全周期精细化治理：重大突发风险城乡社区治理的现实逻辑、机制与路径

周学荣，曾谁杰（湖北大学 公共管理学院，湖北 武汉 430062）

城乡社区治理是国家基层治理的主战场和基石，也是应对重大突发风险的“最后一公里”和“关口前移”的落脚点。重大突发风险通常具有高度的不确定性、复杂性、紧迫性、测不准性、强危害性等特点。当前我国社会正步入复杂性、网络性、系统关联性、脆弱性的风险社会，如何防范化解重大突发风险成为国家三大攻坚战之首。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“社会治理的重心必须落实到城乡社区”“治理重心下移”“要把防范化解重大风险工作做实做细做好”“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识”。目前，城乡社区在应对重大突发风险中还存在治理主体应急能力薄弱、应急机制不完善、多元主体协同不足、常态治理与非常态应急治理衔接缺位等困境。在城乡社区应对重大突发风险的全周期中任何一环掉链子，工作做得不细致不深入都将带来重大损失。

一、文献回顾与问题的提出

全周期管理起源于20 世纪60 年代产品生命周期管理，它既是一门技术，又是一种理念。将“全周期管理”引入基层治理领域，带有强烈的问题意识和目标导向，以系统集成的方式方法，建构基层治理完整链条，从源头到末梢实现全流程、全要素管控，打造多主体、跨区域、差异化基层治理新格局[1]。即重视管理流程中每一个环节，根据不同管理阶段、不同管理对象、不同管理特征，采取不同的应对策略，从而体现“科学施治、精准施策”[2]，其要求实现治理主体、治理手段、治理资源、治理机制等要素的统筹协调，尽量减少各个要素本身及要素间的冲突矛盾[3]，对治理主体提出了新的要求，需要建构由政府、市场、社会等多方治理主体共同参与的高效、有序运行的治理体系[4]。

与全周期管理相比，精细化管理思想强调的是维度、程度、深度、细度和准度的结构性管理。“精细化”理念源于泰勒的《科学管理原理》，针对企业管理，突出规范化、标准化、信息化、人性化、精准化管理方式，追求“精、细、严、准”的管理目标[5]。精细化管理是对管理的精细分工，是管理效率的来源。精细化管理的概念和范畴在实践应用中不断地得到丰富和完善，现已广泛地应用于公共管理领域，其研究主要聚焦在以下三个方面：一是对管理策略和维度的研究。以公共卫生突发重大风险为例，构建“精明管理”“精确识别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”为核心构成和着力点的社区公共卫生应急管理策略体系[6]；从维度上强调城乡社区应从“法治”“自治”“德治”“智治”和“美治”等多维度进行精细化治理[7]。二是优化社区应急治理体制机制结构研究。党的十九届四中全会提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”的目标。在具体研究上提出构建韧性社区应急治理体制[8]、多层PDCA 循环的城市社区重大风险防控机制[9]、社区多元协同应急治理框架[10]、从城市社区治理绩效的中层理论中构建风险权责共担三角（国家、市场、社会）机制[11]等来解决城乡社区突发风险治理相关问题。三是技术赋能城乡社区应急精细化治理研究。利用科技来支撑社区风险精细化治理[12]的重要性已从理论和实践中得到了检验，比如融合网络、生物、物理空间的智慧社区建设与敏捷治理[13]；构建社区数字化应急管理系统[14]等都有利于城乡社区应对重大突发风险。

综上，全周期管理强调的是整体性、系统性、宏观性和全景式的把控，精细化管理强调的是局部的、细节的、微观的、具体的和针对性的施策。全周期精细化治理具有既强调整体性又强调局部性，既强调系统性又强调细节性，既强调宏观性又强调微观性，既强调过程全景又强调具体针对等特点。将全周期精细化管理理念运用到城乡社区重大突发风险基层治理中，是将城乡社区看作一个有机整体和系统工程，遵循城乡社区发展规律，沿着城乡社区发展轨迹，全流程深入地进行防范处理，正确把握治理主体间的关系和地位，旨在争取城乡社区治理稳定性、持续性。目前从实践上看，在我国的条块分割体制下，治理主体、治理资源、治理手段、治理机制等各个要素自身或要素间存在着矛盾冲突；存在对重大突发风险衍生规律的认识不清晰，管控过程不规范、不标准，碎片化管理等问题；存在着重处理轻预防、多元主体协同性不足，特别是对一些交叉点、结合部出现的重大风险，由于管理边界模糊、职责不清、责任交叉，不同地区、不同部门、不同层级、不同岗位之间容易推诿扯皮，导致风险管控不力[15]。从理论研究上看，目前针对城乡社区应对重大突发风险的研究成果较少，统筹全周期和精细化管理视角的研究更是凤毛麟角。

