城乡居民基本养老保险高质量发展测度及路径——基于个人账户替代率视角

徐婷婷 魏远竹

(1. 福建农林大学公共管理与法学院, 福建福州 350002;2. 福建师范大学文化旅游与公共管理学院, 福建福州 350117;3. 宁德师范学院经济管理学院, 福建宁德 352100)

一、问题的提出

2014年,国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。(1)国务院:《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm,2014年2月26日。随着城乡一体化的发展、国家乡村振兴战略的实施,城乡居民基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险已成为我国基本养老保险的“三大支柱”。城乡居民基本养老保险制度不仅成为社会保障体系扩大覆盖面的重要手段,而且在统筹城乡方面也起到了关键性作用。然而该制度建立的初期,在公平统一、安全规范方面存在不足,比如养老保险制度待遇多轨化矛盾导致公平性缺失。何文炯认为我国当前的居民养老保险待遇水平仅为职工养老保险的1/19,待遇水平相差悬殊,不利于社会保障的正向再分配,对改善收入分配的贡献不够(2)何文炯:《建设适应共同富裕的社会保障制度》,《社会保障评论》2022年第1期。;郑功成认为中国养老金制度仍是质量不高的制度安排,包括机关事业单位退休人员、企业退休人员、居民养老金领取者三大群体的待遇依次递减且差距巨大,同一群体在不同地区的待遇差距亦较大,促进待遇公平已经成了大多数人的利益诉求(3)郑功成:《中国养老金:制度变革、问题清单与高质量发展》,《社会保障评论》2020年第1期。。再者,因制度参数设计不及时、不合理而引发的财务可持续危机,进一步导致安全规范欠缺。穆怀中认为现实中城乡居民养老保险缴费和给付水平偏低,需要依据精算原则测定适度的养老保障水平(4)穆怀中:《乡村振兴背景下城乡居民养老保险基础养老金待遇调整机制及测算》,《社会保障评论》2019年第2期。。城乡居民基本养老保险高质量的发展成为化解这些矛盾的必然选择,而高质量发展的重要举措在于推动其基础养老金和个人账户制度的进一步优化。实现城乡居民基本养老保险的替代率(包含基础养老金的替代率与个人账户养老保险替代率)最大化,不仅需要提高财政投入的基础养老金,也要完善个人账户制度以提高待遇水平。

城乡居民基本养老保险制度建立至今,城乡居民基本养老保险基础养老金(下文简称“基础养老金”)在待遇水平方面发挥着重要作用,在替代率指标中超过了城乡居民基本养老保险个人账户(下文简称“个人账户”)的占比。(5)徐婷婷:《乡村振兴背景下城乡居民养老保险基础养老金待遇调整机制及测算》,《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2021年第6期。由于该制度运行时间不长,加之个人账户缴费积极性不高,个人账户的待遇水平尚未充分显现,甚至学术界出现了对个人账户存在必要性的质疑声音。(6)董克用、施文凯:《从个人账户到个人养老金:城乡居民基本养老保险结构性改革再思考》,《社会保障研究》2019年第1期。而有关城乡居民基本养老保险的现有研究中,对于基础养老金的研究远多于个人账户。有关个人账户的研究主要分为定量和定性两类。在定量研究方面,刘醒和刘昌平根据政策制定的局限性以及人均预期寿命的持续增加,通过构建城乡居民基本养老保险个人账户的精算模型,依据生命表数据,最终计算得出城乡居民基本养老保险个人账户将因长寿因素产生支付风险,进而影响制度的财务可持续性(7)刘醒、刘昌平:《城乡居民基本养老保险个人账户长寿风险分析》,《北京化工大学学报》(社会科学版) 2019年第3期。;李悦心和郭秀云基于个体层面建立精算模型,对城乡居民基本养老保险个人账户收支平衡进行测算,发现城乡居民基本养老保险个人账户面临着资金缺口(8)李悦心、郭秀云:《城乡居民基本养老保险个人账户收支平衡研究——基于预期寿命延长视角》,《安徽行政学院学报》2020年第4期。。在定性研究方面,杨建海和康旺龙则对个人账户的养老金改革进行了探析,提出一要大幅提高政府补贴水平,二要给参保账户以利率保证,三要赋予个人账户多种功能。(9)杨建海、康旺龙:《资产建设视域下农村个人账户养老金改革探析》,《西北人口》2018年第4期。

