和预测性转变，政府管理经济职能由以直接手段为主转变为以间接手段为主、由过去“全能型”转变为“创新服务型”，市场配置资源作用由基础性向决定性转变。14个五年计划（规划）量化指标由以约束性指标为主向约束性和预期性指标相结合转变等，对于坚持“两个毫不动摇”发挥了重要作用，为中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃作出了重大贡献，彰显了“一张蓝图绘到底”的社会主义制度优势。

三、五年计划（规划）指标生动诠释人民至上的价值取向

习近平指出：“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”[15](p.50)这也是我们党领导社会主义现代化建设的出发点和立足点。保障和改善民生是五年计划（规划）主要指标设置的头等大事，也是我们党治国理政的根本宗旨。14个五年计划（规划）民生指标的制定和实施，经历了从单纯以实物指标为主到以价值指标为主的演变。与此相应，中国人民生活实现了从温饱不足到总体小康再到全面小康的跨越，正迈向全体人民共同富裕，中国社会实现了从低收入水平到中低收入水平、再到中高收入水平的转变，充分彰显了中国式现代化“人民至上”的价值取向。

“一五”计划至“五五”计划期间的民生建设呈现出“生存兜底型”的制度特征，以保障人民衣食住行基本生存需要、兜底满足人民群众基本生理需求为主要内容。[16]“一五”计划至“五五”计划指标的设置，主要依据“强国优先”战略导向，同时注重解决吃、穿、用与处理农业、轻工业、重工业的关系，提高人民物质生活和文化生活水平。“一五”计划指标是按照“经济建设的重点是工业，工业建设又以重工业为主、轻工业为辅”的方针，[2](p.55)开始进行以重工业为中心的工业建设。“二五”计划到“五五”计划，都提出了科技教育和人民生活领域的投资安排和目标任务。“二五”计划指标实施过程中，增长目标被提高很多倍，导致国民经济主要比例失调。[2](pp.185、307、308)“三五”计划指标重点解决“吃穿用”问题。“四五”与“五五”计划均出现过脱离实际的高指标。值得提出的是，“既要重工业，又要人民”的思想，始终是“一五”至“五五”计划制定经济指标的根本出发点和指导思想，“我们又要重工业，又要人民，这样结合起来，优先发展重工业才有基础。发展重工业，实现社会主义工业化是为人民谋长远利益”。[17](p.336)

中国化工学会农药专业委员会主任委员刘长令表示，新形势下，新《农药管理条例》颁布实施、环保督查全面执行、作物综合解决方案、药肥一体化、原药全面涨价等行业变化已成新常态，农药行业不仅面临更多挑战，同时也迎来了绿色发展、绿色植保的新机遇。绿色高效农业发展对农药新品种、新剂型、新技术的开发提出了更高要求，坚持科学至上，推动创新发展，创新已成为农药行业转型升级的必经之路。

改革开放以来，迅速提升人民群众生活水平，成为我们党推动国民经济社会发展，推动五年计划指标改变的强大动力。因此，发展计划（规划）指标逐渐转变为“富民优先”的战略导向。“六五”计划是落实党的十二大提出的“到20世纪末力争实现全国工农业年总产值翻两番”的战略部署，指出：“在生产发展和劳动生产率提高的基础上，使城乡人民的物质和文化生活继续得到改善。”[18](p.16)“六五”计划至“八五”计划，重点解决民生消费品短缺问题，民生建设的指标设置呈现“基本保障型”的制度特征，以重点补齐民生短板，优化民生资源配置，使居民的各项基本生活需求得到保障为主要内容。“六五”至“八五”计划指标设置以提高经济效益为中心，纠正了以往五年计划过分追求高速度、高积累的做法。1995 年，最终消费支出贡献率与资本形成贡献率为46.1% 和46.7%，基本均衡，而1978 年最终消费支出贡献率为39.4%，远低于资本形成贡献率66%的水平。①根据《中国贸易外经统计年鉴》（2021）相关数据计算整理。

“八五”计划提前五年实现了经济总量比1980 年翻两番的战略目标。“九五”计划到“十二五”规划主要强调转变经济体制和经济发展方式，通过改进经济效率和经济质量改善民生，指标设置以发展改善型民生建设为主要目标。“九五”计划期间，虽然受亚洲金融危机冲击，政府采取了增发国债、扩大内需策略，同时进行住房制度改革，加大“铁公基”建设等，提前三年实现了人均国内生产总值比1980 年翻番目标。“九五”末期，人民生活总体达到小康水平，我国由低收入国家迈入中低收入国家行列。