二、全周期精细化理念嵌入城乡社区重大突发风险治理的现实逻辑

（一）“全周期精细化治理”是顺应城乡社区重大突发风险治理的现实要求

“全周期精细化治理”是一种基于系统论立场，强调对治理对象进行全过程、全方位、全要素整合，又强调资源优化配置，突出精准施治，以实现管理科学化、高效化的意识和观念，是管理意识现代化的重要成果[16]。随着我国城乡社区的经济水平、人文素质、基础设施等各方面不断发展，单一维度的治理已无法适应当前风险复杂化、全球化背景下基层治理现代化、风险防控精准化、社会环境安全化的现实需要。城乡社区作为国家治理现代化的支撑基础，重大突发风险防控的“第一阵地”，还存在一些防控短板。比如，城乡社区风险治理碎片化；基层群众需求满足延时化；多元治理主体利益关系错综复杂化；精细化覆盖面不够，缺乏明确的标准，精细化程度模糊化；基础设施低水平与精细化管理高目标之间差距大；职责相互交叉，城乡社区重大突发风险创新治理不足等困境亟待破解。因此，将全周期精细化治理理念融入到城乡社区重大突发风险化解的全过程，转变传统的治理方式，织牢基层风险治理的“安全网”是顺应城乡社区重大突发风险治理的现实要求。

（二）“全周期精细化治理”是提升城乡社区重大突发风险治理效能的有效途径

全周期管理理念从企业扩展到政府部门再扩展到民用部门，管理流程从个别阶段扩展到全生命周期进行系统管理，管理的效能提升十分显著，“精细化”管理在实现资源配置最大效益方面功不可没。二十世纪80 年代，新公共管理运动兴起，精细化治理便被引入到政府管理和社会治理中，通过规范化、标准化、信息化、专业化等精细化治理手段和方式，达到降低运作成本，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果[17]。全周期精细化治理在提升治理效能的途径主要如下：在治理目标层面，追求时间维度上实现闭环治理，空间维度上达到分层施策，对城乡社区重大突发风险治理全过程具有统领作用；在治理效率方面，突出优质、高速和精准，完善制度执行机制、强化决策、执行监督机制，杜绝基层重大突发风险防控政策落实中的“打折扣”现象，促进各治理主体素质结构提升、强化风险防治机构通力合作，巩固资源保障，增强先进技术赋能，全面提高治理效率；在治理评价方面，坚持实时多维度评价，依据评价结果进行追踪决策，及时调整风险防治计划，充分发挥评估的监测、激励、反馈作用。最终实现规划、建设、管理、要素、流程监督无缝衔接，提升我国基层治理的效果和能力。

三、应对重大突发风险城乡社区全周期精细化治理运行机制

落实城乡社区应对重大突发风险全周期精细化治理机制要回答三个关键性问题：一是如何将精细化治理嵌入重大突发风险全周期过程中 （嵌入机制）；二是需要什么样的保障措施来推动该机制落地（保障机制）；三是通过什么样的行动举措来实现全周期精细化治理（执行机制），具体表现为精准决策机制、系统保障机制和执行机制。

（一）精准决策机制：“全流程”精准研判突发重大风险形态

根据风险生命周期理论和风险危急程度，如图1 所示，城乡社区重大突发风险治理形态可以划分为四个阶段：第一阶段，城乡社区面临非传统威胁初期，主要任务是密切监控，积极预警。第二阶段，在前转换态下，重要任务是对其进行研判和应对，主要有两种，一是去危机化，回到常态治理；二是如果安全化不当，则转变为应急态。转换态治理中关键是要把握“临界点”，力求在不可控危机爆发之前，采取有效措施，消除危机。第三阶段，城乡社区全面进入应急态，这个阶段的关键任务是全面应对，防扩散，降危害。第四阶段，城乡社区处于后转换态，此阶段主要任务为逐步减少应急态治理手段以防产生“次生危机”，重在恢复秩序和总结学习经验教训，加快恢复，进入常态治理。转换态的提出告诉我们，常态治理和应急治理随时可能进行切换，必须进行动态衔接。城乡社区应对重大突发风险需要在对风险状态进行精准研判的基础上，明确目前处于何种形态，为制定应急防控决策提供指导和依据，避免应急过度或错失治理良机。