目前对于个人账户的研究,主要聚焦点为如何保持个人账户的可持续和健康发展,对于如何促进待遇水平提高与高质量可持续发展的研究尚少。本文首先阐述城乡居民基本养老保险高质量发展的必要性及其内涵,然后选择最薄弱的个人账户作为切入口,着力于构建个人账户替代率模型,希冀挖掘个人账户替代率预期目标的达成路径,并在此基础上提出城乡居民基本养老保险高质量可持续发展的建议。

二、城乡居民基本养老保险高质量发展的必要性与内涵

(一)高质量发展的必要性

1. 待遇水平偏低引发“退休待遇多轨化”矛盾

当前城乡居民基本养老保险整体待遇水平偏低,不仅表现在基础养老金的待遇方面,个人账户待遇的作用几乎未得到发挥。城乡居民基本养老保险的待遇水平不仅同机关事业单位基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险的待遇水平具有较大差距,甚至和贫困标准、农村低保、城市低保待遇水平相比都存在一定的差距。待遇水平偏低的现实容易引发社会不满情绪,“退休待遇多轨化”也会造成不同群体之间的矛盾,不利于我国构建和谐社会、小康社会。尤其是在乡村振兴、新就业形态群体增加的形势下,提高城乡居民基本养老保险的待遇水平,有利于缩小不同制度群体之间的收入差距。

2. 制度本身改革的必然选择

城乡居民基本养老保险基础养老金待遇水平低且缺乏科学的调节机制,政府的财政投入力度与城镇企业职工基本养老保险相比也存在明显不足,目前迫切需要设计科学、长期规范的基础养老金调节机制,增加基础养老金的待遇水平。个人账户制度在参数设置上的不完善导致其自身必须进行改革,才能适应城乡居民基本养老保险高质量发展的需要,其中缴费档次设置以及缴费方式的不完善迫使其不得不进行调整,如缴费档次的增设、取消,需要更加统筹考虑收入和物价水平的变化;缴费年限最低15年的领取资格也有必要随着社会发展而进行动态调整或完善。个人账户基金应当依据精算原则进行参数定期调整与重构,防止待遇水平偏低以及财务的不可持续性。

3. 对个人账户制度存续性质疑的回应

由于城乡居民基本养老保险个人账户的缴费档次偏低造成待遇水平较低、运行效果不佳的影响,学术界也对个人账户的存续性存在争议。不少学者主张采用普惠式的养老金形式发展城乡居民基本养老保险,如董克用和施文凯提出完善制度的重点是统账分离,建立独立的普惠型公共养老金制度,并将个人账户完善为自愿参加的第三支柱个人养老金制度(10)董克用、施文凯:《从个人账户到个人养老金:城乡居民基本养老保险结构性改革再思考》,《社会保障研究》2019年第1期。;齐传钧对非缴费型养老金历史、现状进行分析,得出最主要的结论为我国城乡居民基本养老保险制度应放弃个人缴费选项(11)齐传钧:《城乡居民基本养老保险全覆盖的前景分析与改进建议》,《晋阳学刊》2019年第4期。;景天魁和杨建海认为应建立以底线公平为价值理念的非缴费性养老金,满足全体老年人的基本生活保障需求,以此推动多层次养老保障体系的建设(12)景天魁、杨建海:《底线公平和非缴费性养老金:多层次养老保障体系的思考》,《学习与探索》2016年第3期。。基于对个人账户运行效果的低效现状和质疑,有必要探讨如何加强个人账户的高质量发展,以充分发挥其实际作用。

(二)高质量发展的内涵

第一,制度运行安全规范,具有可持续性。基础养老金的安全规范是指调节机制要考虑物价、收入及其他因素,使基础养老金在财政可控范围之内。个人账户制度的安全规范主要理解为基金运营的安全,个人账户的参数设置更科学,诸如缴费档次、政府补贴机制、缴费年限、投资收益率、待遇领取年龄等参数的设置满足基金收支的可持续性。

第二,制度兼顾公平与效率原则,有利于促进共同富裕目标的实现。城乡居民基本养老保险作为再分配的重要手段应积极发挥减少收入差距的作用,其基础养老金和个人账户待遇的提升有利于居民养老金待遇的整体提升,从而缩小城镇职工与城乡居民养老保险待遇之间的悬殊差距,两者待遇差距的缩小有利于社会保障发挥再分配的正向作用。

