相对不起诉非刑罚责任衔接问题探析

刘斌　韩虎

摘 要：相对不起诉非刑罚责任衔接的着眼点是轻罪社会治理问题，启动和裁量主体是检察机关，本质上是对被不起诉人的教育惩戒。司法实践中，相对不起诉非刑罚处罚的种类、幅度裁量尚缺乏法律法规依据，给予被不起诉人何种非刑罚处罚的决定主体不明确，不起诉公开宣告对行为人和社会公众行为价值引导不够，检察机关对行政主管机关给予行政处罚的跟进监督和分析研究不足，这些问题影响了相对不起诉的价值功能。可从完善相对不起诉非刑罚责任衔接立法规定、优化适用程序、健全制度机制三个维度，推进相对不起诉非刑罚处罚的规范化适用。

关键词：相对不起诉 非刑罚责任衔接 行政处罚 轻罪社会治理

随着积极刑法观指引下的刑事立法扩张和认罪认罚从宽制度的大力推进，相对不起诉的适用率和适用人数明显增加。类似醉驾型危险驾驶等轻微刑事案件适用相对不起诉数量更大幅增加，相对不起诉非刑罚责任衔接问题引起理论和实务界的关注。笔者拟结合调研和工作实践，厘定相对不起诉非刑罚责任衔接的基本内涵，剖析非刑罚责任衔接面临的障碍因素，探寻破解之道，为发挥相对不起诉制度价值，提升轻罪社会治理效果添绵薄之力。

一、相对不起诉非刑罚责任衔接的内涵分析

相对不起诉非刑罚责任衔接并非严格的法律概念，没有明确的法律规定，是关乎刑事司法与行政执法衔接的系統性问题。相关法律规定散见于刑事诉讼法、《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等法律及规范性文件中。梳理现有法律法规，结合司法实践中的有益探索，可从不同角度理解其内涵。

（一）相对不起诉非刑罚处罚的着眼点是轻罪社会治理问题

近些年我国出现了明显的“刑事立法活性化”动向，刑事处罚领域得到拓展。［1］加之刑事犯罪结构发生显著变化，轻微犯罪大幅上升，检察机关充分行使起诉裁量权，把不需要刑事追诉的行为人排除在“犯罪圈”之外，同时做好不起诉后的非刑罚责任衔接，织密惩治和预防犯罪的法治网，对于减少社会对立面，提升轻罪社会治理效能具有重要意义。如醉驾型危险驾驶案件，浙江、安徽等地司法机关出台细则，对血液酒精含量低于一定数值、没有其他从重处罚情节的行为人适用相对不起诉，客观上对消除醉驾司法治理负面效应起到了积极作用。但如果不起诉后非刑罚措施对行为人规制效果不佳，其遭受的制裁处遇反比酒后驾驶更轻微，会影响醉驾入刑的刑法治理效果。

（二）相对不起诉非刑罚责任衔接的启动和裁量主体是检察机关

我国刑事诉讼法第177条第3款及《人民检察院刑事诉讼规则》第373条明确规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》进一步将“需要对被不起诉人给予行政处罚等，没有提出书面检察意见移送有关主管机关处理的”界定为不起诉案件质量不高，表明相对不起诉后做好非刑罚处罚工作是检察机关行使不起诉权的分内之事。追诉必要性需要检察官综合行为的社会危害性、行为人的主观恶性等进行评估考量，同样，对行为人相对不起诉后是否需要追究非刑罚责任，也需要根据个案情况、惩治预防犯罪需要等，经过裁量权衡后做出决定。

（三）追究非刑罚责任本质上是对被不起诉人的教育惩戒

刑法通过积极消除对法益的侵害风险实现对法益的前置保护，但在选择使用刑法手段时，也要注意与其他手段的再协调，防止出现冲突和疏漏。［2］检察机关对行为人适用相对不起诉出罪，但其行为毕竟已经对法益造成了侵害，只是不需要刑事追诉让其承担刑事责任而已。根据案件不同情况，对被不起诉人训诫、责令具结悔过等，包括必要时以检察意见书的形式要求相关主管机关给予行政处罚等，实质上就是让其承担一定的民事或行政责任，补偿被害人损失或者弥补、修复受损害法益。部分单位探索建立“认罪认罚+志愿服务+相对不起诉”的考察机制，实质上也是在行为人自愿且认罪认罚的基础上，让其承担一定的社会公益服务，以贯彻惩罚均衡原则，使案件处理符合公众对于法治公平的朴素期待。

二、当前相对不起诉非刑罚责任衔接面临的困境

理论界对轻微刑事案件前科负面效应扩大等问题关注较多，对轻微刑事案件相对不起诉非刑罚责任衔接如何有效实施以提升轻罪社会治理效能研究不够，也存在不同认识，导致司法实践中存在诸多矛盾问题。