“十五”计划是向“第三步”发展战略迈进的第一个五年计划，改善人民生活、促进社会发展，以及强国与富民相统一成为这一时期的计划理念。“十一五”规划末期，2010 年国内生产总值（以下简称GDP）为412119.3亿元，人均GDP 为30808 元，分别比2005 年增长120%和114%，②根据《中国统计年鉴》（2022）相关数据计算整理。是继“六五”计划实现GDP和人均GDP翻番目标的又一个五年规划，我国由中低收入国家迈入中高收入国家行列。党的十七大明确做出推进以解决民生问题为重点的社会建设的战略部署，为“十二五”规划民生指标的设置提供了根本遵循。与“十一五”规划相比，“十二五”规划淡化GDP增长，更加注重保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，这是落实科学发展观的具体体现，也是解决民生问题的必然选择。“十二五”规划纲要指出：“坚持把保障和改善民生作为加快经济发展方式转变的根本出发点和落脚点。”[19](p.7)“十二五”规划末期，我国人均国民收入达7890 美元，城镇化率从2011 年的51.83%提高到2015年的57.33%，城乡居民人均可支配收入年均实际增长分别为7.68%和9.62%，均超过GDP 年均增长7.9%的水平。①根据《中国国民经济和社会发展统计公报》（2011—2015）相关数据计算整理。“十二五”规划时期成为继“一五”“六五”计划时期之后人民生活水平显著改善的又一“黄金期”。

“十三五”规划至“十四五”规划民生指标转向全面普惠型民生建设，核心任务是破除公平缺失、民生制度“碎片化”等问题，全面完善民生要素指标，以均衡性与普惠性为原则提升民生发展能力，增强人民群众的获得感、幸福感。“十三五”规划是在“四个全面”战略思想指导下制定的第一个五年规划，紧密围绕全面建成小康社会目标，更加重视底线民生的全面改进，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。从执行绩效来看，2020 年，我国如期实现有关民生福祉的约束性指标，实现了全面建成小康社会目标。2020 年我国人类发展指数从2002 年的0.594 提升到0.764，从中等收入国家水平跃居高人类发展水平国家行列。②根据《国际统计年鉴》（2002）和《国际统计年鉴》（2022）相关数据计算整理。“十四五”规划首次未提及GDP 增长目标指数，提出到2035 年人均GDP 达到中等发达国家水平，有利于主动应对各种不确定性不稳定性因素，增强发展的灵活性，提高发展质量和效益。“十四五”规划提出：“民生福祉达到新水平，实现更加充分更高质量就业，居民人均可支配收入增长和国内生产总值增长基本同步。”[20](p.219)这就把增进民生福祉放在优先或重要位置，提升人民群众的获得感、幸福感。民生福祉类指标占总指标的比重超过1/3，是历次五年规划中最高的。这些指标覆盖就业、教育、收入、医疗、养老、托育等民生领域，最大亮点是三项新增指标：失业率、医师数和托位数，意味着要着力解决人民群众看病难、入托难等民生问题。[20](p.222)

四、五年计划（规划）环境指标展现中国式现代化的生态观

习近平指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”[21]“生态兴衰论”的科学理念，是指导我国生态文明建设的生态历史观，揭示了建设生态文明是关系中华民族伟大复兴的根本大计。随着社会主义生态文明建设的推进，“一五”计划至“十四五”规划主要指标经历了从经济发展类到资源环境类，再到绿色生态类的演进历程，展现了中国式现代化的独特生态观。

为尽快实现从落后的农业国到先进的工业国的转变，“一五”至“五五”计划指标设定的目标是以重工业为中心，建立独立的工业体系和国民经济体系，为社会主义工业化建设奠定坚实的物质基础。在建设过程中，如工业“三废”放任自流，污染逐步蔓延，乡镇企业不断发展壮大加重环境污染等生态问题逐步显露出来。[22]特别值得提出的是，“五五”计划提出了有关企业“三废”治理、重点城市环境保护、水环境质量改善等环保内容。[23]1973 年，国务院召开第一次全国环境保护会议，确立“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针，[24](p.1971)奠定了我国生态环境保护事业的基础。

“七五”“八五”计划期间，我国工业化、城镇化发展程度较低，环境污染以点源为主，环境保护重点是开展工业“三废”治理，环境保护指标主要针对工业污染治理部署。“七五”计划首次把环境保护指标纳入国民经济社会发展综合决策，强调环境容量约束与总量控制，更加突出工业污染防治和城市环境综合整治，设置了城市污染控制、生态保护及相关计划指标。从执行效果来看，“七五”计划基本控制了工业污染发展，减缓了生态环境恶化趋势。“八五”计划把环境保护指标首次纳入国民经济和社会发展规划，提出污染防治从末端治理到全过程防治，从浓度控制转变为总量控制，包括工业粉尘排放总量控制以及重点工业污染源、海域、流域的污染物总量控制。