第三,制度具有较强的可行性。基础养老金和个人账户的待遇水平要有一定的适度性,既要满足提高居民养老生活质量的要求,也要在个人缴费与政府财政的经济承受范围之内。过低的待遇不利于城乡居民基本养老保险高质量发展;而过高的待遇一旦超出财政的承受范围,亦将引发该制度的可持续性危机。

三、个人账户替代率的选择与现状

相较于城乡居民基本养老保险基础养老金,更加迫切需要选择最薄弱的个人账户作为切入口解决当前待遇水平低下的问题,从而为城乡居民基本养老保险高质量发展奠定基础。其中个人账户替代率水平的合理提高也有助于城乡居民基本养老保险实现公平统一、安全规范的目标。

(一)个人账户待遇水平的衡量指标

替代率作为衡量待遇水平的最佳指标,也是衡量养老金领取者待遇水平高低的重要指标,但养老金替代率也存在多种衡量口径。(13)薛惠元:《目标替代率、交叉替代率、终身替代率与平均替代率——城镇职工基本养老金替代率的分类测算与比较》,《决策与信息》2020年第1期。目标替代率是从个人角度出发研究领取前后的收入状况,具体公式为:

这里的目标替代率和下文中的替代率目标不是同一个概念,下文中的替代率目标是指旨在达到预期目标的替代率。

交叉替代率是将个人领取的养老保险金与居民平均可支配收入进行比较,把领取者放在现有的社会环境中,从收入角度出发反映领取后的养老金水平。领取者的养老金水平越低,则交叉替代率越低。其中可支配收入简化为采用农村居民可支配收入的数据,主要是因为城乡居民基本养老保险的参加者中95%为农村居民(14)景鹏、陈明俊、胡秋明:《城乡居民基本养老保险的适度待遇与财政负担》,《财政研究》2018年第10期。,下同。具体公式为:

终身替代率主要是研究个体的整个生命周期过程,具体公式为:

平均替代率是从社会总体的角度研究养老金替代率,具体公式为:

从目标替代率、交叉替代率、终身替代率以及平均替代率这四种替代率的概念分析中,可知目标替代率的研究对象为“特定个体单位”,每个个体单位的情况不同,替代率具有差异性,衡量的是某个人退休期与工作时的收入变化。交叉替代率的研究对象也是“特定个体单位”,只是将个体放到一个范围更广的测算对象中,衡量的是某个人退休收入对比整个社会平均收入的程度。终身替代率较少使用,但同样也是研究个体单位。平均替代率是以整个社会的平均水平为标准,衡量的是整个社会的平均养老金收入与社会平均收入的对比程度。如果个人账户替代率指标采用特定个体单位作为研究对象就不具备代表性,故而采用平均替代率这个指标。选用平均替代率作为衡量口径还有两个因素:一是在现有的数据库中,采用平均替代率所涉及的数据更易获取;二是采用平均替代率更能反映城乡居民的平均养老金领取水平。

(二)个人账户替代率水平现状

从表1中的数据可知,我国个人账户替代率近年来虽然呈上升的趋势,但上升的幅度较小。随着城乡居民基本养老保险运行年限的增加,虽然个人账户待遇也在不断增长,但是从替代率的数值来看,所占比例较小,其中个人账户替代率占比要远低于表1中数据,因为表1中基础养老金部分只是中央财政投入部分,未包含地方政府的投入,而相当多省份的地方政府投入远高于中央财政投入。如果个人账户替代率过低,将起不到提高待遇水平的应有作用,这正是目前学术界对其存在争议的地方。因此,要充分发挥个人账户的作用,亟须提高其待遇水平,这也是研究个人账户替代率的重要原因。

四、个人账户替代率目标的定位与设定

(一)个人账户替代率目标的定位

《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出,按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度,充分发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的重要作用。全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度,与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套,充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用,更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。(15)国务院:《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm,2014年2月26日。城乡居民基本养老保险制度最初设计就将其定位为“保基本”的目标,用于满足居民的基本生活需求。居民的需求层次可分为基本生活需求和发展型需求两类,基本生活需求主要为居民日常生活支出,其中包含衣食住行和医疗等方面,发展型需求即居民出于个人发展需要的消费支出,包含教育、文化和娱乐等。基本生活需求中的医疗需求可专门由医保来提供基本保障,因此,居民养老保险所提供的基本生活需求层次可明确为衣食住行和通信的消费支出。目前基础养老金平均水平只能维持满足生存的食品需求,要实现基本生活的需求,还需要增加个人账户替代率,充分发挥个人账户的作用。