（一）非刑罚处罚的种类、幅度裁量缺乏法律法规依据

通说认为，适用相对不起诉制度，不仅要求“不需要判处刑罚或者免除处罚”，还要求犯罪情节轻微，要综合考量犯罪嫌疑人的年龄、一贯表现、犯罪目的和动机、犯罪手段、后果、悔罪表现等才能做出不起诉决定。［3］适用相对不起诉本质上是一种裁量权，决定对被不起诉人给予何种及多大幅度的非刑罚处罚，同样需要综合考量罚责一致、预防行为人再犯的实际效用等因素，实质上也是行使裁量权。裁量要有法律法规依据和标准。以醉驾型危险驾驶案件为例，对被不起诉人给予何种及多大幅度的行政处罚缺乏法律法规规定，有的学者主张当前权且可以按照再次饮酒后驾车的处罚标准，适用行政处罚。［4］但具体案件中被不起诉人血液酒精含量、行车速度、对道路交通安全造成的潜在危险等不同，全部按照再次饮酒后驾车处罚，会出现罚责不一致的现象，这样的情况在帮助信息网络犯罪活动罪等案件中同样存在。

（二）给予被不起诉人何种非刑罚处罚的决定主体不明确

当前，给予被不起诉人何种非刑罚处罚由检察机关还是相关主管机关决定，在实践中有不同认识。《河南省人民检察院轻微刑事案件适用相对不起诉指导意见》规定，对被不起诉人需要给予行政处罚等处理的，应当依照相关法律规定视情况提出给予被不起诉人行政拘留、罚款等处理的检察意见，移送公安机关、银行等单位处理，这里的表述可以理解为检察机关应当在检察意见书中明确行政处罚等的具体种类。但据笔者调查，实践中有的罪名对应的行政法规行政处罚种类单一，裁量相对简单，办案检察官一般会提出确定的处罚种类；而有的罪名对应的处罚种类多，裁量难度大，检察官会在检察意见书中表述为“需要对某某给予行政处罚、行政处分或者没收违法所得，现移送你单位处理”，具体给予何种非刑罚处罚由相关机关裁量决定。最高检2023年7月14日印发的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》的表述为：“认为需要给予行政处罚的，经检察长批准，提出检察意见，移送行政主管机关处理”，检察意见书中是否提出行政处罚的具体种类也未明确。

（三）不起诉公开宣告对行为人和社会公众行为价值引导不够

根据案件具体情况，对被不起诉人公开宣告不起诉决定，通过充分释法说理、法治教育以及给予行为人训诫、责令具结悔过等非刑罚处罚措施，可以显著增强不起诉决定的權威性及司法制裁的仪式感，对行为人就罪错行为真诚悔过和对社会公众的行为价值引导意义重大。然而，从当前情况看，对不同犯罪类型、不同职业等的行为人进行不起诉公开宣告，除面向被不起诉人、律师、侦查人员等少数人员外，应当通知哪些人及单位参与；如何增强不起诉决定书的说理性；如何选择地点、时机；如何在宣布不起诉决定的同时，对行为人实施训诫、行政处罚、政务处分等非刑罚处罚措施等，理论上缺乏系统的研究和梳理，不起诉公开宣告制度的实际效果不明显。

（四）检察机关对行政主管机关给予行政处罚的跟进监督和分析研究不足

2021年10月，最高检印发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，就有关机关对不起诉案件检察意见回复义务、时限和及时将检察意见书的处理情况向检察机关通报等作出了规定，便于检察机关对类案相对不起诉后给予行为人行政处罚种类、幅度等进行分析评估。据笔者调查，实践中检察机关审查监督、跟进研究不够，主要表现为：一方面，检察机关会关注有关机关是否对检察意见书进行了回复以及是否给予了处罚，而对于具体行政处罚的种类、幅度能否体现罚责一致考量的不多，与行政机关的事前沟通和事后监督制约机制也不健全，客观上相关法律法规或检察机关内部工作文件也没有相应要求；另一方面，检察机关跟进研究也存在现实困难，行政机关对检察意见书的回复文书，承办人通常会将其装入卷宗，办案系统中也没有相应的填录选项，不便于进行专项统计分析。

三、完善相对不起诉非刑罚责任衔接的路径

（一）完善相对不起诉非刑罚处罚的立法规定

1.推动刑事实体法律增加预防性与恢复性非刑罚措施。理论界通常将非刑罚制裁措施分为惩罚性、预防性与恢复性三种。刑法第37条规定的非刑罚处罚方式总体偏向惩罚犯罪人。针对当下恢复性正义理念和预防性理念逐步贯彻到司法实践的情况，可以考虑在刑事实体法中增加例如补种复绿等预防性、恢复性非刑罚制裁措施并推动适用，修复犯罪行为对法益造成的损害。针对类罪案件办理情况，在司法解释中规定预防性或恢复性非刑罚处罚措施的具体种类、幅度和适用程序，提升犯罪治理效果。