图1 应对重大突发风险城乡社区全周期精细化治理运行机制

（二）系统保障机制：建立“全要素”协同的社区应急响应平台

建立技术赋能、信息整合、组织协同、资源保障、智力支持“五有”标准的社区应急响应平台是应对重大突发风险的基础且关键举措。社区应急响应平台具有统筹协调和资源整合的功能，是基层自治组织应对重大突发风险的运行中心。如图1 所示，将此平台嵌入社区原有治理网络中以实现平急结合，形成城乡社区常态化治理和应急治理动态衔接治理机制。第一，技术赋能与信息整合同频共振，是在国家治理现代化背景下，数字技术与基层治理融合的表现。推进数字社区、智慧社区建设，充分利用大数据、人工智能、云计算、物联网等先进技术对社区生活与风险状态进行动态监控，这有利于信息整合。整合包括城乡社区运行的基本状况，城乡社区与基层政府或街道、社会组织、政党组织、以及居民的沟通信息，以及社区应急预案宣传、实时状况通报、其他组织参与救助等。利用自上而下与自下而上，横向与纵向，内部与外部相互交织与融通的网络沟通，有利于实现多元主体的联动协同治理。第二，促进组织协同，有效地配置资源。组织协同主要体现在三大组织体系的协同：基层政府及街道的行政组织体系；城乡社区自治组织、民间组织等社会组织体系；党委、党组的政党组织体系的协同[18]。可打通条条和块块，形成条块协同治理局面，协同人、财、物、时间、信息等重要资源。第三，可将智力支持贯穿始终。为了增强城乡社区对非常态危机的精准感知和识别能力，需要在城乡社区治理的全过程中提供智力支持。基层政府通过购买服务方式，吸纳社会组织，比如科研机构，高等院校的专家学者根据城乡社区实际情况，进行信息数据分析、灾害模拟、制定精准应急预案、紧急情况行动计划等，并定期通过讲座或者应急演练等方式对城乡社区相关人员进行培训指导，以此形成外部智力支持。综上，立足“五有”标准的社区应急响应平台实质上是一个城乡社区应对重大突发风险的全要素立体式的协同保障机制。

（三）全周期执行机制：“跨时空”研判风险演变和精细阶段防控行动

重大突发风险具有预防困难、潜伏期长、爆发时间短等特征，这给城乡社区风险防范带来了极大的挑战。根据不同类型不同程度风险演变情况进行精准施策形成全周期全过程闭环精细化治理成为必然。全周期行动主要包括准备、预防、减缓、响应、恢复、学习、监测[19]七项行动。如图1 所示，在常态治理到前转换态之前，主要做好危机应对准备、预防两项工作，根据国家相关法律法规制定符合社区实际情况的应急预案，不定期开展防灾救灾演练；排查安全隐患，做好物资、通讯、资金、人才等方面的储备；定期开展危机应对培训，明确工作重点，做好线上线下宣传。在转换态到应急态之间，应该做好常态危机减缓和响应工作。此阶段行动在整个周期行动过程中起着决定性作用，应对得当，危机可能消除，应对不当，常态治理会迅速转变为应急治理，要做好资源保障、信息沟通、人员安排、组织保障等。在应急态至危机解除阶段，即应急态经后转换态至常态治理做好灾害恢复、学习总结两项工作。在实践中，由应急态至后转换态之间侧重恢复工作，并逐步降低应急响应等级，以防应急过度或次生危机产生。在后转化态至常态治理之间侧重学习总结工作并形成一定的文本存档，在后期培训中进行学习。总之，常态和应急态在现实中通常很难划分的十分清楚，中间存在转换态意味着，必需要把监测工作贯穿整个周期行动过程中，随时进行平战结合、平急结合动态切换、动态衔接。