(二)个人账户替代率目标的设定

个人账户合理替代率目标的设定首先需要遵循社会养老保险的目标功能定位,再确定适合当前经济发展水平的替代率。根据其他国家的一般做法和经验,当养老金替代率高于70%,便可保持原有生活水准;替代率在60%～70%,也可维持基本的生活水准;当替代率低于50%,生活水准将会产生较大幅度的下降。此外,国际劳工组织《病残、老年、遗属补助公约》同时表明,正常的养老金替代率最低不应低于原收入的40%～50%;国外有组织也对其中等收入人群理想的替代率进行过测算,其养老金替代率大约为收入的65%。(16)穆怀中:《农村养老保险综合替代率及其结构分析》,《人口与发展》2013年第6期。综合国际经验的养老金合意替代率,并考虑各国间发展水平不同和收入差距,养老金合理替代率的浮动范围大体在50%～70%之间。郑功成综合研判并提出农村养老保险替代率合理目标应设定为50%上下。(17)郑功成:《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》,人民出版社,2008年,第159页。据此,本文也将城乡居民基本养老保险的替代率预期目标设定为50%。此外,依据城镇企业职工基本养老保险替代率设定的指导思路,总体替代率目标设为60%左右,其中社会统筹和个人账户两个部分的养老金替代率各为一半,即30%。城乡居民基本养老保险的基础养老金和个人账户替代率预期目标也可按上述思路各自设置为25%,基于个人账户当前实际的缴费意愿及缴费能力,可将其替代率初始的预期目标下降到20%左右。基础养老金主要用于满足基本的生存需要,为了实现城乡居民基本养老保险制度的高质量可持续发展,个人账户的养老金可在现有较低水平上进一步提高,用于满足基本的生活需求。

五、个人账户替代率模型构建与统计性描述

(一)模型及参数设定

1. 前提假设

(1)假设城乡居民基本养老保险个人账户为DC型(defined contribution,缴费确定型)的缴费和积累,先确定供款率。

(2)假设城乡居民基本养老保险个人账户基金缴费是现金流。

(3)假设城乡居民基本养老保险待遇给付是定额生存年金。

(4)基金实际运营过程中存在管理与交易成本,相对于庞大的基金体量,这部分成本可忽略不计,对于研究结果影响极小,因此投资收益率采用扣除相关成本的净值。

(5)不考虑计划断缴、提前停止缴费、转到其他养老计划等因素。

(6)不考虑制度无须缴费、直接达到领取年龄的人群,只研究城乡居民基本养老保险的“新人”。

(7)缴费率没有将个人缴费与政府补贴分开(政府补贴只占其中一小部分,主要功能为撬动作用,而非缴费主体),为研究方便采用费率而非缴费档次的假设。

2. 模型设定

在现实中,个人账户待遇的测算是基于个人账户的积累额除以139系数且并不需要精算平衡。但是采用139系数实际并不科学,主要有以下几个原因:一是平均预期寿命的不断延长,而高寿人员增多会增加财政的隐性负担。不少学者对个人账户的隐性成本进行了估量和研究,认为隐性成本将对政府财政负担形成挑战而违反安全规范的原则。许鼎和杨再贵通过论证认为财政应当更多地投入基础养老金当中而非个人账户中,从而达到财政效率使用最优化。(18)许鼎、杨再贵:《“补入口还是补出口”——对城乡居保财政补贴模式的精算评估》,《统计与信息论坛》2021年第1期。二是个人账户性质不同于基础养老金,制度建设初衷就是要体现个人责任与自我保障,而基础养老金主要强调政府责任与普惠性。因此,个人账户实现制度的自我收支平衡是实现居民基本养老保险可持续的关键。三是出于安全规范性的考虑。党的二十大报告中提出社会保障的安全规范性(19)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《求是》2022年第21期。,这是以往不曾涉及的。安全规范的含义就是要实现养老保险制度参数合理规范,改革不合时宜的参数设置包括缴费年限、退休年龄、缴费率等实现制度财务的可持续。随着预期寿命和退休年龄的变化,个人账户139系数也在改革的范围之内,使之更符合当前的人口寿命环境。所以为达到高质量发展目标,本文对个人账户替代率测算使用更为严苛的收支平衡模型。由于个人账户属于DC型,在讨论此类型的替代率时,须先确定缴费率,再结合投资收益率和缴费积累两者的因素,最终得出替代率水平。因此,运用保险精算原理来构建个人账户的平衡模型(20)郑秉文:《中国养老金发展报告2016:“第二支柱”年金制度全面深化改革》,经济管理出版社,2016年,第132页。,公式如下:

S=P

其中,S为a岁居民在β岁时个人账户缴费积累的总额;P为a岁居民缴费终止后,各年的个人账户待遇给付额在β岁时精算现值;f为个人账户替代率;a为参保年龄;β为领取待遇年龄;t-βPβ为领取期间的生存概率;θ为生命表中最高死亡年龄;g为农村居民可支配收入增长率;W为a岁初年居民平均收入;r为基金预期投资收益率;c为缴费率;i为无风险利率;1/(1+i)为贴现因子;a岁居民是从个体层面来理解处于全社会平均水平下的标准状态,而非特定指个人。

3. 参数假定

(1)农村居民可支配收入增长率g

增长率的设定应与我国GDP的增长和宏观经济紧密相连,考虑到经济周期的宏观环境、经济结构调整的制约影响,预计未来经济大概率将保持中等的增长速度。在当前共同富裕和乡村振兴背景下,城乡收入差距随着城镇化和经济的发展将逐步缩小。在未来一段时间内,国家将发展农村、农业作为重要目标,因此农村经济发展的增长率将快于城镇,农村居民收入的增长速度也将快于城镇。以2014年城乡居民基本养老保险合并为计算基期,2015—2021年这7年农村居民可支配收入的增长为8.8%,本文假定2015—2025年的农村居民可支配收入的增长率为9%,随着城镇化和城乡差距缩小、经济速度放缓等因素影响,假设2025年以后农村居民可支配收入增长率为7.5%,标准差为1%的基础上正态随机波动。

(2)参保年龄a

制度中对于参保年龄的规定是16岁即可参加保险计划,本文认为按16岁进行假设不太符合现实情况。根据景鹏等提供的相关数据可知,目前参加城乡居民基本养老保险的5亿多人中,只有不到5%为城镇居民,绝大多数为农村居民。(21)景鹏、陈明俊、胡秋明:《城乡居民基本养老保险的适度待遇与财政负担》,《财政研究》2018年第10期。而农村居民相对城镇居民而言,总体上存在收入较低、学历不高、多处于维持基本生存的状况,因而此类参保人员的年龄不会太早,且这部分人员只有达到一定年龄时才会为养老担心,具备缴费的意愿。从短期来看,因这部分人员在年轻时期的当期消费占比较高,晚参保的现象并没有明显改观的迹象。因此,设定城乡居民基本养老保险的参保年龄不宜太早,本文测算时取值为30～35岁。

(3)领取待遇的年龄β

现行规定的男女职工退休法定年龄具有差异性,但是城乡居民基本养老保险制度规定为累计缴费满15年并年龄满60周岁,且未领取规定的其他基本养老保障待遇,参加城乡居民基本养老保险的个人就可以按月领取养老保险金,即男女都需要达到60周岁才能领取,本文和现有政策保持一致,将待遇领取年龄男女统一假定为60周岁。

(4)最高死亡年龄φ和生存概率t-βPβ

依据《中国人寿保险业经验生命表(2000—2003)》(22)中国保险监督管理委员会:《中国人寿保险业经验生命表(2000—2003)》,http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=359638&itemId=928&generaltype=0,2005年12月19日。,本文将最高死亡年龄同样设置为105岁,生存概率则由该表中养老金业务部分的生存概率数据通过演算得出。

《中国人寿保险业经验生命表(2000—2003)》提供的生存概率相关数据中,男女的数据都单独罗列,没有无性别混合数据,故男女混合的生存概率采用男女单独数据各占50%的权重来计算。参照邓大松的方法(23)邓大松:《社会保险》,中国劳动社会保障出版社,2015年,第122页。,退休期的先验概率采用57岁时生存概率,58至105岁(θ=105)期间生存概率的每年平均变化为基本变化率,因生存概率服从指数分布,其变化亦为指数变化,首先对退休期生存概率减去基本变化率的差做一个指数变化,而后按贝叶斯条件概率公式(24)姜云卢:《贝叶斯统计》,中山大学出版社,2020年,第74页。调整,得到退休期(59岁)的生存概率为0.996 173,其他年龄的生存概率见表2。