2.推动行政法规增加相对不起诉行政处罚的具体标准。对于相对不起诉后需要给予行政处罚的，整体上应体现从严，一般要重于违反行政法的一般违法行为，让社会公众对刑事法律存有敬畏之心，维护司法权威。例如醉酒驾驶行为的危害一般要大于再次饮酒后驾驶机动车的违法行为，检察机关应当以社会治理检察建议或者立法建议的形式，推动对道路交通安全法第91条进行修改完善，增加不起诉后行政处罚种类、幅度的规定，促进完善社会治理。

3.推进相关行刑衔接规定明确非刑罚处罚种类、幅度的决定主体。检察机关行使不起诉裁量权，权衡行为的社会危害性和追诉必要性，必然要熟知相关司法解释对某个罪名的入罪标准、刑事司法政策以及对应行政法律法规的处罚规定等，包括以检察意见书的形式建议给予行政处罚的必要性审查，都为检察机关权衡案件相对不起诉后应当给予行为人何种及多大幅度行政处罚提供了依据。但行政处罚是行政权的范畴，应当在行刑衔接文件中明确行政机关给予被不起诉人行政处罚种类和幅度的决定权，避免实践中认识不一致的问题。同时，也可以规定行政机关听取检察机关意见的程序，有利于提升行政处罚的准确性。

（二）优化推进相对不起诉案件非刑罚处罚的程序

1.坚持与公开宣告制度相结合，增强法治教育及预防犯罪效果。一方面是与不起诉公开听证相结合，检察机关可邀请相关行政机关参与不起诉公开听证，并将不起诉非刑罚责任追究作为听证内容，阐明刑事司法政策以及对行为人适用相对不起诉和具体非刑罚处罚措施的事实和法律依据等，做实处罚必要性审查。并将是否愿意接受行政处罚作为犯罪嫌疑人认罪认罚、对其适用相对不起诉的重要考量因素。另一方面是与公开宣告不起诉决定相结合。根据案件具体情况和公开宣告所要达到的法律教育和预防犯罪效果，选择恰当的时间、地点，确定参与人员等，提升公开宣告的警示教育效果。

2.在现有行刑衔接规定中增加征求意见及复议环节。一方面，增加制发检察意见书前的征求意见程序，就拟相对不起诉案件行为人的个体情况、犯罪情节，检察机关建议给予行政处罚的事实、理由及法律依据，与行政主管机关充分沟通并听取意见；另一方面，赋予行政主管机关复议权，行政主管机关对行政处罚的必要性如果有异议，可以向制发检察意见书的检察机关申请复议并说明理由，检察机关对复议理由研究后予以答复，健全监督制约机制，共同提升制度实施效果。

（三）健全相对不起诉非刑罚责任衔接的制度机制

1.优化联席会议机制，提升非刑罚处罚裁量的精准度。对社会治理中出现的需要通过管理、规制、惩戒等方式处理的社会问题，都应当优先适用民事、行政手段，优先制定和完善民事、行政法规。［5］笔者赞同此观点，某些罪名相对不起诉出罪后非刑罚责任追究缺乏法律法规规定，检察机关可以与行政主管机关以会商意见等形式，明确非刑罚责任追究的种类、幅度及适用程序等，进而逐步推动法律法规的修改完善。推动将检察意见书落实情况纳入案卡填报，定期统计分析，就类案非刑罚处罚情况与行政主管机关沟通会商，达到罚责一致，准确适用。

2.在“府检联动”框架下构建非刑罚处罚跟踪督促机制，提升制度执行刚性。“府检联动”工作机制为检察机关与行政机关沟通协作提供了良好平台，保障了检察履职助推依法行政、融入社会治理。检察机关要善于借力政府在推动法治建设、促进社会治理上的综合协调作用，可以考虑将行政主管机关对检察意见书的回复和处理情况纳入“府检联动”年度重点工作任务，在司法行政机关、政府的协调推动下，解决制度落实过程中的难点问题，共同提升轻罪社会治理效能。

*安徽省人民检察院第一检察部副主任、三级高级检察官［230022］

** 安徽省人民检察院第一检察部一级检察官助理［230022］

［1］ 参见周光权：《积极刑法观在中国的确立》，《法学研究》2016年第4期。

［2］ 参见王敏远：《“醉驾”型危险驾驶罪综合治理的实证研究》，《法学》2020年第3期。

［3］ 参见陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2013年版，第326-327页。

［4］ 参见周磊、秦波：《醉驾案件定罪问题与出罪路径研究》，《法律适用》2018年第11期。

［5］ 参见苗生明、杨先德：《论行政犯的处罚原则及其实践》，《政法论坛》2023年第2期。