四、应对重大突发风险城乡社区全周期精细化治理实施路径

针对当前城乡社区重大突发风险呈现的特征，需要将精细化治理理念嵌入全周期治理过程中，需要技术智力的赋能，需要走党建引领多元共治之路，明确权责体系，重视绩效管理，秉持以民为本理念，保障上述机制落实落细。

（一）全周期精控——融精细化理念于城乡社区重大突发风险治理全过程

一是科学制定城乡社区重大突发风险防范工作流程，明确权责体系是促进常态治理与应急治理动态衔接，实现有序有效应对重大突发风险的前提条件。目前，基层治理单元在预防化解重大突发风险的过程中还存在 “无限责任”“管理空白”“属地管理”“权责失衡”等困境，不仅会导致形式主义与挫伤基层干部的积极性，也不利于提高治理效能，还可能错失危机化解的重要时机。明确全周期的权责体系是城乡社区应对重大突发风险中多元治理主体的行动依据与准则。首先，构建多元治理主体风险防范的权责体系。既要厘清基层政府、党组织、村居委会、社区居民、社会组织、民间志愿性团体等治理主体在精准决策、系统保障、落实执行等方面的职责与权限，列好职责权利清单，又要注意治理形态变化过程中权力下放与监督问题，尤其是紧急行政权。其次，建立全过程多维度绩效评估体系。根据权责清单，以精、准、细、严为原则建立多维度的绩效评估指标体系并在周期性行动中贯彻执行；重视各主体，尤其是基层政府、社区自治组织绩效评价的社会属性。最后，建立严明奖惩及培训学习促进良性运转体系。适当的奖惩有利于加强目标、过程管理，监督各项决策的制定与执行；有利于总结经验教训，集思广益找到解决问题的突破口，是实现良性循环治理的基本途径。

二是精细化治理要融入全程的各个环节及对民众需求的深入认识。第一，要将精细治理嵌入到城乡社区应对重大突发危机的准备、预防、减缓、响应、恢复、学习、监测的各个环节，尤其是在制定应急预案以及基础设施升级改造、人力物力配备等方面充分考虑不同环节的特殊需求，合理统筹和配置资源，提高效率。第二，动态监测需求，解群众之困。利用社区应急响应平台，对居民和社区工作人员的需求进行动态监测、及时反馈并注重保护民众隐私；精确统计群众的需求并做好统一调配工作，既包括物质生活方面的保障，也包括心理和精神上的安抚；要兼顾对老弱病残等特殊人群进行专门救助和帮扶，避免次生灾害。

（二）全方位赋能———技术智力赋能城乡社区重大突发风险治理

一是科技赋能强基础。基础设施现代化水平直接影响社区对重大突发风险的感知、反应速度及其应对成效。目前我国城市社区与农村社区、东部沿海发达城市社区与西部偏远地社区，新建社区与老旧社区等在基础设施、生活环境、财政支持等方面都存在明显的差距。这些客观差距短期内无法消除，而通过技术赋能全面加快智慧、数字社区建设，可在一定程度上缩小城乡社区基础设施发展差距。第一，对标先进，精准施策。发达地区的城乡社区在道路规划、环境保护、物业管理、网络通信、公共医疗卫生等方面有一定的特色和优秀做法，结合城乡社区实际情况，逐步完善社区网络、道路、公共卫生、消防安全等基础设施，找准城乡社区短板与不足。第二，运用先进技术革新老旧社区整体风貌。一方面，大部分老旧社区存在产权纠纷、基础设施老旧、配套服务欠缺等历史遗留问题；另一方面，老旧社区现代化进程中暴露出了一些新问题，比如违章搭建、车辆乱停乱放、环保落后、信任缺失等问题。新老问题交织给城乡社区重大风险治理带来一定的挑战。对此可通过落实大数据、人工智能、仿真模拟等现代化数字社区、智慧社区建设目标，利用好城乡社区“社区云”“信息网”等平台，实施智慧社区目标管理，从而为应急态管理提供良好的科技技术支持。