表2 生存概率数据

(5)缴费率c

城乡居民基本养老保险与城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险以及企业年金的缴费方式都不同,其采用的是档次缴费方式,由参保人自主选择缴费档次。城乡居民基本养老保险缴费标准有两个层次,国家设置为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元共12个档次;各省(区、市)人民政府可以根据实际情况增设缴费档次,最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的年缴费额,并报人力资源和社会保障部备案,人力资源和社会保障部会同财政部依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。

本文没有选择档次缴费方式,而采用缴费率的方式来测算缴费高低对最终取得收益产生的影响。采用缴费率并不会对研究结果产生反向影响,因为缴费率和缴费档次都是同方向变动,缴费越多,收益越多。而且由于缴费档次在收入增长变化下容易产生“缴费缩水”效应,采用缴费率可以避免这一结果,并且不会对研究结论产生影响。测算中采用了1%～12%的缴费率,从而反映出不同缴费率下的个人账户替代率水平。

(6)基金预期投资收益率r

目前城乡居民基本养老保险个人账户采取的是记账式利率方式。2017年,人力资源和社会保障部会同财政部印发《统一和规范养老保险个人账户记账利率办法》,办法中统一城镇企业职工和机关事业单位基本养老保险的个人账户记账利率,每年由人力资源和社会保障部会同财政部统一公布,公布时间为每年6月份。首先这两类养老保险个人账户的记账利率不得低于银行的定期存款利率,其次记账利率应统筹基金平衡和工资增长等因素综合确定,并设定合理的调节系数进行定期调整修正。(25)人力资源社会保障部:《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》,http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/25/content_5188678.htm,2017年4月25日。与国家每年统一公布前两类养老保险的个人账户记账利率不同,城乡居民基本养老保险的个人账户记账利率则由各省(区、市)自行公布。从近年各地已公布的利率数据可知,城乡居民基本养老保险的个人账户记账利率普遍低于其他两类养老保险。《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告(2020年度)》显示,自2016年12月受托运营以来,基本养老保险基金年平均投资收益率为6.89%,高于其保底承诺收益率,其中2020年投资收益率为10.95%。(26)全国社会保障基金理事会:《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告 (2020年度)》,http://www.ssf.gov.cn/portal/yljjgl/webinfo/2021/09/1634298253544726.htm,2021年9月14日。此外,《2020年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》也显示,社保基金自2000年成立以来至2020年,年平均投资收益率更是达到8.51%,其中2020年的投资收益率高达15.84%。(27)方海平、唐曜华:《养老金个人账户去年实现6.7%收益秒杀理财,如何实现的?》,《21世纪经济报道》2022年4月15日,第2版。综合以上情况,参照相关投资收益标准,本文进行测算时以6%～12%的投资收益率进行假定计算,以反映不同投资收益率下的个人账户替代率水平。

(7)贴现因子1/(1+i)

贴现因子也称折现系数、折现参数。因为此参数要考虑若干年后的经济情况,期限较长,所以本文以目前市场上的生命年金收益率i=2.5%为基础进行折算,以此计算个人账户给付现金流的贴现因子1/(1+i)。

(二)模型统计性描述

1. 不同参保年龄下各参数组合的替代率f

表3为本文模型在35岁时参保的个人账户替代率f的测算结果,其中缴费率c分别在1%～12%、基金预期投资收益率r分别在6%～12%时,要达到20%～25%的个人账户替代率目标需要缴费率和投资收益率都应在10%左右的区间。

表3 35岁参保时个人账户替代率f测算结果

与表3相同的缴费率和基金预期投资收益率区间下,本文模型在30岁时参保的个人账户替代率f的测算结果见表4,要达到20%～25%的个人账户替代率目标需要缴费率和投资收益率都在10%左右的区间。表5为 35岁和30岁参保时,在不同的缴费率c和基金预期投资收益率r组合下的个人账户替代率f的差值,其中最大的替代率和最小的替代率的差值分别为1.18%和0.3%,两者替代率差值较小反映了参保年龄并未对个人账户替代率产生明显改变。此外,这个差值占35岁参保时个人账户替代率f比值也很小(表6),最小差值占比为2.56%,最大差值占比也仅为3.79%,两者相差1.23个百分点,在一个相对小的区间内波动,处于相对稳定的状态。因此,本文模型个人账户替代率的测算结果反映出参保年龄对个人账户替代率的影响不显著,可以忽略。