“九五”计划首次把科教兴国和可持续发展战略并列为国家基本战略，实施污染物排放总量控制，工业污染控制逐步从末端治理为主转向生产全过程控制。[26](p.98)“九五”计划指标总体上是预测性和指导性的，体现了经济增长方式从粗放型向集约型转变。

进入21世纪，党和政府更加重视生态建设与环境保护。2002年3月，江泽民在中央人口资源环境工作座谈会的讲话中指出：“我们一定要按照可持续发展的要求，正确处理经济发展同人口资源环境的关系，促进人和自然的协调与和谐，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”[27](p.424)党的十六大正式提出“促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，[28](p.15)这就把实现经济发展和人口、资源、环境相协调、改善生态环境，作为全面建设小康社会的重要目标，形成了生态文明思想的雏形。“十五”计划以调整经济结构为主线，突出科教兴国、人才强国和可持续发展三大战略，提出遵循“污染防治”与“生态保护”并重，落实“一控双达标”，重点抓好“三河、三湖、两控区”“一市”“一海”等环境保护重点区域的污染防治工作。“十五”计划实施情况总体良好，大部分指标顺利完成，然而污染物减排、经济结构调整、能源节约等指标没有完成，说明经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大成为全面建设小康社会亟待解决的重大问题。对此，胡锦涛强调：“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”[29](p.42)这就强调把“生态文明”放在与政治、经济、文化、社会发展同等重要的位置。

党的十七大将建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为战略任务和全面建设小康社会目标首次明确下来，标志着环境保护作为基本国策和全党意志，进入国家政治经济社会生活的主干线、主战场和大舞台，充分显示了党和国家的环保理念的升华。“十一五”规划提出了“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会”，[30](p.1064)设置了单位GDP能耗降低、主要污染物排放总量减少等约束性指标，到2010年，单位GDP 能耗基本完成节能降耗目标；二氧化硫排放总量、化学需氧量超额完成减排任务。①参见国务院：《国发〔2007〕37号国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》。但同时，结构调整略显滞后、传统发展方式未能根本改变等问题依然存在。“十二五”规划提出应对全球气候变化，发展循环经济，将实施总量控制的污染物扩大至化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四种主要污染物，提出四项主要污染物排放总量分别减少8%、10%、8%、10%的约束性指标。“十二五”规划期间，党中央、国务院将改善环境质量作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。“十二五”规划期末，绿色发展迈出坚实步伐，资源环境主要指标全部完成，特别是单位工业增加值用水降低、单位GDP 能源消耗降低、单位GDP 二氧化碳降低、主要污染物排放总量减少等指标均大幅超额完成，为“十三五”规划时期全面推动科学发展奠定了良好基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足推进和拓展中国式现代化、实现中华民族永续发展的战略高度，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，提出“绿水青山就是金山银山”的理念，为生态环境保护类指标的设置和实施提供了行动指南和根本遵循。“十三五”时期，多领域多类型生态环境问题持续累积，空气、水体、土壤环境总体污染仍然较重，部分自然生态系统退化，生态环境质量总体较差，成为实现全面小康的突出短板。“十三五”规划提出以改善生态环境质量为核心目标，从源头减少能源消耗和环境污染，打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”，指标设置由“环境保护”转变为“生态环境保护”，从节地、节水、节能、降碳、减排、非化石能源发展、森林绿化、地表水质量改善、空气质量改善等视角出发，设置了反映生态文明建设约束性指标，指标涵盖大气、水和土壤。从执行效果来看，到2020 年底，生态环境领域约束性指标和污染防治攻坚战阶段性目标任务超额完成，扭转了生态环境恶化的趋势，生态安全屏障基本形成，“十三五”规划时期是历年五年计划（规划）中生态环境保护事业发展最好、生态环境质量改善成效最大的，人民群众生态环境获得感、幸福感显著增强。

站在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起点上，经济社会快速发展对自然生态系统造成了巨大压力，人口、经济、资源环境协调发展面临严峻挑战，打好污染防治攻坚战和生态环境保卫战以及节能低碳发展战、自然资源节约战，成为实现人与自然和谐共生现代化亟待解决的重大问题。“十四五”规划纲要以“绿色生态”指标替代“十三五”规划中的“资源环境”指标，绿色生态指标全部为约束性指标，分布在环境污染治理、绿色低碳发展和生态保护修复三个领域，是实现“碳中和”目标的碳汇能力建设的关键指标，说明绿色低碳对实现人与自然和谐共生的现代化的重要保障和支撑作用。“十四五”规划及未来一段时期，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，重点区域、重点行业污染问题凸显，实现碳达峰、碳中和任务艰巨，人民群众对生态环境质量期望值更高，对生态环境问题容忍度更低，生态环境保护任重道远。通过倒逼能源结构调整、倒逼产业绿色转型升级，助推绿色低碳与生态环保深度融合，促进人与自然和谐共生的现代化内生动力的形成，将为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的生态基础。