二是智力赋能助发展。在城乡社区重大突发风险管理的全过程中，精准研判风险与风险防控化解各项工作的科学决策都离不开强大的智力支持。通常社区工作团队素质结构完善、居民素质相对较高的社区，在遭遇重大突发风险时，在利用内外部力量加快应急反应速度，阻滞灾害进一步扩散，缩小其影响范围等方面，社区居民自救能力以及风险治理效能相对较好。目前我国部分城乡社区还存在普通工作人员缺乏相应的风险管理与应急知识，社区自有智力资源缺乏深度挖掘，自治能力欠缺等问题。因此，第一，要重视培训，扩大社区内部智力支持规模。一方面，可对城乡社区工作人员以及志愿者、居民进行以“一案三制”为基础的应急救援知识的培训，与各治理良好的优秀社区进行学习交流，丰富他们的实践经验，使其具备专业应急知识和提升应急行动救援能力，形成内部智力支持。另一方面，通过挖掘社区自身潜在的智力资源，例如，企事业单位中能力突出者，尤其是党员、预备党员、退休干部等。对于农村或过渡型社区，可以通过鼓励乡民、返乡大学生等参与社区风险防控与化解行动中。第二，要充分发挥科研机构、高等院校等智力支持。对于硬件与智力基础薄弱的社区，基层政府或者街道可与科研机构、高等院校等长效合作，形成外部智力支持，为社区感知、预防、应对重大突发风险过程中的反应敏捷化、决策科学化、施策精准化提供智力支持。

（三）引领与协作———多元主体协同参与城乡社区重大风险治理

一是强化党建引领作用。2021 年4 月国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出“加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导”目标。为了发挥党组织在城乡社区重大突发风险治理中的作用：第一，强化党的自身建设。从城乡社区应对重大突发风险治理的全过程来看，党组、党员的知识储备、专业技能、工作方法都会影响重大风险的应对成效。为此，需要对基层政府党委、街道党（工）委以及城乡社区所有党组党员进行重大危机相关知识及专门技能培训，使其成为兼具职业技能与应急技能的专才或半专业人才，重点提高党员在决策或执行中的应变能力和治理智慧。第二，提高党的组织能力。组织力的提升是党组织建设的关键。一方面，要协调纵向党政关系，打通条条、块块、条块之间的沟通壁垒，完善重大突发风险治理过程中协调沟通机制，促进防控精神、应对任务得到快速传播与落实。另一方面，要扩大党组织横向覆盖范围，深入贯彻“大党委”思想，促进乡镇街道、社会组织、企事业单位、城乡社区党组织开展合作，形成风险共防、权责明确、共治共享的利益共同体。形成城乡社区应对重大突发风险的有力先锋队和党组织的领导力量。

二是多元主体协同参与联防联控。城乡社区重大突发风险应急管理关系到国家总体安全、稳定和发展。党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。加强社区治理体系建设推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[20]在突发重大风险时，城乡社区任何一个治理主体都没有足够的信息和资源来妥善应对，社区多元治理主体只有实现高度协同，进行全方位、全流程、全要素、跨时空精细化融合，才能提高整个基层治理系统性抗风险能力，创造一个相对安全有序的治理环境。就目前城乡社区应对重大突发风险实践来看，除了发挥居委会或村委会、街道办事处、基层党组织、基层政府的作用外，还需统筹协调社会组织和社区民众，整合多方力量，为基层治理增添新动力。我国的社会组织种类多样，涉及各个领域，各个阶层。加强各个组织间以及社会组织和其他治理主体间的资源共享、信息互通、人员交流，推动社会组织积极参与到城乡社区重大突发风险治理中，所取得的效果已经受到了实践的检验。当前重点是要提高群众自主服务意识，社区民众参与不足是当前我国城乡社区基层治理的重要短板。国家“十四五”规划提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[21]。在实践中目前还面临着公众参与意识不强、能力不够、参与主体单一、群众自治制度欠缺等阻碍。化解公众参与阻碍，破除参与困境：居民委员会和村民委员会平时可以开展各种文化和公益活动，如关爱孤寡老人、党员服务日、慰问留守儿童等等，从而树立公众爱家、保家、护家意识，提高公民的参与热情，激发公众参与治理的内在动力；完善基层自治制度，在治理过程中积极听取人民群众的建议；激发公民的社会责任意识和风险意识，主动参与到城乡社区治理过程中，筑牢城乡社区重大突发风险治理的民众基础。