表4 30岁参保时个人账户替代率f测算结果

表5 35岁和30岁参保时个人账户替代率f差值

表6 差值占35岁参保时个人账户替代率f比值

2. 达到个人账户替代率目标的参数组合

要达到个人账户替代率目标的20%～25%(图1中阴影部分表示的区间),缴费率c和基金预期投资收益率r须达到一个较高数值的组合。以下限为20%的个人账户替代率目标为例,要达到这个替代率目标,缴费率c和基金预期投资收益率r的组合须为(0.08,0.12)、(0.09,0.11)、(0.1,0.1)、(0.11,0.09)、(0.12,0.08),由此可见,要达到个人账户替代率预期目标,较高的缴费率和基金预期投资收益率起着关键性的决定作用。当前个人账户的缴费水平倾向普遍是最低档次的选择,而个人账户投资收益率采用的是记账式利率并且利率水平相对偏低,因此从实际的缴费率和基金预期投资收益率现状来看,个人账户替代率要达到预期目标具有较大的挑战性。

图1 个人账户替代率趋势

六、高质量发展路径:实现替代率预期目标

(一)提高个人账户缴费额

1. 当前个人账户缴费方式存在的弊端

本文使用缴费率的方式进行测度,测算结果相比缴费档次更为宽松。而当前采用档次缴费的方式对于提高个人缴费存在如下弊端。

(1)采用档次缴费方法,缴费水平极易缩水。城镇企业职工基本养老保险采用的是工资比例缴费方式,按工资比例方式缴费的优势在于参保人可以动态根据每年的工资收入进行一定的比例缴费,能够防止“缴费缩水”。当每年的工资收入增长时,由于缴费率是固定的,缴费额可随着工资收入的增加而增加,如遇到宏观经济萎缩时,工资收入下降,缴费额也可随着工资收入的下降而减少。而城乡居民基本养老保险的缴费档次是固定的,如果缴费档次不随着宏观经济的发展而调整,则易造成“缴费缩水”,最终达不到个人账户替代率的预期目标。按照全国农村居民人均可支配收入为缴费基数,以1 000元缴费档次为例,在2014年相当于10%的缴费率水平,但是到2020年只相当于不到6%的缴费率水平。在城乡居民基本养老保险以缴费档次方式进行缴费的情况下,如不对缴费档次进行及时更新,便不能达到个人账户的替代率预期目标,进而影响城乡居民基本养老保险的可持续发展。

(2)档次缴费方法易产生主观判断,而非“理性人”的抉择。当前在缴费档次选择中,参保人的主观意志较强,具有较强的“搭便车”心理。多数人从个人利益最大化的角度出发,抱着少缴多得的心态而非从自身经济实力出发缴费,个人都希望从制度中获益但又不愿意付出更多,这也很好地解释了当前缴费档次普遍偏低的现象。要理性地实现缴费最大化和收益最大化,还是需要一套科学完善的机制来解决目前缴费不理想的现实问题,如自愿选择高档次、进行不间断的连续缴费等都需要完善的制度来规范。城镇企业职工基本养老保险采用的是固定的缴费率方式,当前的统筹费率是16%、个人账户费率是8%,这样的费率是由政府经过测算公布的且具有稳定性和长期性,能够保证基金充足和待遇的发放。然而档次缴费是主观的选择,很难确保其长期理性选择。

(3)采用缴费档次不符合生命周期收入规律。大部分人的收入水平随着年龄、工作经验会有一个从低到高逐渐上升的过程和趋势。城镇企业职工基本养老保险中随着工资的不断提升在固定的缴费率下,缴费额会随之增加。而档次缴费方法处于一个主观选择的状态下,如何指导其随着收入的增长变化而主动向上调节缴费档次是现实中亟须解决的问题。

2. 建议

(1)建立“缴费档次调节机制”,适时调整缴费档次,以防止“缴费缩水”。要保证个人账户待遇水平达到一定的预期替代率目标,个人账户的缴费政策应当适时调整,或者建立起规范定期的档次调节机制。一般是基于每年或两年对缴费档次重新作出调整,比如取消不适合的缴费档次、增加并提高“高缴费”档次、调整缴费档次间的金额等。

(2)出台具有指导性意见的年龄缴费档次调整指南。不同年龄的参保人经济实力不同,个人由于社保认知的有限很难作出理性决策,当地政府应当根据不同的年龄段出台具有指导性的缴费档次选择指南。如对于缴费同一档次的参保人若干年后应当提醒其往上一档次进行转变,以提高缴费。

(3)实行动态的财政补贴奖励机制。累进财政补贴政策也需要作一些调整,不仅仅简单地以缴费的多少来配合财政补贴金额,还可以增加动态的调整激励机制。比如参保人本年度的缴费档次选择高于上一年度的缴费档次,在未来几年不降低缴费档次的情况下,可以给予奖励性的财政补贴;如果选择降低档次来缴费,也可以相应地减少对应档次的财政补贴金额。动态的财政补贴激励机制更能促进参保人“高缴费”的意愿。

(4)实行与“长缴”挂钩的财政补贴机制。在研究过程中是采用连续缴费满25～30年的假设进行测算的,但是在实践中能否让参保人自觉地保持不间断的连续长期缴费以及自身经济能力范围之内的较高档次的选择,需要一定的制度设计来约束,政府应合理设计补贴机制对连续缴费进行激励。如对于连续缴费满一定年限的参保人,政府补贴应采取累进的方式,而非单纯依据缴费档次高低进行补助。

(二)提高投资收益率

1. 当前个人账户投资收益率较低

基本养老保险基金原来只能单一投资国债。2015年国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》,允许城乡居民基本养老保险基金和城镇企业职工基本养老保险基金通过委托运营的方式“入市”投资,改变了投资的传统制度安排。(28)董登新:《近五年中国养老金制度八大改革分析》,《中国劳动保障报》2018年12月4日,第3版。很多省份也相应地启动城乡居民养老保险基金委托投资运营的工作,按有关规定,自2022年起个人账户记账利率由委托投资收益、收支结余和利息收入等综合确定。城镇企业职工基本养老保险记账利率每年由人社部统一公布,近年来一直在6%～8%之间。而部分省份的城乡居民基本养老保险个人账户记账利率偏低,比如,江西省2022年城乡居民基本养老保险个人账户记账利率为3.07%,该利率还属历年来最高的年份;青海省2022年城乡居民基本养老保险个人账户记账利率为3.81%;黑龙江省近年来城乡居民基本养老保险个人账户记账利率水平一直徘徊在1.5%;2019年浙江省城乡居民基本养老保险个人账户记账利率确定为3.79%。根据近年各省份已公布的城乡居民基本养老保险个人账户记账利率的数据,发现利率普遍偏低,不仅低于城镇企业职工基本养老保险的利率水平,同全国社会保障基金和企业年金的投资收益率相比差距更大。

2. 建议

城乡居民基本养老保险个人账户替代率要实现预期目标,保证参保人基本的生活水平,按照现行的投资收益率是难以实现的。需要从多个方面进行投资优化。

(1)参照城镇企业职工基本养老保险的投资体制来提高自身的投资收益率。目前,城镇企业职工养老保险已经全部委托中央进行投资,这是进入股市的养老金主力,投资回报率较高。而2020年底,城乡居民基本养老保险委托给中央进行投资才覆盖到所有省份,同年城乡居民基本养老保险委托中央投资的比例不到20%,即超过80%的基金还放在银行,应逐步提高委托比例,使城乡居民基本养老保险记账利率与城镇企业职工基本养老保险持平。

(2)推动养老保险投资与资本市场发展互促共进。可以借鉴海外成熟的养老金机构参与资本市场的广度和深度,在保证投资安全的前提下,不断扩大城乡居民基本养老保险的投资范围,如全球股票、大宗商品、基础设施、私募股权、对冲基金投资等。相关的实践表明,多资产品种配置模式和策略能够起到较好的分散风险和提高收益率作用。因此还需要不断完善我国资本市场制度,为养老基金投资提供相应的环境基础。

(3)深入推进养老金投资管理机构的体制改革。首先应不断提升养老保险投资机构的投资运营专业水平,建立起以风险预算为约束、产品配置体系为框架、业绩归因为依据的投资、管理、决策、考核体系。其次要不断吸收优秀专业投资人才,并加强投资队伍人才的专业培训与实践锻炼,激发投资人才的积极性与创造性。最后,借鉴海外优秀资产管理机构的实践经验,不断拓展多元投资能力,加强风险防控水平,实现投资精细化管理,进一步提高投资收益。